前些日子，媒體報道了這么一個事件：2006年4月3日，湖南省常寧市蔭田鎮爺塘村農民蔣石林以一個普通納稅人的身份，以“財政局超預算、超編制購買豪華轎車”為由，將常寧市財政局告上法庭。4月10日，經審查，常寧市人民法院立案庭作出了《行政裁定書》并送達蔣石林。《行政裁定書》說“起訴人蔣石林所訴事項不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合起訴條件，故法院不予受理。”

蔣石林的勇氣可嘉，表明了公民意識的逐漸覺醒，并為探索行政公益訴訟邁出了可喜的一步，這些都得到公認。然而現在媒體對于這一事件的討論焦點，已經轉向為對于財政支出這種行為能否以訴訟的方式提出并且是否可以納入行政公益訴訟的范疇。

從實然角度也就是從現行法律規定上講，根據行政訴訟法規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，也就是說原告與行政機關具體的行政行為有直接利害關系的人，所以說我們國家并沒有建立為國家利益、社會公共利益而對行政機關起訴的行政公益訴訟制度，因此，法院駁回蔣石林是合法的。但存在并不見得是合理的，從世界各國的法律制度來看，行政公益訴訟是一種通例，西方法治國家中的大多數國家如英國、美國、德國、日本都建立了行政公益制度，在英國行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟；德國于1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。因此，從應然的角度也就是從合理性上講，行政公益訴訟是有先例可循的，是可行的。現在的問題是，公民個人提起國家機關違規使用財政資金此類的行政公益訴訟合理嗎？在筆者看來，提起這種行政公益訴訟值得商榷。

從訴訟經濟的角度上講，是不支持公民個人提起國家機關違規使用財政資金此類的行政公益訴訟。司法是需要成本的，而司法資源總是有限的，因此，在訴訟中必須講究成本與效率，講究訴訟經濟，司法資源要盡可能地運用到最需要保護的地方。從這個意義上講，行政公益訴訟應當主要運用于那些對社會公共利益、國家利益有直接而迫切的危害的行政機關的行為，并且往往是公民窮盡其他形式無法得到救濟的訴訟中。比如：一是行政機關的行為危害社會公共利益、國家利益而公民無任何救濟手段，這時可以直接對該行政機關提起訴訟；二是公民針對行政機關本身或者其的監督者提出了建議，該行政機關或者監督者不作為，公民可以針對該行政機關或作為監督者的行政機關提起訴訟。比如前些年浙江省余杭農民陳法慶為了讓家門口的河水免遭污染，讓礦區居民擺脫粉塵、噪聲的困擾，在向有關部門提出建議無效的情形下，兩次把當地政府和環保部門告上法庭，這種行政公益訴訟值得期待。而國家機關違規使用財政資金的此類行為，是一種對國家利益不是有直接而迫切的危害的行為，不是不馬上糾正就無法挽回損失的行為，并且針對這種行為有相應的監督者---如審計機關，那么公民完全可以向審計機關提出要求審計的要求，當審計機關不作為或者公民認為審計行為違法時，可以針對該審計機關提起行政公益訴訟。

從公民監督政府的形式上講，現代民主國家基本都是代議制民主國家，就是人民選舉人民代表，由人民代表產生政府和監督政府，人民對于監督政府的形式主要依靠議會來進行監督。政府的財政開支行為是否合理、行政行為是否合法都要受到議會的監督，這也是一種強有力的監督，公民正常的監督政府形式往往應當通過人民的代表來進行，通過輿論來進行。公民對于行政機關的訴訟通常是要在維護一種自身權利或者社會公共利益下進行，“無權利就無救濟”，在救濟權利的同時達到監督政府的附帶作用。所以，提起行政公益訴訟的前提通常應當是行政機關的外部行政行為，是直接損害公共利益與國家利益的法律行為，因此，任何公民都可以針對行政機關的有損于包括公民個人權利在內的公共利益的外部行政行為提起公益訴訟，而不宜直接針對國家機關違規使用財政資金這種內部事實行為提起行政公益訴訟，這些國家機關的內部管理行為、施政行為，留給人大與人大代表以及專門的監督機關進行審查、評議和監督更為妥當。否則，任何公民都可以對政府任何行為提起訴訟，無異于直接民主、“廣場民主”的現代翻版，人人都可以一不高興就起訴政府，法院必將陷入于公民訴訟的大海。所以，我們看到，盡管在美國早在上世紀五六十年代，聯邦最高法院就開始承認了納稅人的訴訟原告資格，日本也在1962年制定的《行政案件訴訟法》中確立了民眾訴訟制度，但納稅人一般不能僅以監督者的身份起訴，其在起訴時，應多少證明自己的利益比其他納稅人的利益更多地受到了不利影響，其性質主要是救濟性的，其監督性是第二位的。

從行政權與司法權力的分立角度上講，也是不支持公民個人提起國家機關違規使用財政資金的此類行政公益訴訟。西方國家主張“三權分立”，我們國家盡管是實行人民代表大會制，但對于政府與司法機關也強調權力的分離與監督。行政與司法權需要制約與監督，這是毫無疑義的，但是制約與監督的前提是分立。司法權不能過度涉及到行政權中，因此，在行政訴訟中，法院堅持“合法性”審查，一般不審查行政行為的合理性，這是司法留給行政的一定自由裁量權，以方便行政機關執法。那么對于國家機關使用財政資金這種行為是否違規，往往是行政機關的內部管理事務，標準也是行政機關內部制定與判斷，法院也不宜過多地涉入，事實上有時法院也很難作出正確的判斷，應當交由行政機關內部監督與人大的監督。法院如果確實要介入，也應當以有權的行政機關不作為而公民對其不作為提起行政公益訴訟時，責令有關機關進行調查處理。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。本文首先從保護環境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設施等公共財產利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現實必要性；進而從社會公共性權利的司法保護、私人力量對行政權的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎；接著本文闡析了行政公益訴訟的內涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關鍵字：行政公益訴訟直接利害關系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面：

第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該開發行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。

本文作者：許小蓮工作單位：中共江西省委黨校

隨著我國政治、經濟、社會等各方面的興盛發展，行政爭議呈現多樣化、復雜化趨勢，我國現行行政訴訟制度對于原告資格的條件設定得比較嚴格、狹窄，致使不少起訴因為原告主體資格不適合，法院不予受理，尤其是涉及到行政行為侵害公共利益的訴訟。行政公益訴訟涉及人數多，范圍廣，損害大，急需解決行政公益訴訟順利進入司法審查裁判問題。其中應當盡快確定行政公益訴訟原告資格條件，修改現行行政訴訟原告資格條件。我國現行《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，其有權依照本法向人民法院提起訴訟”。如果符合其他起訴條件的，法院應當受理，起訴人可以成為原告。這條規定被看作是對行政訴訟原告主體資格的界定，目前普遍的理解為，作為行政訴訟原告主體資格條件是:行政訴訟的起訴人必須與所訴具體行政行為有直接的利害關系。因此現行制度下的原告主體資格若需包容行政公益訴訟的原告主體資格必須消除兩大障礙，即:具體行政行為和直接利害關系。由于涉及到公共利益的行政行為不限于具體行政行為，而且公共利益就是國家利益或大多數人的共同利益，有的可能已經侵犯到某人的利益，但大多還沒有直接侵犯到某私人已得的利益。所以，行政公益爭議進入司法審判，首先需要進行制度改變的就是:行政公益訴訟的原告不能再局限于現行的法定條件，建議行政公益訴訟原告資格擴大到認為糾正行為間接侵害到或即將危害到自己合法權益的行政行為的主體。因此，行政公益訴訟司法化的原告主體資格界定應該注意以下條件:行政公益訴訟起訴的對象是外部行政行為。我國現行行政訴訟制度將內部行政行為作為不可訴的對象，不作修改，仍然可行。內部行政行為反映了行政機關上下級或同級之間關系，或人事關系，不會對政府外部的整個社會造成影響。行政訴訟的起訴對象應限于外部行政行為，是有深刻的道理。只有外部行政行為體現了政府與社會的關系，是行政干預社會的媒介，是對社會產生影響的途徑。如其違法或者行為不當會對社會主體或者社會環境，產生實際的影響和危害，需要加強監督與制約。是否應將所有外部行政行為列為可訴呢?并非如此，但應該擴大現行可訴行政行為范圍。我國現行行政訴訟制度只限于具體行政行為可訴，抽象行政行為不可訴，體現了司法權對行政權的審查極其有限。但行政公益訴訟要實施，必須突破這種有限性，擴大行政起訴對象范圍至具體行政行為和抽象行政行為。涉及行政公益起訴的主要是抽象行政行為，因為抽象行政行為的特點就是帶有普遍性，如果這種普遍性的規定是有違法治原則的，那么它侵害的利益將是廣泛的多數人。對于抽象行政行為進入可訴范圍可以作更具體的區分，作為行政立法可以排除出訴訟范圍，其他抽象行政行為都可作行政公益訴訟。因為現行立法法已對行政立法的違法糾正另作了全面的規定:“全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，”“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章;地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章”。行政立法不必要走訴訟的途徑，就可得到監督了，行政訴訟法不必要對其作重復規定了。行政公益訴訟原告與行政行為有利害關系，但不一定是直接的利害關系。任何訴訟的原告都是與案件有著某種利害關系的，行政行為侵害了原告的合法權益應該仍然成為行政公益訴訟原告的條件之一，不能沒有任何關聯的人都可以作為這種原告，否則太泛了，原告資格沒有邊際，不符合法律規范特性，也可能會給司法帶來無謂的混擾。行政公益訴訟中的“侵害”可以是已經存在的侵害，也可能是若不停止行政行為將會發生的侵害，后者侵害的危險更容易在公益訴訟中發生。公益問題往往影響范圍廣、時間長，這種侵害應盡可能地予以提前干預，不讓它現實發生，更能體現權利救濟的效益。因此對可能發生的侵害賦予原告起訴權利是現代行政公益訴訟的主要情形。涉及公共利益的行政行為對原告的侵害可能是直接的，但也可能是間接的。不論是哪種情形都可以起訴。造成直接或間接利益侵害，體現在不同行政行為方式上會有所不同。就具體行政行為而言，作為具體行政行為發生公共利益侵害的可能性較小。具體行政行為是針對特定對象實施的，如果已經作為完成，只限于對實施的對象產生了有限的實際的影響。具體行政行為涉及公益，更多數情況下應該是間接的不作為可能造成大范圍的危害，現實司法案件中涉及環境污染的不作為公益案件較多。抽象行政行為若違法或不當，對社會主體造成的是間接侵害，它常常需通過具體行政行為來實現。行政行為與行政公益訴訟原告利益具有相關性。根據人的行為規律，人的行為是由動機推動的。確定行政原告資格必須考慮原告起訴的動力性。況且，訴訟法律行為畢竟是以原告的主動起訴來啟動的，如果原告不具有起訴的動力，而訴訟權利是否行使，主體又可以選擇，其放棄的概率很大，法律確定的權利就難有實現性，很可能導致制度形同虛設，一紙空文，起不了其應有的作用，進而影響整個法律制度的權威性。因此行政公益訴訟在確定原告資格時，應該研究所確定的原告能否主動地起訴這一因素。根據主體利己性特點，行政公益訴訟的原告必須與被訴行政行為具有相關性，才可能會有起訴的積極性。對與自己毫不相干的事情去起訴的可能性幾乎為零，除非存在其他的外部壓力，而不是出于內心的利益需求，這樣的情況只能偶然出現，而不是法律的普遍性作用的結果。當然相關性只是原告訴權行使動力之一，而非唯一，應該對行政公益訴訟各個環節作周密規范，作全面的制度研究設定。

檢察機關。有不少人認為應當賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格，其主要理由大多是檢察機關本身負有維護公共利益的職責，或國外已有這類規定等。筆者以為檢察機關不能作為公益訴訟的原告。根據我國憲法和組織法的規定，檢察機關是國家的法律監督機關，依法獨立行使檢察權，它的基本職能是保證公安機關偵查活動的合法性、法院審判活動的合法性、刑罰執行活動的合法性;通過對國家工作人員職務犯罪的察究，保證公務活動的合法性，實現對行政權的制約;代表國家對犯罪人提起公訴等。可見，從廣義上說其每一項工作無不涉及公共利益，行政公益訴訟不能完全脫離檢察機關。但決不能把檢察機關置于法律權利訴求者的行政公益訴訟原告地位，它有更神圣的職責，可以通過其他途徑，在更高層次上來維護公共利益，比如可以設立檢察機關支持行政公益訴訟制度。雖然英美法系有些國家已有的行政公益訴訟制度將檢察機關作為權利訴求者來設定，但也不是把檢察機關作為與其他主體一樣的原告來設定，不是像其他原告一樣是行政公益訴訟的原始啟動者，只是在其他原告啟動或者想啟動行政公益訴訟有困難時，作為行政公益訴訟的支持者出現的。況且，檢察機關的法律地位不是單純的法律問題，而是兼及政治基礎。英美法系制度適應三權分立的政治基礎，我國實行的是中國特色社會主義法律體系，政治基礎不同，不具備三權分立的政權基礎，英美法系行政公益訴訟制度不能完全適應中國的土壤，對行政公益訴訟原告資格理論不能照抄照搬，只能根據我國的實際情況創新性地借鑒。應該具體分析我國的政治制度來正確認識檢察機關在行政公益訴訟制度中的地位。任何制度建設都不能脫離一國的文化土壤，中國傳統文化決定了檢察機關作為原告可能導向虛無。我國是一個人情社會，在各國家機關中工作的人員都是凡夫俗子，雖不乏崇高品格的先進榜樣，但一項制度落實不是少數人的事。檢察機關作為原告問題表面上是組織的事，而最終是組織中的人員的事，不論是行政機關中的人，還是檢察機關中的人都是行使國家權力的的人，不免惺惺相惜。當公益和它沒有任何利害關系，沒有內在驅動力，又都是行使國家權力的一份子，僅以規則要求就起訴行政機關，恐怕很難落實。又不能將訴權變成一種權力與職責，強制其履行。那么，只有不把檢察機關作為行政公益訴訟原告對待。社會團體。社會團體應該成為行政公益訴訟原告的主力。社會團體的成立本身就是體現了一定數量的會員的共同意志，代表了會員的共同利益。隨著社會的發展，行政權力急劇擴張，除了行政權力性質多元化外，行政干預的范圍也涉及社會生活的各個領域。隨之變化的是人們的人權意識、維權意識、法律意識也不斷增加，但是由于個人力量的單薄，面對強大的政府權力，各種利益集團慢慢出現，并成立團體，以保障團體社員的合法權益。當行政行為侵害到某一類人的共同利益時，這類人的團體利益就是每一個人的利益的總和，在個人利益的趨動下，社會團體具備了提起行政公益訴訟的強大動力。在我國一些社會團體具有政治特性，成為中國政治的重要組成部分，其成立與發展得到政府的支助，其宗旨就是為了維護社會上某些弱勢群體的切身利益。因此，社會團體關注全體會員自身的利益是存在的價值和意義所在，當行政行為侵害到某個社會團體的利益的時候，必須侵害到了公共利益，社會團體義不容辭地應當為維護這些利益而拿起法律的武器，國家權力行使者既然成立了監督自身的組織，就應該用法律保障其權利，以使權利真實，避免虛偽。隨著我國改革開放，各種社會團體迅猛發展，數量劇增，全國性的社會團體近2000個，社會團體作為行政公益訴訟原告具有人個所不具有的優勢，甚至能夠有利于解決行政公益訴訟中的一些程序上的困難。社會團體的組成人員都是從事同一性質的活動，不但要參與社會活動，而且需要對社會中存在的問題進行專業性調查與研究，加深了對公共利益的理解。社會團體更加利于與法律工作者聯系，獲得更多法律專業知識參與維權。公共利益是多數人的利益，如果每一利益人都參加訴訟會因為人數眾多帶來訴訟程序上的困難，而社會團體作為原告，代表社會成員進行訴訟，可以解決這一難題。既可以解決程序困難，又可以節省訴訟資源。公民、法人或者其他組織。公民、法人或者其他組織應該成為行政公益訴訟最基本的原告。其一，可與現行行政訴訟原告制度銜接。我國現行行政訴訟的原告就包括公民、法人或者其他組織。一項制度的設定具有其合理的基礎和存在的價值，且其所依據的社會、政治基礎并沒有改變，應該讓其保持發揮應有作用，并且給予創新發展。當然其成為原告的條件不能再局限于與具體行政行為存在直接的利害關系，存在間接的利害關系，行政權力實際存在，可能危害到其法律權利，都可以成為原告起訴。這樣公民、法人或者其他組織是公共利益中的利益人之一，其維護的是包括自己利益在內的大多數人的利益。其二，體現了私權利對公權力的制約，這是權利制約理論的內容之一。公民、法人或者其他組織具有行政公益訴訟的原告資格，對行政權力的監督力量將擴展到全社會，對于法治政府的建設是很有必要的。其三，是憲法精神的實現。中華人民共和國憲法在公民的基本權利與義務一章中規定:公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。其中當然包括對國家機關有損公益的違法行為糾正的訴求。為了實現這一憲法精神程序法完善了申訴、控告或者檢舉的程序，為這一權利的實現有了保證。行政訴訟法作為基本法之一，應該進行修改的時候，將公民、法人或者其他組織的行政公益訴訟的原告資格確認下來，將一般的規章、法規的規定上升到基本法的層面，更有利于全社會更大利益的維護與發展。在司法實踐中，公民因為行政行為侵害公共利益而向法院提起訴訟的案例越來越多。因而，就更有必要賦予公民、法人或者其他組織行政公益訴訟的原告資格。

摘要:檢察機關在經歷反貪轉隸后，檢察職能發生了重大變化。為適應新時代新要求，檢察系統化“轉隸”為“轉機”，不斷優化內設機構，形成“四大檢察”新格局。本文分析了基層小院在開展新生業務公益訴訟中存在的突出問題，并提出建議對策。

關鍵詞:基層;行政公益訴訟;探索

經歷國家監察體制改革、反貪轉隸重大變革后，檢察職能發生了重大變化。為適應新的職能調整、破解“三個不平衡”，檢察機關決心化“轉隸”為“轉機”，優化法律監督職能［1］。內設機構系統性、整體性、重塑性改革隨之開展，刑事、民事、行政、公益訴訟檢察業務并行，形成“四大檢察”新格局，以便更好滿足新時代、新征程、新要求，為做好做實法律監督工作奠定基礎。與此同時，推動檢察機關不斷前行的四個業務主動輪，由于種種原因，動力性、承載能力不盡相同。尤其是新生業務公益訴訟，與刑事、民事、行政傳統業務相比，只是初步實現全國基層檢察院公益訴訟立案、訴前程序空白消除，經驗積累不足，規律總結不夠，存在問題突出。

(一)行政公益訴訟部門辦案力量和能力不足

面對刑事檢察需要做優、民事檢察需要做強、行政檢察需要做實、公益訴訟需要做好的要求，各級檢察機關都高度重視，積極籌劃，部署改革，基層小院也不例外，但受院小人少限制，始終無法在內設機構設置上與上級檢察機關一一對應。筆者所在基層院在職干警26名，員額檢察官8名，民事行政檢察部員額檢察官僅1名，且需要承擔民事、行政、公益訴訟以及調研多項工作，工作開展過程中顧此失彼、捉襟見肘情形時有發生。人員配備不足并非個例，在上級院組織的2019年度第一季度工作推進會上，辦案力量不足是普遍反映的問題，即便是辦案數量、干警人數較多的城區檢察院，民事、行政、公益訴訟三大業務部門員額分配也尚不足本院員額總數三分之一。且檢察機關承擔公益訴訟職能后，涉及領域眾多，極具專業性，辦理公益訴訟案件的檢察官需要精準掌握環保、食品安全、國土資源等新領域專業知識，大多超出檢察官的專業領域。

(二)案件線索獲取渠道單一

公益訴訟試點工作開展以來，試點地區共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序結案案件7903件，提起訴訟案件1150件；2017年7月1日至2018年3月31日，全國共計辦理公益訴訟案件10925件，其中訴前程序結案案件9497件，提起訴訟案件272件。通過對比上述兩組工作數據，可以發現，目前大量的公益訴訟工作主要在訴前程序得以解決。究其原因是方方面面的，本文中不再贅述；然而不可否認的是，訴前程序在公益訴訟案件的辦理過程中，起到了異乎尋常的重要作用。然而，在訴前程序的實踐中，檢察機關也面對了大量的新問題，亟待解決。下面筆者將從實踐操作的層面，探討研究。

一、當前存在的主要問題

（一）關于“公益”的界定。在環境類行政公益訴訟案件中，應當如何界定國家利益和社會公共利益是需要重點關注的問題，在我國目前的立法環境下，大多數國內學者認可的國家利益為包括一國在生存安全、國家主權、經濟發展、領土完整、國際地位等方面的需求，又包括國際和國內、政府和民眾、生存和發展、物質和精神等多個方面的利益。但是大多數學者都認同國家利益的主體為一國國內的全體人民或大多數居民。在司法過程中，對于“公益”的最終確認，就需要檢察院、法院的工作人員結合個案所涉及的案件情況進行考量，這就不可避免的會產生一定的爭議與分歧。目前實務操作中的最大難點也就在于此。比如在實踐中遇到的情況，某地基于垃圾處理的需要，在某處設置垃圾處理廠，其氣味刺鼻，嚴重影響了周圍居民的正常生活，但其存在符合社會絕大多數人的利益，這種情況下是否可以要求少數人的利益作出犧牲，對于少數特定人群的利益是否也屬于社會公共利益？當特定多數人的利益與不特定的社會大眾的利益產生沖突時，檢察機關應該站在什么樣的立場對案件線索進行審理？（二）調取證據的難度。對于環境保護類公益訴訟案件，不可避免的要對于環境進行技術檢測，作為司法從業人員，檢察機關的工作人員不可能掌握專業的環境保護術語，因此必須委托他方出具鑒定結果，而現在面臨的問題是，對于專業的環境保護領域的檢測，大部分情況下，環保局出具的最終鑒定結論更具有可信性，而環境保護類行政公益訴訟案件的相對方也是環保局，那么就會不可避免的產生一種利益沖突在其中，對于檢察機關的取證難度也將加大。（三）責任人的確定。在實踐過程中，多數環境類公益訴訟案件的情況是外地或者外區人員在夜半時間于區域內的偏僻角落偷排廢水、廢酸等污染物質，而這些偷排的地點多為周邊幾區的交界地帶，管理松懈，同時往往沒有治安攝像頭進行監控的空白地帶，相對人是難以尋覓的，然而對于受損土地的治理又是迫在眉睫的，那么在這種情況下應當由誰先行承擔起修復的責任，在找到相對方后再進行追償呢？（四）環境恢復與刑事偵查的沖突。刑事犯罪的偵查、移訴、審判期限是非常長的，而公益訴訟案件要求盡快恢復被損害的公共利益。這時就產生了不可避免的利益沖突，刑事偵查案件中固定證據的需要與環境利益的保護之間會產生沖突。在這種情況下，如何對兩者進行平衡也是我們需要思考的問題。

二、針對問題的解決思路

（一）成立專門的司法部門，進行公益訴訟工作。首先，是在法院成立專門的環境類法庭，進行環境類案件的審理工作。目前在試點地區存在如下幾種模式，如江蘇地區是由中院成立專門的環境庭審理環境類民事、刑事、行政類案件，而如重慶市則是將環境類刑事案件的管轄權統一集中到某個基層法院進行審理。其實不管采用哪種方式，究其實質都是由專門的審判庭對環境類問題進行審理。這樣其實也是考慮到環境類案件對于專業性的要求。目前試點地區均取得良好成效。其次，檢察機關應成立專門的公益訴訟部門，進行公益訴訟專項工作。目前，公益訴訟工作主要由檢察機關的民行部門承擔，但是實踐中存在的情況是民行部門本身的人員配置少，同時還有大量的民事行政檢察監督工作進行。從工作性質來看，民事行政檢察監督工作與公益訴訟案件的辦理有著本質的區別，由民行部門兼管公益訴訟工作不是長久之計。從法律地位看，民事行政檢察部門是監督部門，監督法院的民事行政審判工作，而在公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人的身份與監督者的身份無疑是相互沖突的。檢察機關應成立專門的公益訴訟部門，招納、培養一批專業人才，專門開展公益訴訟，尤其是環境類公益訴訟案件工作。（二）建立環境類案件訴前證據審查制度，進行先期證據保全。針對實踐中存在的環境保護與刑事犯罪偵查的沖突，我國未來立法可以考慮參考國外的訴訟體制，在訴前程序階段，就將法院引入，對于涉案污染地域進行一次先期的證據審核，以照片、鑒定等書面形式將證據予以固定，之后由法院出具相關的裁定確認這些書面證據的證明力，并對這些證據予以留存，將來庭審時予以直接采納。在確認這些書面證據達到證明標準且可以作為證據使用的情況下，在法院出具相關裁定準許相關行政機關、當事人對于涉案污染地域進行先期治理，相關行政機關、當事人依裁定對污染地域進行治理，也不會影響后期刑事案件的審理。（三）成立專門的環境保護基金。在筆者看來，我國未來立法可以參考美國的《超級基金法》，設定一項專門的環保基金作為對這種尋覓不到相關責任人的環境侵害案件的修復基金。《超級基金法》所確立的各項原則在學界存在一定爭議，筆者在此不在贅述，但是其中最重要的一條，設立專門的環保基金，用以支出環保損害修復當責任方暫時不能確定、無力支付或情況緊急時，由“專項基金”先行墊付治理、賠償費用，并由“專項基金”向責任方追償。關于基金的資金來源，可以采用多種方式，廣開渠道。筆者認為，一方面可以將環境公益訴訟案件中收取的懲罰性賠償作為基金的來源。在實踐中，如果是刑事類案件發現的公益訴訟案件，往往會要求公安機關以罰金的方式予以收取，而如果是民事公益訴訟的懲罰性賠償的去向則會存在爭議。那么如果將類似案件中的懲罰性賠償的一部或者全部投入這個環保專項基金當中，可以說是很好的解決了上述問題。將環保類案件的懲罰性賠償的全部或者一部分用于未來的環保修復費用，可以說是適得其所。另一方面我國未來的立法也可以參考美國的《超級基金法》，對于尚未注冊成立的可能會產生環境污染的企業，在其成立之初，就要求其預交少部分的環境保護基金，作為批準其設立的硬性條件。而對于已經注冊成立的可能會產生環境污染的相關企業，要求其補繳一部分的環境保護金。還有就是可以在稅收方面進行一定比例的調整。2016年12月通過實施的《環境保護稅法》已于2018年1月1日起實施，在未來的立法工作中可以考慮將環保稅中的一部分稅款撥入該專項基金，用于環境污染的治理。另外，也可以考慮接受社會資金的捐獻等。（四）加強各行政機關、司法機關聯系配合機制。上述多項制度在未來的構建中都離不開各行政機關與司法機關之間的密切配合與溝通協作。為了達到環境保護的最終目的，同時也是出于盡快維護公益、節約司法成本的考慮，在未來的工作中，各級檢察機關應加強與各級地方政府、各級環保部門之間的交流溝通合作，搭造溝通銜接平臺，創建信息共享機制，將可能造成公益受損的情況，在苗頭階段及時解決。各級政府及環保部門也應積極與檢察機關形成合力，共同面對當前環境污染領域的巨大挑戰。綜上所述，隨著公益訴訟制度的全面鋪開，環境類公益訴訟案件的訴前程序中仍存在著大量的問題亟待未來立法的解決，隨著實踐的不斷發展，問題的不斷暴露，解決問題的手段也不斷增強。綠水青山，未來可期。

作者:單新源 張 迪 單位:天津市西青區人民檢察院

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。雖然行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但是在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。本文首先從保護環境公益的需要、保護資源公共利益的需要、保護公共設施等公共財產利益的需要闡釋建立行政公益訴訟的現實必要性；進而從社會公共性權利的司法保護、私人力量對行政權的制約、訴的利益觀之更新與公益救濟論證行政公益訴訟之法理基礎；接著本文闡析了行政公益訴訟的內涵，并著重從其中的幾個大方面去把握之。

關鍵字：行政公益訴訟直接利害關系公共利益

一、建立行政公益訴訟的現實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面：

第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該開發行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣尷尬的局面。

【內容摘要】隨著福利國家的建立，西方各國相繼確立了行政公益訴訟制度以監督和制約行政機關依法行使職權，從而更好地維護國家和社會公共利益。在我國現行行政訴訟制度之下，基于“訴訟利益”理論的傳統訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，是我國行政訴訟的一個重大制度缺失。本文在借鑒國外相關制度的基礎上，基于擴大原告資格和擴大受案范圍兩個方面進行淺顯論述，對建立我國行政公益訴訟制度提出幾點建議。

【關鍵詞】公益訴訟原告資格受案范圍

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式加以實現（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。現行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關對其自身的違法行政行為進行監督糾察顯然力度不夠。正如有學者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調整控制而實現的”。[2]。面對社會經濟發展中公共利益訴訟保護機制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進和諧重慶建設，具有重要的研究價值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權的獨立行使，防止并排斥司法權對行政權的僭越。但是二戰以來，隨著社會經濟的發展，西方普遍進入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發生了轉變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關依法行使職權的監督和制約，而這一轉變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關規定。行政公益訴訟的關鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結構的構建，因此是行政公益訴訟的核心內容。

一、行政公益訴訟的概念界定

行政公益訴訟，作為一種“事不關己”的新型行政訴訟制度，在西方法治發達國家，已被立法乃至司法實踐所確認和適用.①通說認為，行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之危險時，法律允許無直接利害關系人為了維護公益而向法院提起行政訴訟的制度。近年來，隨著違法行政行為侵犯國家和社會公共利益的事件頻繁發生，凸現了在我國建立行政公益訴訟制度的必要性和緊迫性.1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理的一起國有資產流失案，首開了我國行政公益訴訟之先河。

二、構建行政公益訴訟制度的法理基礎

(一)公民社會公共性權利的司法保護社會公共權利是公民權利的延伸.公民權利以及社會公共性權利受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發展水平的反映.公民的各項權利，根本上是通過法律來確認和規范的。“J法律要保障公民權利，首先要為保障公民權利提供憲法和普通法律兩個層面的制度根據.盛’并且，實體權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但這些權利往往由多數人共同享有，因而個人一般不被認為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認可。須知，無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有中請救濟的資格。公民的基本權利(包括社會公共性權利)，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性:但由于這類權利往往并沒有直接的代表人和清求人.因此必須賦予普通公民為公益提起VF訟的權利，這是行政公益訴訟制度得以確立的法理墓礎之一。

(二)公民私權時行政權控制的現實需求依我國行政訴訟法的規定，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時.方有權提請司法市查;而如果政府行為侵害了社會公益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種制度的理論根據在于:行政權在其固有范圍內運作，即使其行為危及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權借助司法手段對之進行審查:而只能靠公權系統內部解決，即以“權力制約權力”的機制加以解決。.這樣的司法制度設計，使得各種公權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，堵塞了公民主張法律斌予的權利的途徑，從而違背了人民主權的根本法理。行政權的擴張是現代社會發展理性化的一個自然邏輯。相應的，行政權不合理擴張及被濫用的危險亦變得更為可能，因此通過創設行政公益訴訟制度，就可動用私權力對公權力予以制約，充分發揮公民在保護社會公益中的作用。

三、構建行政公益訴訟制度的現實依據

摘要：為更好地保護公共利益，進一步強化對行政機關不作為或者亂作為行為的監督，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”自此，行政公益訴訟制度走上了快車道，開始了一系列的實踐和探索。本文以試點地區之一———陜西省檢察機關的實踐為切入點，重點對其在實踐中遇到的問題和困境進行分析，探索行政公益訴訟制度的發展方向。

關鍵詞：行政公益訴訟；線索；訴前程序；完善

一、陜西省行政公益訴訟實踐現狀分析

（一）總體情況。陜西省是13個試點省份之一，自2015年7月以來，陜西檢察機關在行政公益訴訟工作中取得顯著成效。截至2018年7月，陜西檢察機關已發現行政公益訴訟的案件線索3535件，辦理訴前程序的案件2480件，向法院提起訴訟的案件105件，線索發現和訴前案件數量均居全國前列。通過辦案，共督促行政機關補種、恢復被損毀國有林地1800余畝，挽回、復墾被非法改變用途和占用的耕地1700余畝，清理違法堆放的各類垃圾16000余噸，督促治理被污染水域近5000畝，督促保護、收回國有資產和權益7億余元，有效維護了國家和社會公共利益。（二）具體情況。根據調研所掌握的情況來看，陜西行政公益訴訟的工作具有以下明顯特點：1.案件線索辦理率高，訴前程序發揮作用大。截至2018年7月，陜西檢察機關共發現公益訴訟案件線索3535件，辦理訴前程序案件2480件，占到案件線索數的70.10%，而同一時期最后提起訴訟的案件數量只有105件，只占了辦理訴前程序案件數量的4.23%，提起訴訟或者辦理訴前程序的案件占線索數量的73.41%。綜合分析這些數據，我們可以發現，在行政公益訴訟開展以來，陜西檢察機關提起行政公益訴訟或者辦理行政公益訴訟訴前程序的案件占到線索數的2/3以上，接近3/4，這說明案件線索的辦理率還是非常高的，體現了陜西省檢察機關在行政公益訴訟工作中積極作為的態度。此外，最后提起訴訟的案件占比較小，說明訴前程序在行政公益訴訟中發揮著重要作用。2.案件涉及的領域范圍基本集中在生態環境與資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓等領域，其中又以生態環境與資源保護領域為主。從調研的情況來看，涉及環境和資源保護的行政公益訴訟的案件占到行政公益訴訟案件總數的7成以上。例如，寶雞市環保局鳳翔分局因不依法履行其職責被鳳翔縣檢察院起訴一案，分析其原因，主要在于當前我國環境和自然資源領域的嚴峻形勢。3.案件的線索都是檢察機關自身在履行職責中發現的。其中，檢察機關在偵查職務犯罪和審查起訴時發現的案件線索占多數。對于社會公眾檢舉控告、新聞媒體等提供的線索，檢察機關大多謹慎對待，提起訴訟或訴前程序結案的案件相對比較少。就案件所涉及的行政機關違法行為的類型來看，不作為行為占比較大，而亂作為的案件數則相對較少。

二、行政公益訴訟制度存在的問題和困難分析

1.行政公益訴訟的原告主體單一。在試點之前，行政公益訴訟的原告主體具有明顯的二元性特點，也就是既賦予了特定國家機關原告資格，也賦予了公民、法人以及其他組織原告資格。《行政訴訟法》修正后，確立了只能由檢察機關來提起行政公益訴訟這一單一模式。雖然檢察機關作為原告，可以很大程度上保護公共利益，但是，在行政公益訴訟中，檢察機關既是起訴者又是監督者，當有社會公益需要保護時，而檢察機關睜一只眼閉一只眼，公共利益由誰來保護？就充分保護公共利益的目的而言，檢察機關獨攬原告資格顯然是不夠的。2.案件線索獲取來源單一。檢察機關一直依賴于從刑事案件中挖掘公益訴訟線索，在行政公益訴訟試點階段，不同部門間線索移送，基本滿足了初期的需要。隨著行政公益訴訟工作的全面開展，在反貪和反瀆等部門轉隸到監察委之后，原先的內部業務部門間的移送變為了國家機構間的銜接，檢察機關在職務犯罪案件中挖掘獲取線索的實效性大打折扣。另外，其他線索來源也不太暢通。一度重點推廣的行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，也一直沒有發揮有效作用。檢察機關在平臺上能得到的信息往往是經過執法機關精心包裝修飾后錄入的，很難從中提取到有價值的案件線索。對于社會渠道提供的線索，因為沒有辦法準確把握該線索屬不屬于其“履行職責”的范圍，檢察機關多不會采用，這就進一步限制了線索來源。3.行政公益訴訟專門機關業務人員和律師專業化水平不足。毫無疑問，不管是環境污染、食品安全以及國土資源等領域的問題，還是其他領域的問題，都是極具專業性的問題，檢察機關、法院以及律師都要有相關領域專業知識的積累。對于檢察機關來說，其業務繁多，檢察機關工作人員往往身兼數職，而行政公益訴訟又涉及領域眾多，所以應當在檢察機關中由專業化人員辦理特定領域的行政公益訴訟案件。一般法院在審理行政公益訴訟案件時，審理法官很少具有相關領域專業知識，也缺乏行政公益訴訟審理經驗，這對于行政公益訴訟的全面開展影響很大。一般律師都是普通民事、刑事或者行政訴訟的，對行政公益訴訟的了解度和參與度還不夠，因此，公益訴訟律師的專業能力提升也是行政公益訴訟中亟須提升的一環。4.檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時遇到的行政干擾阻力較大。目前，由檢察機關提起的行政公益訴訟的案件，在管轄上以同級管轄為主。基層的行政機關占行政公益訴訟被告的絕大多數。由于行政機關上下是領導關系，基層行政機關作為被告時，其上級機關為了維護其正面形象，往往會請求同級檢察機關進行協調。行政公益訴訟的被告是行政機關，有些地方政府部門在檢察機關提起行政公益訴訟后的行為過激，對涉案人員往往會進行嚴厲的人事處理，這使得行政機關對其“被告”的身份異常敏感，被檢察機關提起訴訟后，行政機關自然會想辦法做工作。另外，行政機關負責基層法院和檢察院的人事任免和財政收入，一些地方的檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時往往會考慮其自身利益,這使得行政公益訴訟在很大程度上失去了其建立的價值。

摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但通過對西方法治國家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。

關鍵字：行政公益訴訟訴的利益直接利害關系公共利益

最近一段時間，嚴正學訴椒區文化局不履行職責案，喬占祥訴鐵道部春運期間票價上浮案等非常見案件相繼出現，并在社會上產生了很大反響，同時也引起了法律界對有關公益訴訟的關注和討論。鑒于我國還未建立行政公益訴訟制度，所以本文將從行政法學理論角度，通過對行政公益訴訟的國外考察和法理分析，對我國行政公益訴訟的具體內涵進行論述。

一、政公益訴訟的外國考察

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發展的相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進經驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國