摘要:考察過錯原則、無過錯原則以及違法原則，均無法普遍適用于行政不作為歸責。通過過錯客觀化，有利于促進行政機關依法履職和保障行政相對人合法權益，我國應當確立過錯推定原則指導行政不作為的歸責。

關鍵詞:過錯原則;無過錯原則;違法原則;過錯推定原則

一、傳統歸責原則的考察

(一)過錯原則。按照過錯原則，行政主體僅因主觀過錯對行政不作為違法承擔責任。將主觀過錯納入行政不作為歸責，能夠促使國家正確合法地行使權力，制約行政機關及其工作人員的“懶政”心理，避免違法行為的泛濫;還能對相對人損失進行賠償，也避免因為各種主觀歸責導致國庫超支。但是由于過錯的主觀性，相對人一般難以確定行政機關具體而明確的過錯。行政不作為侵權在實踐中經常與民事侵權競合，如果不能按過錯平衡各主體的責任劃分，行政主體可能推卸責任，出現受害人救濟困難。而且過錯責任的“誰主張誰舉證”規則加重相對人的舉證負擔，相對人必須證明行政主體具有過錯，后者才承擔法律責任。但是行政不作為有隱蔽性、非即時性，相對弱勢、信息不充分的行政相對人證明行政主體的過錯相對困難。根據過錯原則，國家在行政不作為的很多場合無須承擔法律責任，這背離了保護行政相對人的宗旨，因此，在行政不作為歸責中適用過錯原則是不適當的。(二)無過錯原則。無過錯原則在民法領域是對過錯原則不足的彌補，能夠最大限度的救濟權利，卻是過錯原則的補充，適用于特殊侵權行為。無過錯原則適用于行政不作為歸責，起源于19世紀后期法國判例確定的公法領域之特別危險責任，主要指公職人員執行公務時損害了公民權利，不考慮主觀過錯，國家直接承擔賠償責任。出于有效控制行政權和更好保護相對人的考慮，不少行政法學者對無過錯原則青睞有加。可是將無過錯責任確定為行政不作為的一般性歸責原則，過于強調“權利恢復”，失去了對行政違法行為的制裁和教育作用。雖然無過錯原則完全能保障行政相對人的權益，但是行政機關的費用支出都來源于國家財政，最后為行政不作為損害買單的還是全體公民，這樣容易給國家財政造成極大負擔，也不符合社會公平原則。而且無過錯原則的濫用，容易導致行政機關及其工作人員產生多一事不如少一事、敷衍塞責的心理，不利于促進行政機關的依法作為。因此，無過錯原則不能在行政不作為歸責中普遍適用。(三)違法原則。我國現行《國家賠償法》確立了包括違法歸責原則和結果歸責原則的多元歸責體系，行政賠償的歸責原則主要是違法原則。違法原則有不少優點，可操作性強，法院在審理行政不作為案件可以直接適用違法原則，與我國現行《行政訴訟法》的合法性審查標準是相通的，而且以執行職務違法作為承擔賠償責任的前提，能夠促進行政相對人行使賠償請求權。但是單一的違法原則越來越來受到學者批評。概而言之，違法歸責原則與《憲法》第41條不符，憲法沒有強調公民獲得國家賠償的前提是國家機關及其工作人員違法行使職權，單一的違法歸責原則不符合憲法保障人權的精神。單一的違法歸責原則無法有效解決事實侵權行為、公有公共設施致害等方面的法律責任，司法實踐中也有案件突破了違法歸責原則。機械套用“違法性”標準，既嚴格限制了行政不作為的國家賠償范圍，也排除了很多無法考量違法性的行政不作為，不利于行政訴訟法和國家賠償法的貫通。綜上所述，我國傳統侵權行為法領域內廣泛適用的過錯原則、無過錯原則以及違法原則，都無法普遍適用于行政不作為歸責。

二、以過錯推定原則指導不作為歸責

行政法的過錯推定原則，是指行政相對人如果能證明自身損害是行政機關及其工作人員造成的，而且行政主體不能證明自己沒有過錯，則推定其存在過錯，并承擔相應法律責任。過錯推定原則能避免行政主體遮掩其行使職權時的過錯，通過舉證責任倒置迫使行政主體證明其行政行為沒有過錯，加重了行政主體的責任，給行政機關及其工作人員的公務活動加上“緊箍咒”，有效地制裁行政不作為違法行為，促進行政主體依法履職，并保障了行政機關的工作積極性。過錯推定原則的本質是過錯原則的客觀化，只有主觀過錯和客觀違法結合的行政不作為，才發生國家賠償責任。過錯推定原則能夠保證行政機關行使國家賠償責任，行政相對人的損害得到賠償。在保障相對人權益的同時，又能適應行政不作為賠償的實際情況，防止國家賠償訴訟泛濫導致國庫的過度支出，從根源上實現了社會公平。也就是說，過錯推定原則實現了促進依法作為、保障公民權益、限制國庫開支的平衡，應當作為行政不作為歸責適用的基本原則。

行政不作為亂作為，是指國家行政執法人員不履行或不正確履行自己工作職責的行為。近年來，經常有群眾依據我國《行政訴訟法》將不作為亂作為的基層政府或行政部門訴上法庭。據最高人民法院資料統計，從**年到**年，全國各級法院共受理一審行政案件52.7萬件，其中僅**年就受案9.8萬件，是**年的7.6倍，在這些行政訴訟案中，狀告行政機關不作為的案件占了絕大多數。這些案件中，近40％是政府部門敗訴。去年以來，我市紀委、監察局查處了20多起行政不作為、亂作為案件，有8人受到黨、政紀處分，免職1人，辭退1人，建議主管部門批評教育4人，向18家單位和部門下達了《整改建議書》，追繳違規違紀金額9.8萬元。

一、問題表現及存在原因

（一）少數行政執法人員素質不高。這是目前行政執法人員不作為亂作為的一個重要原因。具體表現為：一是為政不廉，以權謀私。如即墨市建筑工程檢測站檢測員王XX、陳XX在任期間，利用工作之便，先后非法收受他人現金賄賂、購物卡，折價達2萬余元。這些基層執法人員，把自己手中的權力當成撈取個人利益的工具，不給好處就不履行或不正確履行職責。二是服務態度差、工作效率低。有的行政執法人員態度冷淡、語言生硬，有時甚至故意刁難服務對象以至發生沖突；有的表面上也在履行工作職責，但行動遲緩、辦事拖拉、效率低下。此外，還有一些行政執法人員畏難怕硬，怕得罪人或自身懶惰而不能認真履行自身職責。

（二）有的部門大局意識不強，管理水平不高。一是從自身利益出發形式職權，部門之間推諉等靠。在現有體制下，有的政府部門存在職能交叉，一些公共事務多個部門都有職能管理；另有一些公共事務則需要多個部門互相配合才能管好。在這種情況下，那些服務意識差、大局觀念不強的部門往往從部門利益和個人利益出發，有法不依、執法不嚴，出現了推諉等靠現象。遇到問題，幾個部門各執一詞，都是言之鑿鑿，各有各的道理。二是機關內部監管不嚴，工作紀律和工作制度落實的不夠。有的部門和單位雖然有比較健全的工作紀律和制度，但由于抓落實不夠，形同虛設，對機關工作人員的行為缺乏有效的監督與約束，致使違法違規現象時有發生。

（三）體制、機制、制度上的原因。

一是行政執法人員考核獎懲辦法還不夠科學，勤政和業績在行政執法人員的報酬和晉升中的作用不明顯，缺乏正面激勵措施，有的部門的考核獎懲辦法甚至還有一定的負面作用。如不能正確看待不作為亂作為和工作中的失誤，對不作為亂作為過于寬容，對工作中的失誤過于看重，在考核中往往以有無失誤為主要標準。工作干得多失誤也會多，一些行政執法人員擔心出錯，不敢大膽工作，遇事能躲就躲，能推就推，無疑中助長了不作為亂作為行為。

一、確立行政不作為國家賠償責任的必要性

確立行政不作為國家賠償責任是保護公民、法人和其他組織合法權益的需要。現代法治強調權利本位，以對公權的規制和對私權的保護為基本特征。從法理上來說，有損害就有賠償，只要某一違法行為損害了他人的合法權益，該損害行為主體就應對此承擔賠償責任。從現有法律制度來看，通過行政復議和行政訴訟已經能較好地解決行政不作為違法性的確認問題，但是救濟的結果卻只是確認不作為或限期作為，而這種結果往往可能是在特定時間過后成為一種毫無價值的救濟，即使仍有價值，也由于時間的拖延而給相對人造成了不少不應有的損失，比如說貽誤商機、喪失特定的就業機會、減少收入等。可見行政不作為這一違法行為現實地侵犯著相對人的合法權益，構成行政侵權，其法律后果之一便是應該承擔行政賠償責任。如果對此種怠權的行為不予以嚴格追究，對行政機關及其工作人員不予法律嚴懲，不責令行政機關對受害人遭受的損害予以賠償，就會出現有違法的行政不作為得不到有力監督和制約，公民的合法權益得不到有效救濟的現象。由此，確立行政不作為違法責任由國家承擔賠償責任這一規則，可以減少行政不作為給公民、法人和其他組織合法權益造成損害情況的發生，同時使受害者在受到行政不作為違法損害時又能得到國家賠償，從而起到充分保護公民、法人和其他組織的合法權益的作用，也可以促使行政主體及其工作人員積極履行法定職責，減少行政不作為的發生。

建立行政不作為國家賠償責任制度是完善國家賠償制度的需要。公共負擔平等是我國《國家賠償法》的立法理念，行政賠償以違法為歸責原則，對于作為的行政行為，侵犯行政相對人合法權益并造成損害，國家理應承擔賠償責任，這己形成共識，而對于行政不作為，行政相對人是否有權提起賠償則仍存爭議。筆者以為，《國家賠償法》是解決國家機關侵權行為的賠償責任而出臺的，它應該對作為行為和不作為行為進行全面規范，為受害者提供全面的救濟，切實保障相對人合法權益。行政不作為以不作為的形式侵害了公民、法人、其他組織合法權益，從行政相對人的損害而言與作為的行政行為并無實質區別，應賦予行政相對人以提起行政賠償請求的權利。實踐中，正是由于我國《國家賠償法》中對行政不作為的賠償責任規定不甚明確，沒有建立起行政不作為侵權責任制度，導致在司法實踐當中，對行政不作為行為造成的損害應否賠償及如何賠償很難操作，似乎無法可依，這與我國依法治國的基本方略不相符合。

建立行政不作為國家賠償責任制度是推進現代行政法治建設的需要。政府應該為自己的行為承擔責任，做到權責統一。“凡因系一個義務上當做的事而他不做時，就可要求他對社會負責，這是正當的”。國家賠償法作為國家承擔賠償責任的基本法律，它應該對行政作為和不作為進行全面規范，為受害的公民、法人或其他組織提供充分的救濟。同時，將行政不作為違法的責任歸到國家賠償責任中可以改變過去在行政立法中只強調權力，而忽視義務的存在的情況，有助于建立行政權力制約機制。行政權作為一種公共權力來源于人民，人民通過立法授予行政主體行使公共管理權的同時，也要求行政主體對公眾承擔相應的法律義務，行政權既是一種職權，更是職責。確立行政不作為由國家負賠償責任這一規則，實際上就是要求行政主體應積極履行法定義務，從而達到行政權力和行政義務的基本平衡。如果行政主體經常怠于履行法定職責，對各類違法行為該制裁的不制裁，對相對人的人身權和財產權等合法權益該保護的不保護，這既不利于維護公共利益，也有損于相對人的合法權益，與人民授權的目的不相符合，與依法行政的基本要求不相符合。

二、行政不作為國家賠償責任的理論基礎

行政不作為國家賠償是公民憲法權利的保障。憲法是國家的根本大法，是立法的依據，具有最高的法律效力。我國《憲法》第41條規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”。根據上述規定，我國憲法確立了公民有控告違法、失職的國家機關和工作人員的權利，合法權益受到行政不作為侵犯且造成損害的人，當然有依法取得國家賠償的權利。由此，將行政不作為這一違法行為納入國家賠償責任之列是對公民憲法權利的重要保障。

摘要：行政不作為是相對于行政作為而言的行政行為。行政不作為違法同樣會給公民、法人及其他組織的合法權益造成損害，這種損害國家應承擔賠償責任，為受害者提供充分的救濟，切實保障公民的權益。

關鍵詞：行政不作為違法國家賠償

行政不作為是行政行為的一種，是相對于行政作為行為而言的。行政不作為違法同行政作為違法一樣會給公民、法人或其他組織的合法權益造成損害。這類損害是否應由國家賠償呢?從我國現行法律規定看，《行政訴訟法》第十一條雖然規定了“公民、法人或其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕或者不予答復的”;“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復的”;“認為行政機關沒有依法發給撫恤金的”可以依法提起行政訴訟。但是，(國家賠償法》中并沒有明確規定這些情況可以提起行政賠償。實踐中行政機關、審判機關不知道應該如何解決這類問題。由此產生了行政不作為違法的國家賠償責任的問題。

一、行政不作為違法的概念及其構成要件

對行政不作為違法予以界定，是研究國家對行政不作為違法負賠償責任的前提。對什么是行政不作為違法，目前學術界觀點頗多，見解不一。筆者認為，行政不作為違法是指行政主體負有積極履行法定行政作為的義務(依職權的法定義務和依申請的法定義務)，并且在能夠履行，即有條件、有能力履行的情況下而沒有在程序上履行或者在法律對此行政行為的履行期限已做出了明確界定的情況下的不及時履行狀態。

對于該行為的構成要件，筆者認為包含以下因素:

摘要：本文主要針對行政機關在糾正審判過程中，關于行政不作為案件的舉證責任進行了探討，并對原告對啟動行政程序，引起行政法律后果承擔舉證責任，被告在行政管理中的地位決定其應承擔舉證責任，行政不作為的特殊性決定被告不作為的事實和理由承擔舉證責任、舉證期限及其法律后果等問題進行了論述。

關鍵詞：舉證責任、行政不作為、舉證期限、法律后果

近年來，行政相對人起訴行政機關不履行法定職責行政不作為案件呈上升趨勢，此類案件的舉證責任由誰來承擔，法律尚未明確規定，在司法初中中認識也不一致，因此在案件審理中很難把握。筆者在此對行政不作為案件的舉證責任談談自己的看法。

一、原告對啟動行政程序，引起行政法律后果承擔舉證責任。

行政不作為是指應當由原告申請行政機關作為或應當由行政機關依職權主動作為而行政機關不作為的行為，即行政主體不履行某種法定職責。原告作為行政相對人在行政訴訟中應承擔一定范圍的舉證責任，證明自己提出“申請”的事實，被告存在不依法履行法定職責或消極的行政行為，還應當提供證明自己的行為合法的事實依據和法律依據。

行政訴訟法第二條規定：“公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的“、”申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的“、”認為行政機關沒有依法發給撫恤金的“，上述幾種情況都是表現行政機關”不予履行“或”逾期不作答復“，是行政可訴行為。最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱若干問題解釋）第二十七條第（二）項規定：”在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實“，該條款明確規定了原告在起訴被告不作為案件中，原告應履行一定的證明責任，在提起訴訟時證明起訴符合法定條件、證明其提出申請的事實，提供其起訴是在向行政機關提交申請或提出請求兩個月后提起訴訟的證明材料。

行政主體在實施國家管理的活動中，以相應的行政行為與行政相對人產生一定的法律關系。作為和不作為是兩種不同的行政行為方式。行政法學界對于此種分類的研究涉及的不多，行政不作為是一種較為隱蔽的行政行為，危害性不亞于作為的違法行為。本文從行政不作為的概念著手，提出對于規范行政不作為的幾點建議，完善行政主體的行為方式，促使行政主體依法行政，切實保護相對人的合法權益，并且希望對于研究行政不作為理論有所幫助。

行政權是英國近代思想家洛克最早提出來的，后來經法國思想家孟德斯鳩進一步完善，他們認為，行政權的概念的提出是主權在民思想的延伸，所以行政主體以作為或不作為的行政行為方式與相對人發生法律關系必須以保障相對人的合法權益為宗旨。行政不作為是相對與行政作為來說的，但是因為它具有的隱蔽性的行為特征，所以本文先從行政不作為的概念著手。

一、概念的比較

作為是指人的積極的身體活動，是以積極的姿態履行法律規定的義務或者是不履行法律禁止的義務；而不作為是指人的消極的身體活動，是行為人能夠履行自己應盡義務的情況下不履行該義務。［1］在行政法上則為行政不作為，當今學界較為認同的行政不作為觀點有如下。

（一）行政不作為的界定

1．程序說主張，應從行政程序方面區分行政作為與行政不作為，只要行政主體作出了一系列的實質性程序行為，即表現出積極的作為狀態，無論該行為在實質內容上反映的是‘為’或‘不為’，都應該是行政作為，反之就是不作為。因此，行政不作為是指行政主體負有作為的法定義務，并有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。［2］

【論文關鍵詞】行政不作為違法國家賠償

【論文內容摘要】行政不作為是相對于行政作為而言的行政行為。行政不作為違法同樣會給公民、法人及其他組織的合法權益造成損害，這種損害國家應承擔賠償責任，為受害者提供充分的救濟，切實保障公民的權益。

行政不作為是行政行為的一種，是相對于行政作為行為而言的。行政不作為違法同行政作為違法一樣會給公民、法人或其他組織的合法權益造成損害。這類損害是否應由國家賠償呢？從我國現行法律規定看，《行政訴訟法》第十一條雖然規定了“公民、法人或其他組織認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕或者不予答復的”：“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復的”：“認為行政機關沒有依法發給撫恤金的”可以依法提起行政訴訟。但是，（國家賠償法》中并沒有明確規定這些情況可以提起行政賠償。實踐中行政機關、審判機關不知道應該如何解決這類問題。由此產生了行政不作為違法的國家賠償責任的問題。

一、行政不作為違法的概念及其構成要件

對行政不作為違法予以界定，是研究國家對行政不作為違法負賠償責任的前提。對什么是行政不作為違法，目前學術界觀點頗多，見解不一。筆者認為，行政不作為違法是指行政主體負有積極履行法定行政作為的義務（依職權的法定義務和依申請的法定義務），并且在能夠履行，即有條件、有能力履行的情況下而沒有在程序上履行或者在法律對此行政行為的履行期限已做出了明確界定的情況下的不及時履行狀態。

對于該行為的構成要件，筆者認為包含以下因素：

摘要:對行政不作為違法行為應給予司法救濟，已得到了普通的承認。但由于理論研究的淺薄和司法審判中的不重視，使得這一類案件的救濟存在許多弊端與不足，特別是對行政不作為案件的判決形式缺乏必要的法律依據和適用規則。鑒于此，可通過借鑒國外的一些先進做法，并結合我國司法體制的特點，對行政不作為違法案件應用履行判決、確認判決、駁回請求判決和賠償判決，以形成全面可行的司法救濟方式。

關鍵詞:行政不作為違法釗決形式司法救濟

隨著社會的變遷與福利國家的發展，國家的機能已不再局限于消極的擔當秩序的維護者，而更多的是積極提供各種給付以履行服務行政的職責。當行政機關怠于行使行政管理職責，消極的不作為時，國家應給予有效的司法救濟已得到了普遍的共識，但關鍵問題在于人民法院如何對更具特殊復雜性的行政不作為違法進行合理多樣地判決。本文擬就此做一探討。

一、行政不作為違法的含義及構成

對行政不作為的概念，目前學術界觀點頗多。筆者認為行政不作為也有合法與違法之區別，故使用行政不作為違法的概念。它是指行政主體負有法定的作為義務，在法定或合理期限內能夠履行而故意拖延或不履行的一種程序性違法行為。根據這個定義，行政不作為違法有以下幾個構成要件:1行政主體負有法定的作為義務是構成行政不作為違法的核心要件。如果行政主體是針對消極義務或不作為義務而沒有作為的一，就不會形成特定主體之間具體的法律上的權利義務關系，沒有任何法律事實發生，既不構成行政不作為，當然行政不作為違法也就不能成立。(2)能履行而主觀故意不履行是構成行政不作為法的主觀要件。行政主體如果是由于非主觀意志能夠左右的因素造成無法履行作為義務的，則不構成違法。(3)法定或合理期限內不履行是行政不作為違法構成的客觀要件。只有行政主體超過必要的期限仍然不履行法定職責的，才視為違法。(4)行政不作為違法是程序性違法行為。其“不為”的行為是程序性的，而非實體性的，所以拒絕行為是“有為”行為，而非行政行為違法。

二、現行法律對行政不作為違法判決的規定

摘要

《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規定，行政相對人可以申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；要求頒發許可證和執照，行政機關予以拒絕或不予答復的；要求依法發給抗恤金而不依法發給的，在這些情況下，可對相應行政主體提起行政訴訟。對行政訴訟法沒有明確列舉的行政不作為，一般認為侵犯相對人身權、財產權的不作為，除涉及國家行為、抽象行為、內部行為和法律規定的終局裁決行為的有關事項外，都可以提起行政訴訟的不作為。

一、行政不作為的分類。

二、行政不作為的特征：1、消極性；2、違法性；3、程序性；4、非自由裁量性；

三、行政不作為的構成：1、主體必須是行政出事；2、主體具有作為的行政義務；3、行政主體有履行行政義務的可能性；4、行政主體在客觀上具有在法定的或合理的期限內不履行行政義務的事實。

四、主要表現形式。

一、行政不作為的界定

如何界定行政不作為，理論界大體有四種主張：程序說主張，應從行政程序方面區分行政作為與行政不作為，只要行政主體作出了一系列的實質性程序行為，即表現出積極的作為狀態，無論該行為在實質內容上反映的是‘為’或‘不為’，都應該是行政作為，反之就是不作為。因此，行政不作為是指行政主體負有作為的法定義務，并有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。（黃志強《行政不作為相關法律問題探析》）；實質說主張，行政不作為是行政主體消極地不做出一定的動作，但要分方式的不為和內容的不為。方式有‘為’，但反映的內容是不為，則是形式上有‘為’而實質上‘不為’，也是不作為。”（陳小君、方世榮《具體行政行為的幾個疑難問題識別研析》）；違法說主張，在行政違法理論中，沒有合法的不作為。行政不作為就是行政不作為違法，是指行政機關、其他行政公務組織或公務人員負有法定的作為義務卻違反該規定而不履行作為義務的行為。（楊解君《行政違法論綱》）；評價說主張，討論行政不作為以及對其提起訴訟的前提是不作為存在著違法的可能性，而非現實性，行政不作為違法只能是審查后的結果，而非提起審查前的結論。對于在社會生活中有疑議的行政行為，在有權機關作出判斷前，任何人都無權就其合法性做否定性評價。因此，行政不作為中，既有合法的不作為，也有違法的不作為。（匿名《試論行政不作為之訴中的原告主體資格》）。

本人認為，盡管行政不作為這一概念在行政法學體系中，通常出現在行政違法部分，但并不能由此斷定行政不作為就是違法行為，因此，違法說難以成立。評價說的觀點當然無可厚非，但因其對行政作為與行政不作為未提出區分與識別的標準，因此，難以用以指導實踐。程序說與實質說均提出了明確的區分與識別行政作為與行政不作為的標準，兩者的區別在于，行政主體程序上‘為’、實體上‘不為’的，前者認為不構成行政不作為，后者認為仍構成行政不作為。在實質說的這一主張下，可以得出兩個似是而非的觀點：無論行政相對人的請求有無依據、是否合法，只要行政主體未予實質滿足，均可構成行政不作為；行政主體對行政相對人的請求從程序上審查后，認為不符合相應條件，從程序上作出否定性作為的，仍構成行政不作為。程序說之主張，從行政作為與行政不作為對應關系的角度出發，既考慮了行為外在的表現形式與行政主體所擔負的行政職責（法定義務）的對應關系，又明確了區分與識別行政不作為的唯一、直觀標準，是比較科學合理的。程序說需要改進的是：在定義行政不作為時，單純從學理上進行了界定，沒有顧及現行法律的規定，沒有明確程序上“不為”的標準。在吸收程序說的合理成份的基礎上，本人認為，從實務角度看，宜對行政不作為定義如下：

行政不作為是指行政主體根據行政相對人的申請，負有作出相應行政行為的法定義務，但在法定或合理期限內未按照法定程式履行或完全履行的消極行為。

行政不作為的突出外在表現是逾期性、無形性、非強制性。逾期性是指，行政主體接到行政相對人的申請后，在法定期限內沒有作出法定程式的行為。無形性是指，行政主體對行政相對人的申請，要么既不口頭答復（解釋、告知），又不從程序上予以書面答復（解釋、告知）或從實體上予以辦理（履行義務）；要么只是口頭答復（解釋、告知），但不按照法定程式予以書面答復（解釋、告知）或予以辦理（履行義務）。非強制性是指，行政不作為本身不具有直接設定義務或剝奪權利的內容，行政相對人沒有必須履行義務的負擔，行政主體不能依法強制執行或申請法院強制執行。

根據行政不作為的定義及其外在表現，很容易將實務中的行政不作為與否定性行政作為這一對極易混淆概念分清楚。行政主體對依申請的行政行為進行審查后，根據相應行政法律法規的規定，作出對行政相對人權義產生影響的否定性行政行為，如不予受理通知書、不予登記（注冊、核準、簽發等）的理由說明的，是否定性行政作為；不在法定期限依照法定程式作出書面文書或從實體上予以辦理（履行義務）的，構成行政不作為。