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長期以來，隨著經濟社會建設的不斷深入，各地固定資產投資快速增長，政府投資項目審計得到了迅速發展。政府投資項目審計工作體系已初步形成，審計方式、內容、方法和程序等已日趨成熟和完善。實踐成果也相當豐富，多年來揭露和查處了大量違規違紀問題，對規范建設資金使用，加強建設項目管理，維護建筑市場秩序，提高政府投資效益，都起到了積極的作用。當前，我國正處在經濟轉型和社會轉軌的關鍵階段，貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，是時代的最強音。順應新的形勢任務需要，政府投資項目審計面臨著重要抉擇，那就是向宏觀服務型績效審計方向轉變。

一、宏觀服務型政府投資項目績效審計的目標定位

宏觀服務型政府投資項目績效審計，就是圍繞項目合規性、經濟性、效率性和效果性進行綜合審計評價，從體制、機制和制度等角度提出審計意見建議，站在宏觀角度發揮審計建設性作用，服務科學發展、和諧發展。這是投資審計發展到一定階段的產物。與投資審計工作初期相比，其審計目標既有延續性，又有延展性，主要應著眼于“三個服務”。

（一）服務宏觀管理。政府投資項目績效審計必須以促進依法行政、完善機制、提高政府宏觀調控能力為主要目標。政府投資項目中往往存在低水平重復建設、嚴重的損失浪費和資產流失、建設市場秩序不規范、投資效益差、投資效率低等問題，其原因是多方面的，但最主要的還是外部監管不力，對權力的制約和監督力度不夠；投資管理體制不適應經濟發展，缺乏有效的投資責任和風險約束機制；內部控制不夠完善，政府投資運行缺乏統一的規范和標準。審計機關必須加強對政府投資項目的績效審計，從審查資金籌集、運行、管理等方面入手，著力揭露體制不適應、法規不健全、管理不完善等宏觀管理方面問題，提出針對性的審計意見和建議，為黨委政府宏觀決策服務。近年來，紹興市審計局通過各種方式努力把握黨委政府領導的關注重點。20**年組織開展了政府可用住宅房源專項調查，盤出房源庫存*套計47.32萬平方米。按同期安置市場價格計算，沉淀資金總量超過14個億，相當于紹興市本級當年一般預算收入的一半左右。審計在指出房源空置規模偏大、周期偏長、擠占挪用等問題的同時，提出了“建立跨部門間剩余房源調節機制”等切實可行的意見和建議，得到市委市政府主要領導的充分肯定。

（二）服務民本民生。民生是發展之基，也是當前黨和國家最為關注的重大問題，黨的**專門強調提出了以“五有”為主要內容的民生改善目標。國家審計擁有經濟監督和評價職能，是維護人民群眾利益、保證社會經濟正常運行的重要手段和工具。審計為構建社會主義和諧社會服務，就必須關注社會熱點，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。政府投資項目建設是改善地方經濟發展條件、推動地方經濟加快發展的基礎保障，與群眾利益有著密切聯系。一些重大政府投資項目，甚至直接關系到群眾的切身利益。因此，加強對政府公共投資領域熱點問題的審計監督，切實維護廣大群眾利益和社會穩定，是宏觀服務型政府投資項目績效審計應有的題中之義。如紹興市審計局每年安排經濟適用房建設項目審計，圍繞房源安置、工程建設、造價管理、經濟和社會效益等進行績效評價，其中秀水苑項目為市政府收回資金*萬元；龍州花園項目收回*萬元及剩余房源347套；潤沁花園項目直接為政府增加收入*萬元，促成有關部門收回安置房差價款3593.7萬元，盤出房源175套；快閣苑三期項目挽回國家建設資金損失*萬元,相關責任人受到行政記過處分，并獲評審計署表彰項目。

（三）服務反腐倡廉。**以來，黨中央多次明確提出要切實加強對權力的制約和監督，并要求審計機關充分發揮職能作用。投資領域的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、建設資金支配權等，目前尚缺乏一套完整、科學、有效的監督體系去制約。政府投資項目績效審計就是要通過對政府投資項目的專項審計和審計調查，揭露政府領導或政府部門因決策不科學、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監督其決策行為；揭露項目概算與實際嚴重脫節或弄虛作假申報項目、騙取財政資金的情況，監督政府部門的項目審批工作有無失察、失職的問題；揭露建設領域因政府部門監管不力或監管滯后，造成損失浪費的問題，監督政府部門的監管行為是否及時有效；揭露政府領導或有關部門領導利用權力干預建設的活動，違反招投標法規的規定，干預工程承發包，不顧批準的設計概算，干預工程建設過程、建設工期等濫用權力的行為，監督政府領導和有關部門領導的權力運用；揭露“政績工程”、“形象工程”等各種違規行為，監督政府領導對建設資金的支配權等。

二、當前政府投資項目審計存在的主要問題及成因

這些年政府投資項目審計快速成長，但與飛速發展的經濟社會形勢、與黨委政府的要求以及社會各界的愿望相比，投資審計還存在不足之處，集中反映在“三個滯后”上。

（一）理念滯后。績效審計是現代審計的核心內容，也是傳統審計向現代審計轉型的重要標志和關鍵所在。績效審計能夠最直接、最充分地在政府投資項目中得到體現，因此投資審計要率先走績效審計的路子，這是審計機關需要認真對待的重大課題。目前投資審計實際上仍以查錯防弊為主，真實性、合法性審計仍是重點。這主要在于投資領域的市場運作、建設管理尚不規范，發現和揭露建設過程中的違紀違規問題仍然是投資審計的主要內容。審計人員在建設項目管理、資金管理、概算執行、工程造價控制等方面積累了一定的審計經驗，查項目、找問題可謂駕輕就熟；至于投資是否合理、效益如何，則很少予以評價。

（二）方法滯后。當前在固定資產投資領域，投資決策論證體系尚不健全，權責分明、制約有效、科學規范的建設項目管理體制和運行機制尚未完全建立，項目管理的科學化、專業化水平還不高，由此造成的損失浪費有時令人觸目驚心。而投資審計多以事后審計，缺乏必要的事前預防和事中監控，未能真正滲入建設全過程。即使審計發現某建設項目由于投資決策論證不當，建成后很快報廢，上億元投資失效，卻只能是“事后諸葛亮”，對已給國家造成的損失浪費于事無補。近年來，各地雖然也安排了部分在建項目審計，但由于受傳統思維定式和審計力量有限的約束，“在建”審計也成了“最終”審計，全過程、全方位、全覆蓋的監督并未真正有效形成。

（三）效用滯后。劉家義審計長曾經指出，投資審計的現狀主要還是“就違紀查違紀，就資金審資金，就項目審項目”，從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力都還比較差，這種情況在投資審計領域仍然是普遍現象。由于審計人員宏觀經濟知識的匱乏和宏觀管理意識的淡薄，審計意見建議要上升到機制和體制層面，往往感到有些力不從心。雖然各級審計機關一再強調審計人員應從微觀著手、宏觀著眼，圍繞體制、機制和制度找問題，但投資審計仍難以改變就事論事圍繞項目建設管理和資金使用等問題展開的現狀。即便是一些署、省組織開展的大型審計項目，也多是問題和情況的羅列，很少能涉及到宏觀層面，因此難以對宏觀決策和宏觀經濟管理起到參謀作用。

三、宏觀服務型政府投資項目績效審計的基本內涵

適應當前經濟社會發展走向，結合當前投資審計中存在的問題，宏觀服務型政府投資項目績效審計內涵應當更豐富，需要各級審計機關在不斷實踐中加以把握和完善。

（一）性質內涵。即宏觀服務型政府投資項目績效審計是什么的問題。目前較為成熟的理解，就是真實性審計、合法性審計和效益性審計的結合。目前財務會計數據失真現象較為普遍，政府投資項目績效審計還必須建立在真實性、合法性審計完成的基礎上，再進行效益評審。如近三年紹興市審計系統共審計政府投資項目（標的、標段）*個，核減工程造價16.57億元，移送紀檢監察等有關部門處理事項*件。如果沒有這些真實性、合法性審計的基礎，對項目效益的評審就會產生很大的偏差，政府投資項目績效審計的真實性也就無從談起。換言之，只有真實性、合法性和效益性三者統一，政府投資項目績效審計才能夠充分體現審計預防性、建設性的職能。

（二）時序內涵。即宏觀服務型政府投資項目績效審計的介入時點問題。目前的投資審計大多是事中的造價審計或事后的決算審計，績效審計大多采取后評估方法，經濟效益方面往往是只評不審，審計監督存在一定的“時滯”現象，防護性和建設性作用不能得到充分發揮。為較好地解決這一問題，有必要前移審計監督關口，強化事前、事中審計。事前重在防范，事中審計重在監控，事后審計則重在監督評價，這種全過程跟蹤式的審計方式，能更好地發揮審計在促進政府投資項目科學決策、控制成本、節約投資、提高效益上的作用。基于這種指導思想，近年紹興市審計局對曹娥江大閘、嘉紹跨江大橋等重大工程，都采取了審計結對共建方式進行全過程跟蹤監督，得到了地方黨委政府主要領導的肯定。因此，從時序角度看，宏觀服務型政府投資項目績效審計，應當是一種事前、事中和事后相銜接的審計。

（三）要素內涵。即宏觀服務型政府投資項目績效審計評些什么的問題。政府公共投資項目考慮的不僅是項目本身的投入產出效益，更重要的是要考慮項目建成后對社會的影響程度，是否滿足社會需求，是否符合國家產業政策，規劃布局是否得當，是否滿足國民經濟持續發展的要求。在社會效益評價中既要考慮效益原則，同時也要兼顧公平原則。此外，當前大眾對公共工程的環境效益也越來越重視，審計評價過程中要考慮項目建成對社會環境和社會資源的影響，是否對自然環境造成損害，是否對自然資源進行了合理、節約的利用，包括對土地、能源等各種資源的利用情況等。因此，宏觀服務型績效必須堅持經濟效益、社會效益和環境效益相統一。紹興市審計局在環城河綜合整治工程績效審計中，堅持圍繞經濟效益、社會效益、生態環境效益和防洪效益等來展開，以詳實的數據資料作出了科學客觀的審計評價，得到地方黨委政府和社會各界的普遍肯定。

（四）評審內涵。即宏觀服務型政府投資項目績效審計怎樣評審的問題。受以往財務審計思維定勢的影響，目前政府投資項目審計更多注重了對財務數據與信息的審查分析，在經濟效益評價方面往往定量多、定性少，在社會效益和環境效益評價方面往往定性多、定量少。這種狀況應努力加以改觀。在開展政府投資項目績效審計中，我們應盡可能將所得情況與既定規范以及審計標準進行比較，同時借鑒國外效益審計的某些技術方法，對各項指標予以量化，如計算資金節約度，價值量與實物量，收入分配效果指標包括分配指數、勞動就業效果指標、綜合能耗指標等，分析項目建成后不同利益主體受惠情況，并評價其合理性和公平性，從而使政府投資項目績效審計評價既能定性，又能定量。紹興市審計局在環城河綜合整治工程績效審計中，結合項目的特點和用途，共設計了39個評價指標，函寄20位水利、環保、社會學、建筑等方面專家進行求證，并用以量化評價項目績效，評審結果得到了社會各界的公認。

四、宏觀服務型政府投資項目績效審計的關鍵環節

政府公共投資建設項目具有周期長、投資額大、控制環節多，建設過程中的決策、規劃、設計、采購、招標、施工、監理等任一管理環節出現漏洞，都可能導致無法挽回的損失浪費，影響投資的經濟性、效率性和效果性。因此，全過程審計是必然要求，但著重應把握好一些關鍵環節：

一是立項決策的審計與評價。工程項目的決策至關重要，直接影響著該工程預期的經濟效益和整體的社會效益。因此，實施宏觀服務型政府投資項目績效審計，首先應注重對投資決策的科學性、合理性進行審計評價。要堅持宏觀與微觀相結合、局部與整體相結合、當前與長遠相結合的原則，結合項目可行性研究報告，對項目決策進行準確客觀的分析與評價。

二是建設資金的審計和評價。政府投資項目資金來源主要是財政性資金，其中大部分還是政府負債借貸融資。由于資金數額大，建設工期長，管理部門和環節多，在項目建設資金撥付、轉移、使用和管理中都有可能出現問題。審計機關必須堅持以資金流向為主線，堅持以真實性審計為基礎，抓住資金流動的各個環節，就其真實性、合法性、合理性作出審計評價，真正確保項目建設資金用得其所、提高效益。

三是項目管理的審計與評價。政府投資項目一般是廣大群眾關心的重點工程、“民心工程”等。工程質量問題歷來是社會各界關注的焦點。審計機關在審計過程中，應嚴格按照國家有關法律法規，重點審查投資項目法人責任制、資本金制、招投標制、合同制和工程監理制等方面的落實情況，以規范的項目管理保障項目的高質量和高水平。

四是投資績效的審計與評價。政府投資項目主要是非經營性項目，不以盈利為目的，目的是為社會公眾提供公益性服務。因此，衡量其效益就不能只看其自身的經濟效益，更應該注重其滿足社會共同需要的優劣程度以及推動國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的效果，要從宏觀效益、社會效益及生態效益等方面，綜合評價項目的投資效益。

五、宏觀服務型政府投資項目績效審計的方法途徑

為更好地發揮審計建設性作用，宏觀服務型政府投資項目績效審計應準確把握和運用以下一些方法途徑。

（一）因地制宜落實“必審制”

**省政府**號令規定了政府投資項目竣工決算“必審制”。在當時的背景下，這個文件的出臺，對于國家審計職能向政府投資領域延伸拓展，具有十分關鍵的作用。這些年紹興市審計系統堅持從加強全社會政府投資項目審計的視野，來籌劃整個投資審計工作，基本實現了國家建設項目審計“全覆蓋”，取得了明顯的成效。20**年至20**年，投資項目送審金額分別達到*億、*億、*億和*億；審計核減額分別達到3.84億、4.25億、5.09億和*億。20**、20**兩年，紹興市投資審計核減額占全省的三分之一左右。但是，隨著投資審計工作的迅速發展，取得的成效迅速放大，審計機關在政府投資項目領域的作用得到承認，地位不斷鞏固和加強，投資審計的環境發生了明顯變化，而審計轉型也要求更多地關注宏觀。與之相對的是，投資審計力量配比與工作任務之間的矛盾日益顯現，在人手相對短缺等各種客觀因素制約下，所有政府投資項目實行“必審制”，任務太重，壓力太多，風險太大。因此，不同地方對政府投資項目國家審計“必審制”，應該有一個更為準確科學的理解和把握。“必審制”作為一項制度，是政府投資項目審計的一種制度安排，更多的是一種宏觀要求，可以理解為所有政府投資項目都“可以”審，而不是全部“必須”審。審計機關應從自身實際出發，處理好全部與重點的關系，既可在規避風險的基礎上對所有政府投資項目進行審計，也可突出重點選擇部分項目實施審計。

（二）因利乘便強化竣工決算審計

修改后的《審計法》第二十二條規定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。”造價審計是竣工決算審計的一部分，是竣工決算審計的基礎。如何正確處理好這對關系，直接影響到投資審計的方向問題。從近幾年紹興市政府投資項目審計工作實踐看，造價審計一般側重于控制造價，注重審計核減金額，有的時候核減比例確實也比較高，能夠為政府節約大量資金。所以說，造價審計直接體現了審計成效，體現了績效審計的要求；竣工決算審計則側重于查深查透政府投資項目、資金、財務管理中存在的所有問題，從中發現一些共性問題，針對性地提出審計意見建議，為黨委政府決策提供依據。從審計機關角度講，在審計力量相對固定的情況下，這兩者的審計效果是此消彼長的關系，造價審計搞得越多，竣工決算審計力量相應就要縮小。在造價審計相對成熟的情況下，審計應更多地關注竣工決算。這樣說當然不是不要造價審計，而是要在關注造價審計的同時，更多地關注竣工決算審計。

（三）因情制宜實施跟蹤審計

為推進投資審計工作創新，各級審計機關都在積極探索政府投資項目“全過程”跟蹤審計的辦法。應該說，對政府投資項目采取事前控制、事中監督、事后審計的“全過程”跟蹤審計，有利于解決以往政府投資項目審計中事后審計多、效果不明顯的問題，真正做到“關口”前移。通過“全過程”跟蹤審計，可以及時、有效地監督投資管理、建設管理各環節以及建設資金籌集、使用的真實性、合法性和效益性，更好地防止國有資金流失、損失浪費和舞弊行為發生，促進和改善投資管理。這種方式將審計監督“關口”由事后向事前、事中轉移，把節約政府投資和規范項目管理工作做在項目開始之時，貫穿項目建設過程之中，最后再把住決算審計關。從加強管理角度看，“全過程”跟蹤審計是一個比較理想的辦法，但這種審計方法需要耗費大量的審計資源，尤其是在目前力量配比相對不足的情況下，尚不適合搞更多的跟蹤審計項目。因此，對于“全過程”跟蹤審計這樣一種審計方法，在運用上需要把握好一個“度”的問題。各地應在能力許可范圍內，選擇一些事關國計民生、當地黨委政府和人民群眾普遍關心關注的重大項目，實行“全過程”跟蹤審計，力爭利用有限的審計資源，獲得最大限度的審計監督效果。

（四）因勢利導深化組織審計

宏觀服務型政府投資項目績效審計的基礎，在于做精做優做大項目，而不在于項目的多少。由于受國家審計力量和審計人員專業知識技能等因素制約，組織社會中介機構開展政府投資項目審計，成為審計機關的必然選擇。而組織審計只要運作得當，往往可以收到良好的效果。如紹興市計劃在今后5年時間里，對越城區10個組團和袍江、鏡湖、城東三個開發區城中村改造項目實施審計。今年5月份組織社會中介機構和政府投資項目審計中心共30人左右，先期對越城區金雞塘等5個組團的城中村改造項目審計，發現了拆遷安置、資金使用、費用支出、工程建設管理、資產處置等六個方面存在的25類問題，審計提出了完善保障出資人權益機制、嚴肅拆遷政策統一補償標準、嚴格成本管理控制費用支出、加強工程建設監督管理、強化資產管理健全處置制度、制訂切實有效的償貸計劃等意見建議，市委市政府主要領導為此專題聽取了情況匯報。深化組織審計的關鍵在于規范運作，這些年紹興市審計局先后研究出臺了《組織審計業務招投標辦法》、《參與國家建設項目審計的社會中介機構及其人員審計守則》、《建設項目組織社會中介機構審計管理辦法》、《組織審計業務質量考核辦法》等一系列配套制度和辦法，通過《年度組織審計協議書》的形式，從12個方面約定協審單位責任，以制度規范協審單位行為，以業務質量考核強化組織審計質量監控，以全方位、多層次的管理監督促進組織審計規范化。

（五）因難見巧協調監督關系。目前，各地對政府投資項目的監督體系仍比較混亂，審計、財政、發改、建設等職能部門均具有監督權。出于部門利益的考慮，各職能部門往往各行其是，難以形成監督合力。由于監督部門眾多，彼此協調不夠，容易出現監督內容重復、監管標準不一等問題，一定程度上弱化了審計的監督力度。為了加強對政府投資項目的監督，必須采取適當方式進一步理順監督體系，切實協調好審計部門與其他監督部門之間的關系，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成最大監督合力，有效地促進政府投資項目加強管理，提高財政資金的使用效果，防范重大損失浪費問題發生。

宏觀服務型績效審計是我省審計系統著眼“免疫系統”功能定位，著力發揮審計建設性作用，在今后一個時期內需要不斷探索的重大命題。政府投資項目績效審計作為其中的一個分項，需要研究和實踐的東西還有很多。筆者僅結合紹興這些年來的投資審計工作實踐闡述了一孔之見，目的在于拋磚引玉。