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摘要：行政公益訴訟，又簡稱為行政公訴，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在我國目前還未被立法者所承認，但通過對西方法治國家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在我國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。

關鍵字：行政公益訴訟訴的利益直接利害關系公共利益

最近一段時間，嚴正學訴椒區文化局不履行職責案，喬占祥訴鐵道部春運期間票價上浮案等非常見案件相繼出現，并在社會上產生了很大反響，同時也引起了法律界對有關公益訴訟的關注和討論。鑒于我國還未建立行政公益訴訟制度，所以本文將從行政法學理論角度，通過對行政公益訴訟的國外考察和法理分析，對我國行政公益訴訟的具體內涵進行論述。

一、政公益訴訟的外國考察

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發展的相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進經驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經設定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規則卻不得而知。

（二）美國

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格。”可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟.它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤為廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。

（三）德國

設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（四）日本

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規定時，限于法律規定者，才能夠提起”，可以準用抗告訴訟、當事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。

通過以上對各法治國家行政公訴制度的考察可知，盡管海外公益訴訟的表現形式和稱謂不盡一致，但卻有許多共同特征：第一，各國對于公民、法人或其他組織基于維護公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規定，且寬泛不一，但是擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，成為現代行政法發展的最重要的趨勢之一。第二，利害關系的不特定性。民眾訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是公共利益，對于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。允許在該相對人不愿、不敢或不便提起訴訟之時，普遍民眾為了公共利益之維持而向法院提起民眾訴訟。第三，可訴對象的雙重性。民眾訴訟中的“違法行政行為”，在國外并不僅僅指針對行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對此抽象行政行為起訴。第四，受案標準的嚴格性。民眾訴訟必須依法律有特別的規定為前提，嚴格民眾訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權，影響行政行為的效率。

二、建立行政公益訴訟的現實必要性

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面：

第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環境方面，據中央電視臺《今日說法》欄目2001年6月6日報道的嚴正學訴椒區文化局不履行職責案，某縣文化局批準位于某小學對面的下屬文化館開設娛樂場所，且貼出大量帶有色情內容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民閻正學先生，因看不慣這種明火執仗侵害未成年人合法權益的行為，要求文化局制止這種行為，遭到文化局的拒絕，遂于2000年12月12日向該縣法院提起行政訴訟。法院以閻正學的孩子并不在該小學讀書，利益沒有受到實際影響為由，駁回起訴。關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性開發、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。例如，1997年山東省黃河河務管理部門應東平縣斑鳩店鎮政府和六個村的要求，決定把開鑿于50年代的用于黃河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的數量。幾十年以來，周圍群眾引小清河里的水灌溉土地，發展漁業和多種經營，環境也得到極大改善，可謂受益無窮，對該河有十分深厚的感情。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。幾年過去了，該河已有70%以上的流域面積遭毀。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面。

第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。某省一個鄉政府下令毀掉花費了幾代人心血和汗水才建成的、用于防風固沙的“三北防護林”，建設葡萄園，發展“高效農業”。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此，應盡快建立公益訴訟制度。

三、行政公益訴訟之法理基礎

任何一種制度的建立和發展都必須有其自身的理論基礎作為支撐，否則它就會成為空中樓閣。那么行政公訴的法理基礎又是什么呢？

（一）社會公共性權利的司法保護

社會公共性權利是公民權利的延伸。公民權利以及社會公共性權利受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發展水平的反映，正如學者所說，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現。”

公民的各項權利，根本上是通過法律來確認和規范的，法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利，演變為法定權利，再發展成為現實權利的過程。因而公民權利的主要內容是法律權利，這是由公民權利的性質和法律的性質決定的，也是權利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權利，首先要為公民權利設立相應的權利制度，為保障公民權利提供制度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。同時，“形成中的權利”的司法救濟是在沒有相應的實體法規范的情形下進行的，此時正當利益享有者需要運用訴訟來判斷其利益的有無，但應當承認其具有訴的利益。

不管如何，僅有制度根據沒有制度保障是不夠的，社會公共性權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”雖然我國憲法和法律對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。須知，無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有申請救濟的資格；司法救濟是保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，就必須賦予權利人獲得司法上救濟的權利。概言之，公民的基本權利，包括社會公共性權利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎之一。

（二）私人力量對行政權的制約

依我國行政訴訟法法之規定，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時，方有提請司法審查的權利；而如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種觀念和制度之所以存在，其理論根據就在于：行政權本身就是為維護公益而設的，它的行使原則上不受司法審查。私人無權為公益提起訴訟，當法院認定公民個人與案件不存在直接利害關系，則不認可其具有訴的利益，也即不認可其原告資格。

按照這樣的傳統理論，公權的行使如侵害了公共利益，是由另一種公權來糾正，以公權控制公權。依此，行政權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權干預，無權借助司法手段對之進行審查；而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這不由引起了筆者對該理論的思考：它完美嗎？

首先，行政權無限擴張。任何國家，任何政府，都經常提出“小政府，大社會”，精簡機構；中華人民共和國自建國以來就提出了精簡的目標，建立廉潔政府、效率政府的目標；但不知精簡了多少次，但精簡過后，一段時間又恢復了，只不過換了別的名字罷了。為什么精簡不下去？歸根到底就在于這個基本理論，用公權來控制公權，它必然是要增設機構，增設授權，其結果是惡性循環，行政權呈現出無限擴張的趨勢。

其次，從公務的廉潔性上說，按照現行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民可以向上級機關檢舉；對檢舉有功的公民，國家還可以給予獎勵。人們期望這些行政機關上下左右之間互相監督和制衡，使任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是很好的，但有一個前提，這些國家機關是真正依法辦事的，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相之間也有形形色色的利益關系。不難看到，很多擅權瀆職、貪贓枉法的官員在被查處之前，都受過上級表彰，罩著許多光環，這難道還不能引起人們的警醒？

總之，封閉的權力分立與制衡之設計一方面使得公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個擁有自身利益的龐大系統，堵塞了公民管理國家事務、主張各種權益的途徑，違背了人民主權的根本法理。

筆者作此種分析，當然不是主張權力制約的悲觀主義或取消主義，也不是完全否定先哲們關于國家權力制約的理論和那些英明的主權者及杰出的政治家的偉大實踐。這種認識的意旨在于，我們需要從權力和權利資源的整體配置和互動上進行深刻反省，運用公權以外的力量——私人力量，通過司法審查的手段，對行政權力進行制約。司法審查的精髓是什么呢？我們不應只看到這是法院通過司法程序來審查行政行為，實質上其意義在于動用私權的力量來制約行政權之行使，來保護各種私益和公益。

（三）訴的利益觀之更新與公益救濟

在“無利益即無訴權”的原則下，一般認為，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。傳統理論上，訴的利益是指當一人之權益受到侵害或與他人存在糾紛時，需要借助訴訟程序予以救濟的必要性。訴的利益與原告資格直接相聯系，因此，筆者以為，要研究訴訟資格擴大的問題，其認識基礎應在于訴的利益觀之更新。

在大量的公害性案件涌現之前，權益之糾紛主要發生于平等主體之間，按照傳統的“法律權利觀”，是否具有訴的利益是容易識別的。而隨著新型糾紛（環境訴訟、公害訴訟、消費者訴訟等）的出現，往往無從將這些糾紛的事實納入現行法律所承認的權利體制或框架之中，然而，事實上又必須對這些糾紛予以解決。因為其權利義務的內容及權利主體的外延未必清楚，若依傳統的訴的利益的觀念和標準進行審查，可能會不承認其具有訴的利益。因此，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護權益的功能，以及實現判決形成政策的機能，應當是盡量擴大訴的利益的范圍，對于訴的利益的衡量，不僅應從其消極功能，也應從其積極功能的角度來進行。顯然的，在行政訴訟中對利害關系作簡單化、線條化的理解和把握，在現代社會已經不合時宜。細思之下，認為政府的公權力行為與公民個人毫無利害關系，難免顯得絕對。

四、行政公益訴訟之內涵

行政公益訴訟是一種新型的訴訟制度，我國在建立該制度的過程中應該而且必須要借鑒外國的經驗，但借鑒不等于照搬。我國的行政公訴制度應該與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應，具有中國特色。在我國，行政公益訴訟應具有其獨特的具體內涵。

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人利益而引發的訴訟（這里的私人包括自然人、法人和其他組織），公益訴訟則是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責任的訴訟。比較私益訴訟，公益訴訟有以下兩個主要特征：第一，公益訴訟的直接目的是主持社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。第二，公益訴訟的起訴人可以是與案件無直接利害關系的人。按照違法行為違反的法律部門不同，公益訴訟又可分為：刑事（公益）訴訟和行政公益訴訟。而狹義的公益訴訟則僅指行政公益訴訟。

何謂“行政公益訴訟”，學者們的闡釋大同小異。我認為，在我國，行政公益訴訟（又簡稱為行政公訴），是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。這是我國應建立之行政公訴的應有之義。對此含義，我們主要應從以下幾個方面進行把握：

（一）行政公益訴訟的對象范圍包括在普通行政訴訟的受案范圍之內，應屬于“法律、法規規定可以起訴的其他案件”一類。

行政公益訴訟作為行政訴訟的種概念，其訴訟理念和價值與其他行政訴訟并無二致，這也就決定了他所針對的對象行政行為不能超過《行政訴訟法》中規定的受案范圍。以行政主體以外的個人或組織為被告而提起的訴訟，即使客觀上維護了公共利益也不能稱為公益訴訟。因為其訴訟目的不是公益而是私益，這也是公益訴訟和私益訴訟的本質區別。在當今司法實踐中，隨著控權意識和公民權利保障意識的不斷加強，所有行政主體行使職權的行為，除了法律明確規定不可訴的以外，只要侵害了公民個人的合法權益，一般都可被依法起訴。而行政公益訴訟則將把侵害公共利益的行為納入司法審查的范圍之下。也就是達到這樣一種情形，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法權益的不法行政行為都將具有被司法審查的可能性。

應當特別指出的是，筆者認為，在行政公益訴訟中，對于《行政訴訟法》專門規定的不予受理的“抽象行政行為”應當作嚴格解釋。可以理解，抽象行政行為與公共利益之間存在著特殊的聯系。因為抽象行政行為的性質決定了只要其一旦違反法律（憲法或法律）或正當程序，就將必然損害公共利益。但我國的立法者卻“依據國情”通過立法將該類行政行為排除在司法審查之外，而交由國家權力機關或上級行政機關對其進行審查或監督。這有其合理的一面，但隨著民主化和法治化趨勢的不斷加強，相信抽象行政行為終將會接受司法的制約而具有可訴性，這也是國際上訴訟制度發展的必然規律，并以為西方法治國家的訴訟制度演變的過程所證實。所謂對其進行嚴格解釋，即“抽象行政行為”的行為主體必須是國務院及其各部或直屬機構，各級人民政府，或省級政府各部門行政機關；其表現形式必須是行政法規，部門規章，政府規章或自治條例。因此，只要不符合以上兩條件的具有普遍約束力的規范性文件便不屬于法律規定的不予受理的“抽象行政行為”。

另外，“國防、外交等國家行為”應作寬泛理解為宏觀行政正行為，包括國防、外交、貨幣、財政及其他重大秩序維護的行政行為。因為司法權能的直接調控范圍主要在于微觀行政方面，而難以直接評判和裁判宏觀行政行為。正是通過對微觀行政行為的司法審查，貫徹和執行國家決策和行政戰略，從而以司法道義力量來確保合法行政行為權威并保障人權。

（二）被訴行政行為違法，并侵害了公共利益或有侵害之危險。

首先，行政公益訴訟的原告只要認為公共利益受到或將要受到行政主體行政行為的侵害即可提起訴訟，而至于公眾利益實際上是否受到侵害或有侵害之危險，則由法院通過審理進行判定。

其次，違法行政行為包括作為和不作為。不作為的違法行政行政行為一般是指具有法定職責的行政主體，在其職責范圍內，對侵害公共利益的違法行為置之不理，或放縱該行為。例如，污染企業排放嚴重超標污水，而環保局置之不管。不作為行政行為是侵害社會公益行政行為的一重要表現形式。在實踐中，可能出現不作為行政機關互相推委的情況，即兩個或兩個以上的行政機關對某一違法行為都具有管理職責，但都不實施制止行為，而是互相推托。造成這種現象的主要原因是行政機關在職責設定范圍上的交叉重合和“小集體”的利益觀念。筆者認為，在這種情況下，原告可選擇任何一個、幾個或所有負有職責的行政機關作為被告而提起訴訟。

再次，違法包括違反實體法和程序法。實體法指廣義的法律，包括憲法、法律、法規、規章、自治條例、單行條例以及其他各類規范行為件。“程序的違法”是指行政主體實施行政行為的程序違反了行政程序法或特定法律關于特定行政行為的程序規定。行政程序的合法性審查是保證行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。

最后，違法行政行為損害了公共利益或者有損害公共利益之危險。所謂公共利益，是指不特定的多數人所共同享有的利益。特定的多數人的利益，如某一家庭的家庭成員，某一企業的全體員工所共同享有的利益不稱其為公共利益。在當今文明法治社會，公共利益不僅指物質利益，還涵括人身利益、環境利益、消費利益甚至審美利益等。

就行政公益訴訟的特點而言，它是指被訴行政行為侵害了或危及到社會性的公共利益，而并非直接損害公民私人的利益。在私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統的訴訟手段即可處理。當然，請求救濟的公共利益在受到侵害的同時，某些私人利益也可能同時受到損害，但行政公益訴訟的主要目的乃在于維護社會公益，其訴訟基礎并不在于某種私人利益受到侵害或危險，而在于希望保護因行政主體違法行為而受到損害的社會公益；而且，即便受到侵害或威脅的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他選擇通過公益訴訟程序一并獲得救濟，其原因大多是基于下述的利益衡量，“私人檢察總長的起訴資格能夠發揮效果，必須真正有人具有動力進行訴訟，反對行政機關違反公共利益的不法行為。這類人只能是自己對案件也有起訴資格的人。由于起訴資格和原告所受的損失大小無關，因此在私人代表公共利益提起訴訟的時候，往往是原告個人

的利益較小，而公共的利益較大。“

行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，即對公益的損害不需要現實的發生，社會公眾利益雖沒有受到現實侵害，但只要根據一般理性人的判斷，某行政行為在經過一定時間或某條件成就后，就將給社會公益造成實際損害的，受害人就可對該不法行為提起公益訴訟。之所以這樣規定是因為，公共利益一般關系到多數人的利益，一旦造成實際損害，其損失將難以或很難彌補。因而，為最大限度的保護公益，應允許原告人在公益有受侵害之危險但尚未實際發生時對侵害行政行為提起訴訟。

（三）不以訴訟“發起人”即公民與被訴行政行為有直接利害關系為要件。公民為維護公益，可以就無關自己權利及法律上利益的事項，對行政主體的行為“發起”行政公訴。

根據傳統的“訴的利益”理論，原告起訴只能就與自己權利或法律上利益有直接關系為限。“原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的事項是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。但在現實中，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。例如，某違章建筑經主管行政機關批準后的興建。直接利害關系認識違章建筑的所有人，而他顯然是該行政行為（批準）的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性能有多大呢？而且，在某一特定問題上，有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。所以，為了維護社會公益，支持無力主張權利的弱者提起訴訟，應允許與自己無直接法律利害關系的公民，可就違法行政行為而發起訴訟。

筆者認為，行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分為兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行為一般表現為作為。如物價局非法提高某種商品物價的行為，直接侵害主體是物價局。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質的組織。比如，某企業排放超標污水，當地環保局卻置之不理，以致大片農田受損，地下水變質。公益的直接侵害主體是污染企業，但該企業的侵害行為卻以環保局的非法批準行為或不履行監督職責為前提。這里的行政主體是公益侵害行為的間接主體，其不法行為表現為作為和不作為兩種形式。做出此種分類的意義在于：

首先，有無“直接利害關系”應是指普通公民相對于行政主體的違法行為而言，而非相對于公共利益的直接侵害主體。因為兩者有時并不一致。例如上述所舉案件中，遭受損失的農民相對于環保局的不作為而言不具有直接利害關系，但其相對于直接侵害主體——污染企業卻是直接利害關系人。

其次，在公共利益的直接侵害主體為行政主體時，無直接利害關系的公民只能發起行政公訴，而不能以自己的名義提起訴訟。當公益的直接侵害主體是非行政主體時，又有兩種情況：一是雖相對于行政行為無直接利害關系，但與直接侵害行為有直接利害關系的公民可選擇直接以直接侵害主體為被告向法院提起訴訟，此時的訴訟雖在效果上保護了公共利益，但因訴訟目的非公益而不是真正的行政公益訴訟。但該種情況下違法行為的行政主體可與直接侵害行為主體一起，成為案件的共同被告。二是普通公民對行政主體（間接侵害主體）的不法行政行為發起行政公益訴訟。也就是說，與直接公益侵害行為有直接利害關系的公民有行政公益訴訟和其他訴訟兩種選擇。一般說來，當只有侵害之危險或者侵害比較微小時，他們會選擇前者；當侵害已經發生或侵害比較嚴重時，則大多選擇后者。

（四）行政公益訴訟的“啟動權”由公民享有，而特定機關享有起訴權，具有原告資格。所謂“啟動權”，是指公民針對侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向特定機關“告發”，由特定機關依法決定是否起訴。

那么為什么不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格呢？這涉及到法律價值的衡量問題。在法律水平（包括法律制度、法律體系、法律文化以及公民的法律素質和意識等）較高的情況下，普通公民享有起訴權，確實有利于在廣泛范圍內更高效率的保障公民權益，制約政府全力，而不必擔心引起濫訴。就象施瓦茨反駁濫訴說時說的那樣：“只有瘋子才會認為法院運用司法審查權是因為行政訴訟具有無窮的樂趣。……司法審查費錢費時，很少有人為了審查而要求審查的，也很少有人純粹為了使政府遭受不必要的折騰而要求審查”。“個人對政府的失職和侵權行為的普遍熟視無睹，擔心敗訴，甚至勝訴也要花巨額訴訟費；法院的裁量權；這些現在是，毫無疑問，將來也仍會對政府官員的有效保護，使他們免受太多和不公正的審查。”但在法律水平較差的情況下，則很可能出現濫訴，降低行政效率。我們不是美國，兩千多年的封建傳統，較低的經濟發展水平，整個法律體制的不完善，以及公民法律素質和意識的相對欠缺，決定我們不能照搬美國的制度。即使他們是先進的，但由于不能與我國當今的法律整體水平相適應，現在還只能作為我們的一個目標，經過全體國民的努力去實現。急功近利，適得其反。正如英國行政法著名學者韋德所說：“它（行政公益訴訟）設定了控制這樣的情形的措施，在那種情形下，要不然的話，公眾中任何數量的成員都試圖提起無以協調的訴訟，結果會導致普遍的會亂，從根本上說，它是一種調控的集團訴訟，檢查總長愿意協調的所用人都能獲得”。因此，依我國現狀，為了訴訟經濟和防止濫訴，應將行政公益訴訟的起訴權交由具有專門知識的特定機關。

享有行政公訴起訴權的特定機關主要指檢察機關，其以公益代表人的身份為維護公益而提起公訴；但在某些情況下，允許公益性社會團體或自治性組織對行政機關侵害社會公益的行為提起訴訟。根據憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，有權對一切違反法律的行為進行監督。從檢察院的實際功能也可看出，其主要職能保護國家和公共利益。因此，檢察機關享有行政公訴的起訴權符合憲法規定，并充分了檢察機關的應有職能。另一方面，現實生活中，某些社會團體的成員在社會上往往處于弱者的地位，如消費者，殘疾人等，他們的利益由于自身的弱勢而只能依賴其所屬團體的維護。該類團體或組織的主要作用就是維護其成員利益，并且在工作過程中積累了大量經驗，因此可以達到更好的維護公益而又防止濫訴的目的。此外，行業協會對行政機關明顯損害該行業職業人員的利益的行為也可以直接向法院提起行政公訴。

檢察機關是否提起行政公訴的決定，必須依照法律規定做出。韋德在評論英國“行政公益訴訟”制度時這樣說道，“以公法名義保護私權的訴訟像特別救濟一樣是一種有用的設計，借此使普通公民也能獲取公法程序的特惠，不僅對他本人而且也對公共利益有用。……然而事情遠不合邏輯。實際上檢查總長本人決定了原告的起訴資格，但這是一個應通過眾所周知的法律規則來裁斷的事情，而不能靠政府的某個大臣不公開的司法習慣做法決定。”因此，行政公益訴訟必須以法律有特別規定為前提，明確規定行政公訴的原告資格、受案范圍和受理條件，防止特定機關濫用訴權，影響行政行為的效率。筆者建議，立法者應首先制定專門的《行政公益訴訟法》單行法律，以做到有法可依。檢察機關必須依照法律和法定程序對公民的起訴請求進行審查，而不能專斷獨行。其審查范圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會公益是否遭受了行政行為的侵害或有侵害之危險，以及是否超過一般行政訴訟的范圍等。檢察機關對以上事項只進行初步審查，以衡量判斷是否達到訴的標準。經審查后，拒絕起訴請求的，應書面通知請求人，并告知理由。被拒絕請求人不服可以向上以及檢察機關復議一次。檢察機關決定起訴后，并不當然導致訴訟開始。與其他訴訟一樣，由法院最終決定受理與否。起訴一旦受理，檢察機關便與普通行政訴訟的原告一樣，享有相同的訴訟權利，履行相同的訴訟義務。同時為了行政效率考慮，即使是檢察機關提起的公訴，仍應貫徹“訴訟不停止執行”的原則。

檢察機關一般是應“告發人”公民的請求而提起行政公益訴訟，那其是否可以直接依職權而主動向法院提起訴訟呢？筆者認為答案是肯定的。因為由于中國傳統的明哲保身的處世哲學，以及現實中與政府打官司“贏了官司，輸了一輩子”的不合理現狀，公民在面對行政機關侵害社會公共利益的作為或不作為時往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考慮，無人問津，更不會發起行政公訴。因此，當檢察機關認為某行政行為侵害或可能社會公益時，可依法主動向法院提起行政公益訴訟。但此項職權的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過分干預，而降低行政效率。另外，為鼓勵公民與不法行政行為做斗爭，維護公益，對于原告勝訴的行政公訴的“告發人”應給與適當的物質獎勵。

五、結語

行政公益訴訟作為行政訴訟的中概念，有關其訴訟管轄，被告資格，舉證規則，審判程序和原則等都適用與其他普通行政訴訟相同的法律規定。

行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，當前在我國建立行政公益訴訟制度具有緊迫的必要性和可行性，而且建立行政公益訴訟制度，這也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。

本文關鍵詞：行政公益訴訟