[摘要]在我國當前政府投資項目審計實踐中，審計機關常將與投資項目建設有關的所有單位均列為單獨的被審計對象，需依法履行向所有對象逐一發送審計通知書、報告征求意見書以及審計報告與審計決定等繁瑣的審計程序。在現行立法沒有明確“以審計機關依法作出的審計結果作為政府投資項目價款結算最終依據”的條件下，通過對政府投資項目審計所涉法律關系重新的設計與建構，根據法學與審計學的基本原理，采用靈活的補充合同簡易形式，從而在堅持依法行政的基礎上，實現了簡化審計程序、提高審計效率、推動審計創新的目的。

[關鍵詞]政府投資工程審計法律程序

一、引言

近年來，由于國家建設的飛速發展，政府投資項目的數量與數額也隨之日益增長，政府投資項目審計已經成為審計機關的重要內容。在當前的政府投資項目審計實踐中，由于審計機關常常將除建設單位以外的施工、監理、設計等所有參建單位（以施工單位為主體）列為單獨的被審計對象，使得審計人員必須向所有對象履行發送審計通知書、報告征求意見書以及審計報告與審計決定等程序，而某些大型政府投資項目所涉的參建單位常多達幾十家甚至上百家，這就使得審計人員不得不沉溺于繁瑣的程序事項，不僅在很大程度上影響了審計的效率，而且還常常影響審計的質量與水平。在當前的司法實踐中，因政府投資審計程序不規范、不統一問題而涉訴的審計機關，其敗訴的機率也是相當高的。因此，如何在堅持依法審計的前提下，盡可能的簡化政府投資項目審計的法律程序，顯得更加刻不容緩。

筆者擬運用法學與審計學的基本原理，結合南京市政府投資審計的實踐，就政府投資項目審計程序的簡化問題談一些粗淺的認識，乞請大家批評指正。

二、政府投資項目審計法律關系分析

長期以來，隨著經濟社會建設的不斷深入，各地固定資產投資快速增長，政府投資項目審計得到了迅速發展。政府投資項目審計工作體系已初步形成，審計方式、內容、方法和程序等已日趨成熟和完善。實踐成果也相當豐富，多年來揭露和查處了大量違規違紀問題，對規范建設資金使用，加強建設項目管理，維護建筑市場秩序，提高政府投資效益，都起到了積極的作用。當前，我國正處在經濟轉型和社會轉軌的關鍵階段，貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，是時代的最強音。順應新的形勢任務需要，政府投資項目審計面臨著重要抉擇，那就是向宏觀服務型績效審計方向轉變。

一、宏觀服務型政府投資項目績效審計的目標定位

宏觀服務型政府投資項目績效審計，就是圍繞項目合規性、經濟性、效率性和效果性進行綜合審計評價，從體制、機制和制度等角度提出審計意見建議，站在宏觀角度發揮審計建設性作用，服務科學發展、和諧發展。這是投資審計發展到一定階段的產物。與投資審計工作初期相比，其審計目標既有延續性，又有延展性，主要應著眼于“三個服務”。

（一）服務宏觀管理。政府投資項目績效審計必須以促進依法行政、完善機制、提高政府宏觀調控能力為主要目標。政府投資項目中往往存在低水平重復建設、嚴重的損失浪費和資產流失、建設市場秩序不規范、投資效益差、投資效率低等問題，其原因是多方面的，但最主要的還是外部監管不力，對權力的制約和監督力度不夠；投資管理體制不適應經濟發展，缺乏有效的投資責任和風險約束機制；內部控制不夠完善，政府投資運行缺乏統一的規范和標準。審計機關必須加強對政府投資項目的績效審計，從審查資金籌集、運行、管理等方面入手，著力揭露體制不適應、法規不健全、管理不完善等宏觀管理方面問題，提出針對性的審計意見和建議，為黨委政府宏觀決策服務。近年來，紹興市審計局通過各種方式努力把握黨委政府領導的關注重點。20**年組織開展了政府可用住宅房源專項調查，盤出房源庫存*套計47.32萬平方米。按同期安置市場價格計算，沉淀資金總量超過14個億，相當于紹興市本級當年一般預算收入的一半左右。審計在指出房源空置規模偏大、周期偏長、擠占挪用等問題的同時，提出了“建立跨部門間剩余房源調節機制”等切實可行的意見和建議，得到市委市政府主要領導的充分肯定。

（二）服務民本民生。民生是發展之基，也是當前黨和國家最為關注的重大問題，黨的**專門強調提出了以“五有”為主要內容的民生改善目標。國家審計擁有經濟監督和評價職能，是維護人民群眾利益、保證社會經濟正常運行的重要手段和工具。審計為構建社會主義和諧社會服務，就必須關注社會熱點，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。政府投資項目建設是改善地方經濟發展條件、推動地方經濟加快發展的基礎保障，與群眾利益有著密切聯系。一些重大政府投資項目，甚至直接關系到群眾的切身利益。因此，加強對政府公共投資領域熱點問題的審計監督，切實維護廣大群眾利益和社會穩定，是宏觀服務型政府投資項目績效審計應有的題中之義。如紹興市審計局每年安排經濟適用房建設項目審計，圍繞房源安置、工程建設、造價管理、經濟和社會效益等進行績效評價，其中秀水苑項目為市政府收回資金*萬元；龍州花園項目收回*萬元及剩余房源347套；潤沁花園項目直接為政府增加收入*萬元，促成有關部門收回安置房差價款3593.7萬元，盤出房源175套；快閣苑三期項目挽回國家建設資金損失*萬元,相關責任人受到行政記過處分，并獲評審計署表彰項目。

（三）服務反腐倡廉。**以來，黨中央多次明確提出要切實加強對權力的制約和監督，并要求審計機關充分發揮職能作用。投資領域的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、建設資金支配權等，目前尚缺乏一套完整、科學、有效的監督體系去制約。政府投資項目績效審計就是要通過對政府投資項目的專項審計和審計調查，揭露政府領導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴重脫節或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設領域因政府部門監管不力或監管滯后，造成損失浪費的問題，監督政府部門的監管行為是否及時有效；揭露政府領導或有關部門領導利用權力干預建設的活動，違反招投標法規的規定，干預工程承發包，不顧批準的設計概算，干預工程建設過程、建設工期等濫用權力的行為，監督政府領導和有關部門領導的權力運用；揭露“政績工程”、“形象工程”等各種違規行為，監督政府領導對建設資金的支配權等。

各縣、區人民政府，市政府各部門，各管委會，各有關單位：

為貫徹實施中央擴大內需、保持經濟平穩較快增長的重大決定和全區實現全社會固定資產投資6000億元的工作目標，市委、市政府決定，2009年為我市的“項目建設年”，全年力爭完成全市全社會固定資產投資1180億元的工作目標。為全力推進新增中央投資項目建設和全社會固定資產投資1180億元的工作，規范我市政府投資項目建設和資金管理，現就進一步加強政府投資項目建設管理和監督提出如下要求：

一、加強領導，提高認識，明確權責。各縣（區）政府、開發區管委會和有關部門領導要進一步提高對當前中央和自治區擴大內需促進經濟增長政策措施重要性和緊迫性的認識，把落實中央新增投資、擴大內需政策和貫徹落實全市“項目建設年”工作作為當前經濟工作的重中之重來抓，切實加強對政府投資建設項目的領導，及時建立健全工作領導和組織協調機構，扎實推進各項政府投資項目的開展，確保各項新增中央投資項目和全市“1180”項目工作目標的順利完成。

二、切實轉變工作作風，提高審批速度，加快推進政府投資項目建設。各級政府和部門要從自身職能出發，創新工作方式，研究建立審批綠色通道和項目限時批復制度，落實項目聯合審批工作機制。市發改委、財政局、建委、規劃局、國土局、環保局、林業局、水利局、審計局、監察局等部門要明確職責，積極配合，分工合作，形成合力，確保政府投資重大項目建設的進度。

三、積極做好項目前期工作，促進各項政府投資建設項目順利開展。一是有關主管部門應積極提高辦事效率，合理簡化審批程序，加快項目前期審批工作；二是積極落實項目建設用地，有關部門要及時協調處理項目建設中遇到的征地、拆遷、安置等問題；三是各縣（區）政府、開發區管委會和財政部門要進一步加大籌資力度，積極落實配套資金，保證前期工作經費的投入，解決項目建設資金問題。

四、嚴格執行項目建設法律法規，落實各項管理制度。各縣（區）政府、管委會、各部門、各項目業主在政府投資項目建設中，應嚴格執行《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招投標法》等法律法規，落實項目法人責任制、招標投標制、合同管理制和工程監理制。要加強對工程質量和進度的監管，提高政府投資建設項目效益。

所謂政府投資項目，就是指以政府為主導，以滿足公共需求為目的，以公務公產和公有公共設施公產為內容，以國有資產投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。政府投資項目的效率與廉潔狀況，直接影響到資金使用效果和社會經濟發展水平，直接影響到政府的形象和干群關系，加強政府投資項目的監管是行政監察機關義不容辭的職責。這幾年，*市行政監察機關一直注重強化這項工作，結合實際采取了系列監管措施，監管的項目不斷增加，工作強度越來越大，取得了一定的成績。根據市紀委、監察局開展學習實踐科學發展觀活動的要求，針對我市的政府投資項目監管問題進行了調研，客觀總結了我們前階段的工作情況，認真研究工作中存在的問題，著重對紀檢監察機關如何深化對政府投資項目的監管工作提出一些建議。

基本情況

目前，我市的政府投資項目，指使用市本級財政性資金的政府投資項目和市與鹽都、亭湖及市開發區聯建項目，也包括國家、省財政資金投資補助或直接投資的項目。界定是否是財政性資金有9個標準：1.財政內預算內基本建設資金；2.財政預算內其它支出中用于固定資產投資的資金；3.納入財政預算管理的專項基金中用于固定資產投資的資金；4.財政預算外資金中用于固定資產投資的資金；5.政府統借國際金融組織和外國政府貸款、贈款；6.由政府承諾還款的借款資金及利用國債資金；7.轉讓、出售拍賣國有資產、經營權所得的國有資產權益收入；8.土地使用權出讓金等其它財政性資金中用于固定資產投資的資金；9.政府以土地使用權等資源、資產作價出資。投資范圍主要包括：農業、水利、能源、交通、城鄉公共設施等基礎性項目；教育、文化、衛生、體育、社會保障、生態建設、環境保護、資源節約等公益性項目；科技進步、高新技術、現代服務業等國家和省重點扶持的產業發展項目；政府公共服務設施項目。

近年以來，*市紀委、監察局充分發揮職能優勢，整合力量和資源，建立重點項目紀檢監察巡查制，切實強化對政府投資項目實施過程的執法監察、廉政監察和效能監察，確保重點項目實施的高效、廉潔。一方面對項目的外部環境進行巡查。巡查組重點巡查市委、市政府出臺的有關推動項目實施的各項政策措施是否得到落實，相關部門和單位在項目立項審批、資金劃撥、工程招標、施工建設、竣工驗收等環節的服務是否規范、高效，同時也對行政職能部門、項目責任單位的工作作風、工作成效等情況進行了監督檢查，促進各地各單位切實轉變作風，提升服務水平，提高行政效能，強勢推進項目建設。另一方面對項目內部運作環節進行巡查。重點巡查項目推進的序時進度、工程招投標、質量跟蹤監管、專項資金使用管理，以及參建單位工作人員勤政廉政情況。巡查辦通過聯席會議、工作例會、報告反饋、信息交流、交辦督辦和巡查點評會等途徑，動態跟蹤巡查工作情況，及時分析研究新情況、新問題，確定各個時期的階段性巡點。在此基礎上，不定期編印《巡查工作簡報》，通報面上情況。據統計，去年先后組織巡查近25批（次），參加巡查520人次，查糾各類問題260多個，協調解決矛盾193多個，挽回直接經濟損失5600多萬元，為全市經濟社會又好又快發展提供了強有力的紀律保證，得到了市委、市政府的充分肯定和社會各界的好評。

2008年以來，為了應對國際金融危機，黨中央、國務院做出積極的擴內需促增長的戰略部署，迎來了新的一輪政府投資建設項目的高潮。這次政府投資項目涉及面廣，政策性強，是社會和群眾關注的焦點。根據中央擴大內需促進經濟增長政策落實檢查組和市委、市政府、市紀委主要負責同志要求,市紀委、監察局牽頭會同發改、財政、審計等部門組成5個檢查組，多次對我市2008年新增中央投資項目中央檢查組已檢查項目暴露出來的問題整改情況和未檢查項目的實施情況進行了專項檢查。市委常委、市紀委書記周福蓮同志先后三次就檢查工作進行專門部署并聽取工作匯報。通過檢查組的現場檢查和跟蹤督查，各縣（市、區）和市直有關部門積極響應和執行中央關于擴大內需、促進經濟增長的決策部署，對中央新增投資項目按照相關要求推進有力，成效明顯，“國十條”政策對我市經濟的拉動效應正在逐步顯現。

存在問題

摘要：做好政府投資項目審計，首先，應對工程項目的建設程序有一個全面的了解。其次，根據各階段的不同特點，有針對性地開展審計，做到有的放矢，才能收到明顯的成效，降低審計風險。最后，對項目建設過程中及建成后的效益情況進行綜合分析評價。

關鍵詞：政府；投資項目；審計

《審計法》規定，加強政府投資項目審計是國家審計的法定職責。隨著經濟的發展，特別是各地黨委政府加快“全面建設小康社會，構建和諧社會”步伐，政府投資的力度在提升，政府和公民對投資審計的期望也在加大。但通過以往的審計，發現項目投資建設過程中建設程序執行不嚴格、成本核算不規范、損失浪費等現象還時有發生。因此，審計部門必須自覺地圍繞黨委、政府的中心工作，認真履行好審計職責，切實加強政府投資項目審計。

一、工程項目建設的基本程序

工程項目建設有嚴格的管理程序，建設程序的依次履行是工程建設逐步完成的過程，該過程一般可分為項目立項（編制估算）、初步設計（編制概算，報批項目計劃）、施工圖設計（編制預算）、工程招投標、工程施工、竣工結算及決算、項目竣工驗收轉資產七個階段。

二、開展審計的重點

摘要：做好政府投資項目審計，首先，應對工程項目的建設程序有一個全面的了解。其次，根據各階段的不同特點，有針對性地開展審計，做到有的放矢，才能收到明顯的成效，降低審計風險。最后，對項目建設過程中及建成后的效益情況進行綜合分析評價。

關鍵詞：政府；投資項目；審計

《審計法》規定，加強政府投資項目審計是國家審計的法定職責。隨著經濟的發展，特別是各地黨委政府加快“全面建設小康社會，構建和諧社會”步伐，政府投資的力度在提升，政府和公民對投資審計的期望也在加大。但通過以往的審計，發現項目投資建設過程中建設程序執行不嚴格、成本核算不規范、損失浪費等現象還時有發生。因此，審計部門必須自覺地圍繞黨委、政府的中心工作，認真履行好審計職責，切實加強政府投資項目審計。

一、工程項目建設的基本程序

工程項目建設有嚴格的管理程序，建設程序的依次履行是工程建設逐步完成的過程，該過程一般可分為項目立項（編制估算）、初步設計（編制概算，報批項目計劃）、施工圖設計（編制預算）、工程招投標、工程施工、竣工結算及決算、項目竣工驗收轉資產七個階段。

二、開展審計的重點

第一條為認真貫徹實施《**市政府投資項目管理暫行辦法》，加強對政府投資項目建設全過程的監督管理，落實項目建設責任制，確保項目建設規范有序進行，促進勤政廉政建設，根據《中華人民共和國行政監察法》及國家有關法律法規的規定，結合我市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府投資項目是指使用市本級財政性資金、中央和省補助資金（含國債資金）以及用財政性資金作為還款來源或還款擔保的借貸性資金投資建設的市本級城市基礎設施項目和社會公益性項目。

第三條在本市城市規劃區范圍內的政府投資項目的建設單位、負有管理和監督職能的政府相關部門及其工作人員違反本辦法規定，需要追究責任的，適用本辦法。

第四條建設單位的工作人員、負有管理監督職能的政府相關部門中的工作人員，利用職務或者工作上的便利，有下列行為之一的，應當追究責任：

（一）授意或者強令審批機關違反有關規定辦理審批手續，或者指使、縱容下級違法建設的；

（二）授意選擇或者指定工程承包單位，影響公開、公平、公正競爭的；

編者按：本文主要從地代建制的實施情況；地代建制的主要特點；地政府投資項目管理體制改革的借鑒經驗；信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色進行講述。其中，主要包括：市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索、政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點、強調政府投資項目年度計劃安排的重要性、代建項目的選定范圍、代建單位的資質管理、代建單位的確定辦法、代建單位的代建內容、控制投資的措施、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據項目性質的不同而不同，沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案、加強政府投資項目的計劃管理、代建制模式的選擇、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理、科學決策，避免隨意性、非盈利性政府投資項目、盈利性政府投資項目等，具體材料請詳見：

積極推進政府投資項目管理體制改革是當前各地政府和相關職能部門的一項重要工作。總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進專業化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質量和投資等方面進行全方位的專業化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中“投資、建設、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設工程質量。從全國范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對政府投資項目管理體制進行了大膽的改革和實踐，取得了顯著的成績并積累了相當豐富的經驗。

*市政府有關領導、發改委、財政局等相關職能部門一直關注政府投資項目建設管理的體制改革，并進行了長期的探索和研究。2003年8月，以*市殯儀館新館項目、*市疾病預防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設項目財務為突破口，*市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經過半年多的試點，目前三個代建項目進展順利。為了總結我市代建試點的工作成果，學習先進地區在政府投資建設管理體制改革方面的先進經驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由*市發展和改革委員會和*信托相關人員組成的考察團專程赴*、*等地，實地考察當地政府投資項目的代建制實施情況。經過與當地相關部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認識，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實施情況

*市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當年的*江北機場建設過程中就進行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內其他幾個機場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優勢得到了充分的體現。此外，*市紀委大廈、博物館、市人大、機關生活住宅小區等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設成本。在試點成功的基礎上，*市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進行了學習和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，*市政府分別出臺了《*市政府公益性項目建設管理制暫行辦法》和《*市政府投資項目管理辦法》，以法規的形式對該市的政府投資項目進行了規范。

*市政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前*市預算內外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，*市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。

為認真貫徹落實市委、市政府關于政府投資項目管嚴管好的總體要求，規范政府投資項目管理，健全科學、民主的政府投資項目決策和實施程序，優化投資結構，提高投資效益，根據《**省政府投資項目管理辦法》（省政府令第185號）和《**市人民政府關于印發政府投資項目管理辦法的通知》（湖政發〔2004〕75號）的有關規定，現就加強政府投資項目管理有關事項通知如下：

一、政府投資項目是指利用下列資金進行的固定資產投資（包括單純購置土地、房屋、設備、以及征地拆遷、裝修等）項目：

（一）市財政預算內資金；

（二）納入市財政預算管理的專項資金；

（三）市政府及各有關部門、國有投資公司借貸資金；

（四）轉讓、出售、拍賣國有資產及其經營權所得的國有資產權益收入、土地使用權出讓資金；

第一條為進一步加強本區政府建設資金投資管理，明確投資建設職責，規范基本建設程序，合理、有效地運用政府建設資金，提高投資效益，根據國家及本市有關規定，按照“計劃、資金、建設、監管”四分開的原則，結合本區實際情況，制定本試行辦法。

第二條凡區政府建設資金投資項目（以下簡稱政府投資項目）適用本試行辦法。本試行辦法所稱的區政府投資項目，是指全額或部分使用區政府建設資金建設的項目。包括：

（一）農業、水利、能源、交通、城鄉公用設施等基礎性項目；

（二）教育、文化、衛生、體育、社會保障、生態建設、環境保護、資源節約等公益性項目；

（三）政府公共服務設施項目。

區政府建設資金的構成包括區財政性資金、政府融資資金以及其它政府建設資金（中央、市補助資金；各種捐款、附加、基金和其它專項資金等）。