1996年3月17日第11屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規(guī)定了一個(gè)特別的行政程序-聽證程序，并突出強(qiáng)調(diào)聽證主持人員地位的獨(dú)立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，特別是美國發(fā)達(dá)的聽證制度經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。這一兩年來，美國學(xué)者在積極探討如何改進(jìn)本國聽證制度的時(shí)候也把焦點(diǎn)集中在行政法官的獨(dú)立化問題上。雖然美國在這個(gè)問題上已經(jīng)走得很遠(yuǎn)，但作一些介紹和分析評(píng)價(jià)，對(duì)于我國聽證制度的發(fā)展也許不無稗益。

一、行政法官-象征地位獨(dú)立的名稱

美國行政法官地位的發(fā)展是美國行政法發(fā)展的重要組成部分。最近，在美國，有人認(rèn)為行政法官已成為美國法官系統(tǒng)的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質(zhì)，但作為對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的評(píng)價(jià)確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統(tǒng)組成人員。根據(jù)普通法系的司法傳統(tǒng)，國家審判權(quán)只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個(gè)組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設(shè)立專門的行政法院，當(dāng)然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機(jī)關(guān)行使審判型聽證權(quán)的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規(guī)定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據(jù)。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點(diǎn)就是其地位的獨(dú)立性，這源于美國行政法中貫徹了一項(xiàng)古老的原則-自然公正原則，該原則的一個(gè)重要內(nèi)容是當(dāng)事人不能作為自己案件的法官，體現(xiàn)在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機(jī)構(gòu)和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動(dòng)，以保證裁決的公平”。〔3〕所謂不相容的活動(dòng)，主要是指調(diào)查追訴活動(dòng)，因?yàn)槭孪葏⒓诱{(diào)查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調(diào)查的、用以追訴當(dāng)事人的證據(jù)作為聽證依據(jù)，而忽視當(dāng)事人所提出的相反證據(jù)。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權(quán)，并作出初步?jīng)Q定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權(quán)的聽證主持人員逐步與其它行政人員區(qū)別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨(dú)立性日益分明，進(jìn)而形成了行政法官這支特殊的隊(duì)伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀(jì)開始時(shí)，主持行政聽證的人員被授予一個(gè)專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據(jù)1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業(yè)委員會(huì)任命的專門負(fù)責(zé)主持宣誓，審查證人和接收證據(jù)的人員，他們與稍后不久由其它行政機(jī)關(guān)任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠(yuǎn)不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機(jī)關(guān)之間是一種完全的從屬關(guān)系，他們的任命、提升和薪金保險(xiǎn)全部由行政機(jī)關(guān)決定，根據(jù)行政長官的意志主持聽證，缺乏職業(yè)安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機(jī)關(guān)無視審查官聽證工作的獨(dú)立性。在這種批評(píng)聲中，1946年美國通過了《聯(lián)邦行政程序法》，該法規(guī)定了一系列保證聽證主持人員獨(dú)立工作的措施：文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務(wù)委員會(huì)管理，不受聽證所在行政機(jī)關(guān)影響；行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，從文官事務(wù)委員會(huì)確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實(shí)行職能分離，不能執(zhí)行和聽證工作不相容的職務(wù)；聽證主持人員除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正常理由，并經(jīng)正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯(lián)邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨(dú)立聽證權(quán)。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時(shí)也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨(dú)立化問題并未就此結(jié)論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨(dú)立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機(jī)關(guān)的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認(rèn)為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規(guī)定的聯(lián)邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

1996年3月17日第11屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式規(guī)定了一個(gè)特別的行政程序——聽證程序，并突出強(qiáng)調(diào)聽證主持人員地位的獨(dú)立性。建立聽證制度是我國借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，特別是美國發(fā)達(dá)的聽證制度經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。這一兩年來，美國學(xué)者在積極探討如何改進(jìn)本國聽證制度的時(shí)候也把焦點(diǎn)集中在行政法官的獨(dú)立化問題上。雖然美國在這個(gè)問題上已經(jīng)走得很遠(yuǎn)，但作一些介紹和分析評(píng)價(jià)，對(duì)于我國聽證制度的發(fā)展也許不無稗益。

一、行政法官——象征地位獨(dú)立的名稱

美國行政法官地位的發(fā)展是美國行政法發(fā)展的重要組成部分。最近，在美國，有人認(rèn)為行政法官已成為美國法官系統(tǒng)的主角〔1〕。這種說法雖有悖于行政法官的性質(zhì)，但作為對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的評(píng)價(jià)確不無道理。美國行政法官（AdministrativeLawJudge，簡稱ALJ）雖稱作“法官”，卻不是司法系統(tǒng)組成人員。根據(jù)普通法系的司法傳統(tǒng)，國家審判權(quán)只能由具有單一審判職能的普通法院行使，“我們的行政法與諾庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一樣，只是普通法的一個(gè)組成部分”。〔2〕所以行政案件與民事、刑事案件一樣，由普通法院來審理，不設(shè)立專門的行政法院，當(dāng)然不存在大陸法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美國行政法官是美國行政機(jī)關(guān)行使審判型聽證權(quán)的一類特殊行政人員。所謂審判型聽證，又叫作正式程序的聽證，即法律規(guī)定必須舉行的聽證，聽證要遵循法定的程序，聽證記錄是最終裁決的依據(jù)。除了行政法官，美國還有其它非正式程序聽證人員，但不象行政法官屬于正式聽證的正常情況。

行政法官最突出的特點(diǎn)就是其地位的獨(dú)立性，這源于美國行政法中貫徹了一項(xiàng)古老的原則——自然公正原則，該原則的一個(gè)重要內(nèi)容是當(dāng)事人不能作為自己案件的法官，體現(xiàn)在行政法中就是“職能分離”（seperationoffunction），即：“從事裁決和審判型聽證的機(jī)構(gòu)和人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動(dòng)，以保證裁決的公平”。〔3〕所謂不相容的活動(dòng)，主要是指調(diào)查追訴活動(dòng)，因?yàn)槭孪葏⒓诱{(diào)查的人如果參加聽證和裁決，必然著重以他所調(diào)查的、用以追訴當(dāng)事人的證據(jù)作為聽證依據(jù)，而忽視當(dāng)事人所提出的相反證據(jù)。有一種心理上偏見。帶著這種偏見來行使聽證權(quán)，并作出初步?jīng)Q定，很難保證聽證和裁決的公正性。正是為了防止這種偏見，具有聽證和初步裁決權(quán)的聽證主持人員逐步與其它行政人員區(qū)別開來，并且隨著聽證公正性要求的日益提高，獨(dú)立性日益分明，進(jìn)而形成了行政法官這支特殊的隊(duì)伍。

行政法官的名稱是伴隨聽證主持人員地位的提高而逐步獲得的。本世紀(jì)開始時(shí)，主持行政聽證的人員被授予一個(gè)專門的名稱叫“審查官”（Examiner）。他們是根據(jù)1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州際商業(yè)委員會(huì)任命的專門負(fù)責(zé)主持宣誓，審查證人和接收證據(jù)的人員，他們與稍后不久由其它行政機(jī)關(guān)任命的審查官是今天行政法官的前輩，但這些前輩的地位遠(yuǎn)不如今天的行政法官顯赫。審查官與所屬行政機(jī)關(guān)之間是一種完全的從屬關(guān)系，他們的任命、提升和薪金保險(xiǎn)全部由行政機(jī)關(guān)決定，根據(jù)行政長官的意志主持聽證，缺乏職業(yè)安全感。三十年代，審查官的地位問*向行政機(jī)關(guān)無視審查官聽證工作的獨(dú)立性。在這種批評(píng)聲中，1946年美國通過了《聯(lián)邦行政程序法》，該法規(guī)定了一系列保證聽證主持人員獨(dú)立工作的措施：文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過考試錄用聽證主持人員，聽證主持人員的工資和任職由文官事務(wù)委員會(huì)管理，不受聽證所在行政機(jī)關(guān)影響；行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，從文官事務(wù)委員會(huì)確定的合法合格人員中任命聽證主持人員；聽證主持人員沒有試用期，輪流聽證，實(shí)行職能分離，不能執(zhí)行和聽證工作不相容的職務(wù)；聽證主持人員除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正常理由，并經(jīng)正式的聽證程序，不能罷免。1966年《聯(lián)邦行政程序法》編纂過程中，審查官更其名為“聽證審查官”（HeanringExaminer），突出其享有的獨(dú)立聽證權(quán)。1972年，隨其地位提升又改為“行政法官”，有時(shí)也稱“隱蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不見的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官獨(dú)立化問題并未就此結(jié)論，有人期待更多的變化，甚至于倡議在美國建立獨(dú)立的行政法院，把行政法官又稱作“行政機(jī)關(guān)的美國法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），認(rèn)為行政法官的地位無異于美國憲法第三條規(guī)定的聯(lián)邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

一、關(guān)于行政法法官獨(dú)立化的爭議

（一）設(shè)立行政法院的建議

早在1929年，參議員諾里斯就提出過一個(gè)法案，主張?jiān)O(shè)立一個(gè)美國行政法院，受理行政訴訟案件。上世紀(jì)30年代，美國律師協(xié)會(huì)曾經(jīng)提倡設(shè)立行政法院。1955年，第二次胡佛委員會(huì)建議設(shè)立美國行政法院，行使聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和國家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)的行政裁決權(quán)，而這兩個(gè)委員會(huì)只保留非司法性職權(quán)。1971年，總統(tǒng)的行政組織顧問委員會(huì)也建議設(shè)立行政法院。某些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，根據(jù)其工作經(jīng)驗(yàn)也曾建議設(shè)立行政法院，如1960年路易斯·J·赫克托在辭去民航委員會(huì)委員職務(wù)時(shí)，向總統(tǒng)建議重新分配民航委員會(huì)的工作，將一部分交給行政機(jī)關(guān)，其他部分交給行政法院。1970年聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的委員和1982年聯(lián)邦證券委員會(huì)的委員，都有過類似的建議。[2]

1963年聯(lián)邦通訊委員會(huì)主席牛頓·邁諾先生離任時(shí)也曾致信總統(tǒng)，他的建議具有代表性。[3]他說：“我的建議并不涉及具體的細(xì)節(jié)，而是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)管理職能和聽證職能的分離，希望越來越多的意見支持這一原則，并能對(duì)這一原則進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)肅的研究。我不太相信這樣的事情，（行政機(jī)關(guān)）星期一和星期二是優(yōu)秀的法官，星期三和星期四是優(yōu)秀的立法者，到了星期五就能變成優(yōu)秀的管理者”。他建議聯(lián)邦通訊委員會(huì)（可能的話，還應(yīng)該包括其他的聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)）的裁決職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到一個(gè)獨(dú)立的行政法院去。他認(rèn)為把由聯(lián)邦通訊委員會(huì)行使的聽證職能轉(zhuǎn)移到一個(gè)新的行政法院，比如正像稅務(wù)法庭，這將有幾大優(yōu)點(diǎn)：（1）可以將追訴職能與裁決職能清晰地分開；（2）大大改進(jìn)裁決程序本身，有利于裁決者做出正確裁決；（3）通過適用行政機(jī)關(guān)的政策，形成富有意義的先例。

所有將行政法法官徹底獨(dú)立、設(shè)立行政法院的建議，在聯(lián)邦都未能實(shí)現(xiàn)。這主要緣于英美法系傳統(tǒng)，普通法院享有崇高威信，不太傾向于分割普通法院的管轄權(quán)；加上英國著名法學(xué)家戴西（A.V.Dicey）對(duì)行政法院的抨擊，在英美法系國家發(fā)生廣泛的影響，所以一般不贊成設(shè)立行政法院。[4]

（二）建立行政法法官統(tǒng)一體或者集中使用制度的建議

[摘要]泰國行政法院建立后，該國行政訴訟調(diào)查取證制度從原來的“控告式”轉(zhuǎn)向“審問式”模式,主要內(nèi)容包括：預(yù)審法官的調(diào)查取證；行政法院辦公室的協(xié)助調(diào)查取證、合議庭組成人員以外的行政法官的調(diào)查取證。泰國行政法院的調(diào)查取證制度有利于補(bǔ)強(qiáng)當(dāng)事人舉證能力不足的缺陷，保障行政法院公平地審理案件,對(duì)我國行政訴訟中相關(guān)制度的改革完善具有一定借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟；泰國行政法院；法院調(diào)查取證；調(diào)查取證制度

行政案件調(diào)查取證是行政訴訟中極為重要的一項(xiàng)活動(dòng)。目前，各國法院采用的調(diào)查取證體系主要有兩種，即“審問式”調(diào)查取證體系和“控告式”調(diào)查取證體系。在審問式調(diào)查取證體系下，法院對(duì)訴訟的推進(jìn)、終結(jié)，訴訟對(duì)象的決定等方面擁有主導(dǎo)權(quán)。而在控告式調(diào)查取證體系下，當(dāng)事人在訴訟進(jìn)程中起主導(dǎo)作用。隨著中泰兩國跨國行政性事務(wù)交流活動(dòng)的日益頻繁，跨國行政訴訟也與日俱增。因此，對(duì)中泰國兩國行政訴訟調(diào)查取證制度進(jìn)行比較研究具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

一、泰國行政法院調(diào)查取證制度的形成

泰國行政法院自2001年3月9日設(shè)立并開始運(yùn)作，至今經(jīng)歷了十八年有余。在泰國行政法院建立之前，泰國的訴訟案件包括刑事案件、民事案件和行政案件均由普通法院審理。泰國普通法院對(duì)案件的審理一律采用控告式調(diào)查取證方式，即普通法院對(duì)案件事實(shí)的審查，主要限于被告和原告提交的證據(jù)來實(shí)現(xiàn)，法院一般不會(huì)主動(dòng)調(diào)查取證，只有在特殊情況下，法院才會(huì)對(duì)案件情況進(jìn)行調(diào)查，且只能在當(dāng)事人申請(qǐng)并且符合規(guī)定條件的情況下方能啟動(dòng)該程序。泰國普通法院的調(diào)查取證方式并不適合于行政案件。因?yàn)樵谛姓V訟中，行政案件的當(dāng)事人處于不平等的地位，行政機(jī)關(guān)代表國家實(shí)施行政行為，擁有充足的人員、裝配等有利條件，在收集掌握證據(jù)方面具有優(yōu)勢。而行政相對(duì)人在行政訴訟中始終處于弱勢地位，其取證手段有限，取證較為困難，而且行政機(jī)關(guān)做出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件往往掌握在其自身手中，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人因客觀原因難以自行收集、甚至根本無法取得證據(jù)。基于行政訴訟的獨(dú)特性以及普通法院在行政案件調(diào)查取證方面的不足，泰國于1999年通過了《行政法院成立與程序法》。該法第55條第3款規(guī)定，行政法院行政案件的審理原則采用審問方式。2000年頒布的《最高行政法院法官大會(huì)關(guān)于行政案件審理程序的規(guī)定》第5條第1款規(guī)定：“依照行政法院成立與程序法和本規(guī)定，行政案件審理采用審問方式”。該法第5條第2款還規(guī)定：“法律或本規(guī)定沒有作專門規(guī)定的其他事項(xiàng)，依照行政法院成立與程序法的規(guī)定”。根據(jù)泰國上述法律規(guī)定可以看出，泰國行政法院對(duì)行政案件的審理采用審問式調(diào)查取證方式，這種審問式取證制度有利于克服僅由當(dāng)事人提供證據(jù)的缺陷和不足，也有利于行政法院正確審理行政案件。

二、泰國行政法院調(diào)查取證制度的內(nèi)容

一、建設(shè)模擬行政法庭的宗旨與意義

創(chuàng)新培訓(xùn)方式和手段，加強(qiáng)專業(yè)實(shí)訓(xùn)，提高工商干部法學(xué)理論水平以及實(shí)踐能力，培養(yǎng)工商干部法律意識(shí)、思維，以及法律職業(yè)基本素質(zhì)。

充分利用現(xiàn)有模擬法庭資源，并突破模擬法庭活動(dòng)的局限，以使各種法律實(shí)踐活動(dòng)得以經(jīng)常性的開展。在原有基礎(chǔ)上拓展程序法的運(yùn)用與實(shí)踐，并將實(shí)體法的學(xué)習(xí)與實(shí)踐納入模擬行政法庭的活動(dòng)之中。

激發(fā)工商干部專業(yè)學(xué)習(xí)的興趣和熱情，提高工商干部專業(yè)學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，加強(qiáng)工商干部的專業(yè)自信，提高就業(yè)的競爭力。

樹立自我專業(yè)品牌，提高工商干部在專業(yè)教育方面的影響力，提高××工商局的知名度和聲譽(yù)。

二、模擬行政法庭的基本思路

本文作者：胡洪玉工作單位：中國政法大學(xué)

隨著社會(huì)發(fā)展及行政職能擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)的觸角伸展到社會(huì)生活的各個(gè)角落，公民從出生到死亡，均與行政活動(dòng)息息相關(guān)。然而，公民與行政機(jī)關(guān)作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生。法國作為行政法母國，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構(gòu)建與運(yùn)行對(duì)我國具有較高的借鑒意義和價(jià)值。

一、非訴解紛機(jī)制

(一)行政請(qǐng)?jiān)感姓?qǐng)?jiān)甘潜恢卫碚唛_展的一種監(jiān)督活動(dòng)。當(dāng)他們反對(duì)政府部門作出的決定時(shí)，即可按照合法性、適當(dāng)性的要求，向政府部門提起爭議請(qǐng)?jiān)福?］672。不論是行政機(jī)關(guān)的違法行為還是不當(dāng)行政行為，均可以提起行政請(qǐng)?jiān)浮Ｐ姓?qǐng)?jiān)缚梢苑譃楫愖h申訴和越級(jí)申訴。異議申訴即向原行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)福郊?jí)申訴則是向作出原決定行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出。上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)力對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)行為予以監(jiān)督。在不損害當(dāng)事人和第三者既得權(quán)的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個(gè)決定代替原來的決定［2］425。行政請(qǐng)?jiān)敢话銢]有程序、時(shí)間限制，只要存在不法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋涂梢蕴崞鹦姓?qǐng)?jiān)浮Ｕ块T從來沒有對(duì)請(qǐng)?jiān)缸鞒鰶Q定的法律責(zé)任，請(qǐng)?jiān)竿粺o聲的駁回［1］673。可見，行政請(qǐng)?jiān)覆荒芗皶r(shí)糾正違法或不當(dāng)行政行為，相對(duì)人的合法權(quán)益不能通過此種途徑得到有效保護(hù)，從而導(dǎo)致放棄行政請(qǐng)?jiān)付苯犹崞鹦姓V訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國最高行政法院副院長也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時(shí)解決行政糾紛，必須使行政請(qǐng)?jiān)赋蔀樾姓V訟前置程序，形成預(yù)防訴訟機(jī)制。2000年以前，只有個(gè)別案件，提起行政訴訟之前必須先行經(jīng)過行政請(qǐng)?jiān)赋绦颍粸檎?qǐng)求行政主體賠償損害時(shí)，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經(jīng)過行政請(qǐng)?jiān)福苯酉蛐姓ㄔ浩鹪V［2］426。二為行政和公眾關(guān)系法規(guī)定公民有權(quán)查閱行政決定的文件。為了保證這個(gè)法律的執(zhí)行，法律規(guī)定成立一個(gè)文件了解委員會(huì)，以保證公民查閱文件的自由，在行政機(jī)關(guān)拒絕公民查閱文件時(shí)，公民必須先向委員會(huì)申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規(guī)定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請(qǐng)?jiān)福?］748。該法律(令)的出臺(tái)，行政請(qǐng)?jiān)刚嬲蔀橄鄬?duì)人提起行政訴訟的前提，只有經(jīng)過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理的請(qǐng)求，法院才會(huì)予以審理。既可以有效及時(shí)解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現(xiàn)象。(二)共和國監(jiān)察官制度法國共和國監(jiān)察官主要是效仿瑞典的監(jiān)察使制度，為了更加有效地監(jiān)督公職人員執(zhí)行和遵守法律，1973年1月3日法律設(shè)立了監(jiān)察官，后來名之為共和國監(jiān)察官［1］676，標(biāo)志法國監(jiān)察官制度的正式確立。最初設(shè)置監(jiān)察官時(shí)并沒有明確其法律性質(zhì)，議會(huì)和行政法院對(duì)此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺(tái)，明確規(guī)定:共和國監(jiān)察官是一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)［1］680。從此奠定了其絕對(duì)獨(dú)立的法律地位。在任命方式上，監(jiān)察官由部長會(huì)議通過且經(jīng)總統(tǒng)任命，任期六年，不能連任，同時(shí)也不得被解職，除在確有障礙、不能執(zhí)行職務(wù)的前提下，先由總統(tǒng)提出，經(jīng)最高行政法院副院長，最高法院首席院長，審計(jì)院首席院長一致同意后，才能提前解除職務(wù)。另一方面，監(jiān)察官財(cái)政獨(dú)立，僅接受審計(jì)院的財(cái)政監(jiān)督。監(jiān)察官在執(zhí)行職務(wù)過程中也享有絕對(duì)的豁免權(quán)，不受任何其他機(jī)關(guān)的命令，且不對(duì)執(zhí)行職務(wù)的行為負(fù)民事責(zé)任和刑事責(zé)任，保障了調(diào)解專員在執(zhí)行職務(wù)過程中的獨(dú)立地位。監(jiān)察官制度已經(jīng)成為法國重要的公法糾紛解決機(jī)制之一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達(dá)到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監(jiān)察官的忠告、建議。可見，監(jiān)察官制度符合形式需要，已經(jīng)成為行政體系的一部分。①《法國行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機(jī)制

法國訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國家的行政法院不同的是，法國的行政法院隸屬于行政機(jī)關(guān)，同時(shí)行使行政職能和司法職能。這一特征的產(chǎn)生可以追溯至16世紀(jì)和17世紀(jì)初，法國資產(chǎn)階級(jí)勢力逐漸強(qiáng)大，資產(chǎn)階級(jí)利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢力手中，便出現(xiàn)了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時(shí)期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來很大的麻煩。直至18世紀(jì)拿破侖一世時(shí)期，孟德斯鳩提出三權(quán)分立學(xué)說，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)且三權(quán)相互獨(dú)立。認(rèn)為因行政事項(xiàng)而引起的行政訴訟應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)自行解決，而普通法院作為司法機(jī)關(guān)則不得干涉。由此確立了由行政機(jī)關(guān)自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發(fā)展行政訴訟從普通法院中分離出來以后，法國并沒有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔(dān)任法官裁決行政案件，而后在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)即參事院，承擔(dān)咨詢職能并以國家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規(guī)定國家參事院以法國人民的名義行使審判權(quán)利，行政審判正式取得獨(dú)立地位，該法律又成立了一個(gè)權(quán)限爭議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權(quán)限爭議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統(tǒng)內(nèi)均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預(yù)。行政組主要是延續(xù)了參事院的咨詢職能，為行政機(jī)關(guān)提供咨詢意見，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級(jí)，即省行政法院和最高行政法院，兩級(jí)法院之間并沒有劃分權(quán)限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導(dǎo)致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬多個(gè)積案懸而未決，夠?qū)?年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負(fù)擔(dān)過重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進(jìn)行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級(jí)二審終審制度。2．一般特征法國行政法院的特征在于獨(dú)立性與專業(yè)化。法官的獨(dú)立要求其只服從法律，禁止任何其他機(jī)關(guān)以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統(tǒng)意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來保證獨(dú)立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，這也決定了行政審判的專業(yè)性與技術(shù)性。正像奧當(dāng)在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國人認(rèn)為行政管理和司法、醫(yī)學(xué)一樣，是一門高度專業(yè)性的藝術(shù)。要想解決行政管理過程中所產(chǎn)生的糾紛和爭論，就必須了解行政管理的復(fù)雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學(xué)知識(shí)，還必須具有基本的行政管理知識(shí)背景，這也是法國最初建立行政法院的出發(fā)點(diǎn)之一，即將公法爭議交由具備專業(yè)審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實(shí)行行政學(xué)院考試與社會(huì)招聘相結(jié)合的制度。絕大多數(shù)行政法官來自國家行政學(xué)院，國家行政學(xué)院對(duì)學(xué)生進(jìn)行公共行政系統(tǒng)而全面的教育，充分保障行政法官專業(yè)化要求。另一途徑便是社會(huì)招聘，招聘對(duì)象也均是在公共行政領(lǐng)域的高級(jí)文官。(二)訴訟程序法國行政訴訟中較為特色的程序即在于其預(yù)審程序。預(yù)審是正式開庭審理以前，由預(yù)審法官認(rèn)真閱讀訴訟材料，進(jìn)行調(diào)查研究，查明案件的事實(shí)情況和法律問題，使案件處于可以判決狀態(tài)的訴訟程序［2］511。預(yù)審程序可以分為兩個(gè)階段，一為報(bào)告專員結(jié)論，由指定的報(bào)告員首先對(duì)案件管轄權(quán)以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預(yù)審小組有權(quán)向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問題并進(jìn)行相關(guān)調(diào)查研究，最后綜合當(dāng)事人的主張、法律觀點(diǎn)和建議解決方案，報(bào)告員需提出調(diào)查專員報(bào)告。一為政府專員報(bào)告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對(duì)案件的法律問題和事實(shí)問題進(jìn)行審查，有權(quán)審閱案件及進(jìn)行必要的調(diào)查研究，最終提出關(guān)于案件解決辦法的政府專員報(bào)告。另一方面，法國行政訴訟致命的弱點(diǎn)是緩慢冗長的程序，面對(duì)緊急事態(tài)時(shí)，往往因拖沓的訴訟程序而導(dǎo)致無法及時(shí)保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。為改善這一缺陷，法國2000年6月30日法律規(guī)定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執(zhí)行”以及“行政法官不得向行政機(jī)關(guān)下達(dá)強(qiáng)制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執(zhí)行、緊急審理———衛(wèi)護(hù)自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執(zhí)行傳統(tǒng)行政法意義上，行政法官在行政訴訟過程中不具有中止執(zhí)行行政決定的權(quán)力。然而，如待冗長復(fù)雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時(shí)幾乎所有行政決定也已執(zhí)行完畢，相對(duì)人的權(quán)益將無法得到彌補(bǔ)，這不符合行政訴訟目的。法國為此確立暫緩執(zhí)行程序，2000年6月30日法律便應(yīng)運(yùn)而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規(guī)定:“當(dāng)一個(gè)行政決定，即使是駁回的決定，成為一個(gè)撤銷或者變更訴訟的審查對(duì)象，因情況緊急，或者在起訴時(shí)該決定的合法性就受到嚴(yán)重懷疑，緊急審理的法官可以依申請(qǐng)，宣布延緩該決定的執(zhí)行。”①可見，暫停執(zhí)行程序針對(duì)所有的行政決定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時(shí)行政決定的合法受到嚴(yán)重懷疑，申請(qǐng)人都可以提出暫停執(zhí)行該行政決定的申請(qǐng)。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態(tài)，它使暫停執(zhí)行一個(gè)行政法規(guī)變得正當(dāng)、合法，如果照常執(zhí)行該法規(guī)足以嚴(yán)重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護(hù)的利益。”［1］843宣布暫停執(zhí)行決定后，法官必須在“最短期限內(nèi)”對(duì)該行政決定作出判決。①參見《法國行政訴治語典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。2．衛(wèi)護(hù)自由新《行政訴訟法典》第521－2條規(guī)定:“根據(jù)緊急申請(qǐng)，當(dāng)公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織行使職權(quán)時(shí)，造成嚴(yán)重?fù)p害或者明顯違法時(shí)，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護(hù)該公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織負(fù)責(zé)的公共服務(wù)中所應(yīng)當(dāng)包含的基本自由。緊急審理法官應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)作出決定。”①衛(wèi)護(hù)自由的保護(hù)范圍包含了所有行使公共職能的機(jī)關(guān)行使職權(quán)的活動(dòng)，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權(quán)的過程中造成了嚴(yán)重?fù)p害或明顯違法時(shí)，緊急審理法官即可要求行政機(jī)關(guān)(包含行使公共服務(wù)職能的私法組織)采取措施保護(hù)基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒有預(yù)先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執(zhí)行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。

一、行政審判對(duì)司法體制的一般要求

（一）司法獨(dú)立是行政訴訟有效運(yùn)行的基本條件

行政訴訟是司法機(jī)關(guān)以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊(yùn)含的公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的矛盾納入和平的司法程序理性解決，化解和渲泄了公民等因行政權(quán)不法行使產(chǎn)生的怨恨和不滿，有效維護(hù)、回復(fù)了正常的社會(huì)、法律秩序，既是對(duì)公民權(quán)益的救濟(jì)手段，又是國家權(quán)力對(duì)其合法性的自我回復(fù)機(jī)制。行政訴訟的發(fā)達(dá)程度是衡量一國法治發(fā)達(dá)程度與社會(huì)文明程度的重要標(biāo)尺。出于公正解決行政糾紛這一基本目的考慮，司法獨(dú)立是行政訴訟作為一種訴訟制度的基本要求。

行政訴訟的基礎(chǔ)是立法權(quán)和司法權(quán)尤其是后者對(duì)行政權(quán)的制約，權(quán)力分立或分工和司法獨(dú)立構(gòu)成其制度基石。因?yàn)橹挥性诹⒎ê托姓蛛x后，才可能以國家的立法來制約國家的行政，才可能由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)以國家法律為依據(jù)來審查行政活動(dòng)的合法性。在專制集權(quán)統(tǒng)治下，不僅在觀念上任何符合國家利益這一目的性的活動(dòng)也必然符合法律，而且在實(shí)踐中，專制統(tǒng)治者作為行政首腦在偏離法律時(shí)，以立法主體的身份隨時(shí)可以為此而更改法律，使得不可能作為行政行為的行為倒作為立法行為而具有效力。[1]司法機(jī)關(guān)的審查更是無從談起。就運(yùn)行機(jī)制而言，司法獨(dú)立狀況制約著行政訴訟的運(yùn)行，獨(dú)立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟正常運(yùn)行的必要條件。

從實(shí)證角度分析，各國行政訴訟的形成與發(fā)展，因所處歷史背景及社會(huì)政治基礎(chǔ)不同呈現(xiàn)不同的形態(tài)，早期深受“行政制度”的影響，晚近則為法治主義及人權(quán)保障左右。[2]在這一制度變遷過程中，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約或監(jiān)督始終是其運(yùn)行的基礎(chǔ)，司法權(quán)與行政權(quán)在國家政治、社會(huì)生活中地位的消長對(duì)比直接制約著行政訴訟制度的運(yùn)行模式及價(jià)值取向。（注：法國行政訴訟制度的發(fā)展史可資說明。參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第553-556頁。）

（二）司法體制類型的選擇受到行政爭議特殊性的影響

內(nèi)容提要：本文對(duì)美國的社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度作了較為完整的介紹與評(píng)價(jià)。首先勾勒出了美國的社會(huì)保障金體系與裁決過程，介紹了申訴委員會(huì)的歷史、法律根據(jù)、人員組成，討論了申訴委員會(huì)在案件處理過程中的角色，及其所發(fā)揮的制度機(jī)能及其實(shí)效，最后論及申訴委員會(huì)對(duì)中國行政復(fù)議制度變革的啟示。

關(guān)鍵詞：申訴委員會(huì)制度機(jī)能社會(huì)保障行政復(fù)議

一序言

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著福利國家或積極國家的興起，貧困和失業(yè)等不再被認(rèn)為是個(gè)人能力微弱的問題，而要求國家積極介入市民生活，以幫助生活貧困者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的弱者，以保障公民在社會(huì)生活中的尊嚴(yán)。社會(huì)保障制度作為一張“安全網(wǎng)”（safetynet），也就發(fā)揮著日益重要的作用。

在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)保障金的發(fā)放，可謂量大面廣。盡管向每個(gè)社會(huì)保障金申請(qǐng)人發(fā)放保障金與否，并不足以對(duì)社會(huì)政策整體產(chǎn)生直觀的立竿見影般的影響；但對(duì)于申請(qǐng)人個(gè)人而言，該決定可能直接會(huì)影響到他能否享有最低限度的生存和最起碼的尊嚴(yán)。因此，如何為社會(huì)保障申請(qǐng)決定設(shè)計(jì)出有效的復(fù)審程序，去面對(duì)社會(huì)保障案件中那些高度技術(shù)性的復(fù)雜因素，為相對(duì)人提供有效的且有效率的救濟(jì)機(jī)制，就成為一個(gè)迫切的課題。

在美國，1935年通過了《社會(huì)保障法》，1940年1月在當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障委員會(huì)（SocialSecurityBoard）內(nèi)設(shè)立了申訴委員會(huì)（AppealsCouncil），申訴委員會(huì)的制度和功能幾經(jīng)變遷，作為美國社會(huì)保障行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制的最后一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用。僅在2002年，申訴委員會(huì)系統(tǒng)所處理的案件就達(dá)135000件之多。本文就試圖以美國的社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度為研究對(duì)象，來對(duì)申訴委員會(huì)的結(jié)構(gòu)框架、歷史源流和制度實(shí)踐加以介紹和分析，以期對(duì)我國社會(huì)保障救濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，乃至對(duì)我國行政復(fù)議的制度變革，能有所裨益。

如果行政案件需要行政法學(xué)的專業(yè)素質(zhì)，一般法官不能勝任的話，那么民刑事案件中的很多案件，都會(huì)涉及到醫(yī)學(xué)、科技等方面的專業(yè)知識(shí)。難道因?yàn)槭翘厥庑再|(zhì)的案件，就要一類類的去設(shè)立專門法院嗎？

設(shè)立專門法院，勢必要為這些行政法官們的工資福利、行政法院的設(shè)施、法院管理的運(yùn)轉(zhuǎn)撥付大量的經(jīng)費(fèi)，必然會(huì)造成國家財(cái)政上的巨大負(fù)擔(dān)，而是否能有相對(duì)應(yīng)的成效回報(bào)給納稅的人民，卻無法預(yù)測。而在作者看來，設(shè)立行政法院會(huì)帶來諸多的弊端，而且在現(xiàn)有體制的前提下，其功能也未必能改觀多少。

首先，我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，在農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)所設(shè)立許多基層法院，其條件和環(huán)境可以說是捉襟見肘，如果還要另外設(shè)立一套行政法院系統(tǒng)，其結(jié)果必然是只在一些中心城市設(shè)立。其結(jié)果，必然會(huì)使行政案件中民告官的一方，不能在像現(xiàn)在這樣直接在一般的法院起訴，而必須得長途跋涉去少數(shù)的行政法院，這必然會(huì)增加民告官的訴訟成本，忽視對(duì)農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧者弱者的權(quán)益保障，不但違背了司法便民的原則，而且會(huì)在人權(quán)保障上造成地區(qū)之間的不平衡，違背平等保障的社會(huì)主義理想。

并且，現(xiàn)在已經(jīng)是21世紀(jì)，由于科技的發(fā)達(dá)、政府職能的強(qiáng)化、新類型權(quán)利的出現(xiàn)，在一個(gè)案件中，所涉及的規(guī)定究竟是公權(quán)規(guī)定還是私權(quán)規(guī)定，當(dāng)事人是公權(quán)受侵害還是私權(quán)受侵害，案件是行政案件還是民刑事案件，經(jīng)常會(huì)很難區(qū)分。而在這種情況下，如果導(dǎo)入行政法院這一18世紀(jì)法國大革命時(shí)代的產(chǎn)物，被公權(quán)力侵害的老百姓往往會(huì)不易辨別案件性質(zhì)，難免出現(xiàn)找錯(cuò)衙門的情況。而這時(shí)，行政法院和一般法院的管轄，就有可能會(huì)出現(xiàn)互爭或者互推，使告官的當(dāng)事人被推來推去。即使沒有出現(xiàn)推諉的情況下，移送案件的程序，也必然會(huì)給當(dāng)事人造成訴訟時(shí)間和費(fèi)用上的損失。

司法權(quán)，不能審查監(jiān)督行政，這是對(duì)于司法權(quán)的極大限制。司法監(jiān)督行政，形成對(duì)權(quán)力的有效制約的希望就會(huì)落空。國外歷史上，行政裁判所屬于行政機(jī)關(guān)的一部分，很大程度上，是維護(hù)行政機(jī)關(guān)利益的。官官相護(hù)，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。再看似完善的制度，也是通過人來運(yùn)作的，忽視對(duì)于人背后的控制因素做出的良好預(yù)期，將會(huì)證明是片面的。更何況，設(shè)立行政法院的主張，與我國的地理、經(jīng)濟(jì)、人文、政治基礎(chǔ)并不適合。

我們不能把民告官的難題，歸罪于現(xiàn)行制度本身，認(rèn)為只要改革了制度，就能解決了問題。其實(shí)，毋庸諱言的是，沒有進(jìn)一步的政治體制改革，就沒有法官獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。從這一點(diǎn)可以說，沒有改革的深化，即使多搞一個(gè)行政法院系統(tǒng)，也不可能擺脫掉一般法院法官所面對(duì)的問題。

英國和法國分別是英美法系和大陸法系的典型代表，二者的法律體系和法院體制有著顯著的不同，特別是在行政法和行政審判組織上，為了深刻的分析和比較兩國的行政審判組織，本文從歷史和現(xiàn)狀這兩個(gè)層面進(jìn)行闡述，進(jìn)而分析其內(nèi)在的形成因素，這對(duì)于進(jìn)一步研究這兩種類型的行政審判組織的合理性會(huì)起到一些作用，也會(huì)對(duì)我國進(jìn)一步完善自身的行政審判組織有一些作用。

一、英國、法國行政審判組織的概況及其區(qū)別

英國的行政審判組織是以普通法院為主導(dǎo)的，包括隸屬于普通法院的行政裁判所。英國的普通法院大致可以分為中央法院和地方法院。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會(huì)和上議院；地方法院分為治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（內(nèi)設(shè)有王座分院、大法官分院、家事分院），上訴法院和皇家法院組成。[1]

如果從審理案件的程序來劃分普通法院，可以把其分為民事法院和刑事法院兩個(gè)體系。英國普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件是由民事系統(tǒng)的法院管轄的。民事系統(tǒng)的法院按審級(jí)可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四個(gè)審級(jí)，但并非每個(gè)審級(jí)的法院對(duì)行政案件都享有管轄權(quán)，行政訴訟的當(dāng)事人如果對(duì)王座分院的判決不服，可以向上訴法院民事庭提出上訴；如果對(duì)上訴法院民事庭的判決不服，還可以上訴到上議院。至于英國的行政裁判所，是其普通法院相對(duì)低效率的代替物。[2]根據(jù)英國的實(shí)踐，可以分析出行政裁判所的性質(zhì)是由議會(huì)設(shè)立的行使審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)，是普通法院的補(bǔ)充，而不是行政組織。

法國的行政審判組織與英國有著明顯的不同，是與普通法院平行的行政法院。行政法院對(duì)絕大多數(shù)的行政案件進(jìn)行審理，其判決是終審判決，不能再向普通法院提起上訴。但是，行政法院也不是審理一切行政案件，有些與行政有關(guān)的訴訟，如涉及個(gè)人自由、私人財(cái)產(chǎn)等某些方面，是由普通法院管轄的。

法國行政法院按其管轄的不同，可以分為專門行政法院和普通行政法院。前者只對(duì)特定的行政事項(xiàng)有管轄權(quán)，如審計(jì)法院、財(cái)政法院等。后者的管轄范圍廣泛，凡是不由專門的行政法院管轄的爭議，都由其管轄。