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一、社會保障體系面臨的嚴峻挑戰

我國社會保障制度取得了一些突破性進展，但從其所需承擔的任務和當前存在的問題看，面臨的形勢十分嚴峻。概括地說，我國社會保障體系面臨三個重大挑戰：從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會經濟問題；從中期看，要減輕計劃經濟轉向社會主義市場經濟帶來的巨大社會震動；在近期，則要考慮如何根據宏觀經濟形勢波動適時調整各有關項目的收支水平，以保障經濟的穩定增長。這三個問題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當前的緊迫問題，又完善制度和機制，以利于長遠發展，是決策的難點與關鍵。

（一）人口老齡化的壓力

50年代的高出生率和80年代以來的計劃生育使我國人口老化與其他國家相比，具有兩個顯著特點：一是基數大、速度快。據美國人口普查局的統計和預測，65歲以上老年人口比重從7％升到14％所經歷的時間，法國115年，瑞典85年，美國66年，英國45年，日本30年，而我國大約只要25年。二是底子薄、負擔重。發達國家的人口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現的，而且建立了較健全的養老保險體系。例如，美國于1935年建立社會保障體系，當時還沒有進入老齡化社會；日本進入老齡化社會時人均國民收入已經達到1689美元。我國21300年65歲人口已經占總人口的7％以上，步入老齡化社會，人均GDP不過800美元，這迫使我國在經濟還不夠發達的時期解決比發達國家還嚴重的老齡化問題。從我國人口金字塔所顯示的發展趨勢看，至少到2030年之前，人口老化對社會保障的壓力都不會減弱。

1、對養老基金的壓力。為了解決我國將要在21世紀中期到來的老齡化高峰，上世紀90年代中期我國養老保險模式從現收現付制轉變為部分積累制。當時考慮到老職工和新制度實施前參加工作的職工過去沒有個人帳戶積累，為了避免新制度啟動時企業既要為老職工繳納養老金，又要為在職職工積累養老基金的“雙重負擔”問題，曾設想個人帳戶中企業交納的部分先作為“空帳”，通過保持較高的企業交費率今后逐步填實。但實際情況是，不僅個人帳戶中企業繳納的部分沒有填實，連職工個人繳納的部分也被挪用發放養老金，一些地方的交費率高達29％，仍然入不敷出，不僅個人帳戶全部被透支，就連過去實行現收現付制時略有結余的積累基金也都花光。目前全國個人帳戶空帳已經達到2000億元以上。這樣長期下去，統帳結合將實際上蛻變為現收現付。2001年開始的遼寧試點已經取得了做實個人帳戶的經驗，但要解決全國個人帳戶空帳問題，特別是解決與此緊密關聯的養老保險轉制成本或政府隱形債務問題，仍然是十分艱巨的任務。據世界銀行、原國務院經濟體制改革辦公室、勞動和社會保障部等課題研究提供的數據，我國養老保險隱形債務大致在3萬到5萬億元人民幣。

2、對其他社會保障項目的壓力。人口老齡化對社會保障體系的壓力是全面的，并不僅限于養老保險。醫療保險也直接受到人口老齡化的影響。據國內外的有關資料，人均醫療費用和年齡密切相關，一般情況下，60歲以上年齡組的醫療費用是60歲以下年齡組醫療費用的3倍——5倍。美國、日本以及歐洲一些國家醫療費用大幅度增長的原因，除了醫療技術發展造成的費用增加，主要是人口老齡化。衛生部衛生統計信息中心關于《中國健康模式轉軌和服務需求變化及其對經濟社會的影響》報告提出，即便是按1998年的醫療實際費用支出計算，人口老化帶來的醫療需求量負擔到2025年將增加47％，如果考慮到各年齡組的醫療費用按GDP年增長率同比增長，我國醫療需求量費用到2025年將達到6萬億元以上，占當年GDP的12％左右。人口老齡化還直接帶來勞動力市場供求關系的變化，從而影響到失業保險。我國經濟發展處在產業和技術結構調整的重要時期，必然要求勞動力的產業和技術結構相應進行調整，而老年職工在這樣的調整過程中處于不利地位，大量中老年職工過早退出就業的趨勢和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾，不論政策導向偏重于那一方，最終都是對整體社會保障制度的壓力。此外；人口年齡結構的變化對社會福利、社會救濟、以及優撫安置等等社會保障項目都將產生不同程度的影響。

（二）經濟體制轉軌的壓力

經濟體制轉軌對社會保障體系的壓力是多方面的，突出的是結構性失業、擴大覆蓋面和社會共濟三個問題。

1、結構性失業。國有企業改革還沒有完成，行政機構和事業單位的改革起步不久，改革初期要求國有單位在內部消化冗員的政策已經轉變為下崗分流，盡快將隱形失業轉化為社會失業。近年來，盡管國有企業已經下崗分流了2600萬人，但目前滯留在再就業服務中心的還有近400萬人，國有企業改革還可能向社會再釋放1000萬富余人員。此外，機關、事業單位的改革也將向社會釋放上百萬人員。經濟轉軌所必然產生的勞動力技術結構、所有制結構的大調整，加上每年新增1000多萬就業人口和農村勞動力的轉移，使我國社會保障體系面臨著特殊的失業壓力。

2、擴大覆蓋面。非公有制經濟的迅速發展，要求盡快把長期只適用于國有單位和部分集體企業的社會保險制度擴大覆蓋范圍。在經濟轉型時期，擴大社會保障覆蓋面問題主要表現在社會保險方面。近年來，城鎮社會保險的覆蓋面有所擴大。但除了養老、失業保險，其他保險的實際覆蓋面都過小，這不符合經濟轉型時期所有制結構調整的需要，既不利于不同所有制企業之間平等競爭，也不利于保護非國有企業職工的應有的權益。但要擴大社會保險覆蓋面，又遇到許多具體困難。一是基本保險制度改革不到位，擴大覆蓋面可能產生“高福利、廣覆蓋”的問題。二是勞動力市場不健全，有相當數量的職工享受著國有單位的社會保險和住房等福利，卻通過各種途徑在為私營企業和個體工商業者打工。這在一定程度上減輕了國有企業富余人員對社會的壓力，但也應看到，這種情況將導致許多國有企業變相成為私營和個體經濟組織的社會保險機構，使其在市場競爭中處于極為不利的地位，也使擴大社會保險覆蓋面的工作處于尷尬局面。此外，社會保障立法滯后，現有的法規立法層次不高，使得擴大覆蓋面的法律約束力不強。

3、社會共濟。改革初期，收入分配方面的主要問題是平均主義。近年來，盡管在一些行業和部門內部依然存在一定的平均主義，但從全社會看，貧富差距呈現擴大趨勢，貧富懸殊問題日益突出。面對日益擴大的收入分配差距，我國社會保障制度改革的著力點應當及時進行相應調整。改革初期，社會保障的著力點在總的原則上是強調引入效率原則，延續至今，在某種程度上還有加大分配差距的問題。經過二次分配，我國居民收入差距，包括地區差距和國有經濟內部不合理的行業差距、部門差距反而進一步擴大了。特別是城市和農村居民收入差距，據國家統計局提供的數據，2001年為3：1，但如果加上城市居民的社會保障和福利收入，這一差距反而擴大到5倍以上。近年來國家加大了對困難群體的關注，注意向低收入者傾斜，但通過稅收和社會保障轉移平抑收入差距的作用還遠沒有發揮出來。如何通過稅收和社會保障福利轉移支付縮小一次分配差距，同時避免重蹈“大鍋飯”或陷入“福利病”，是經濟體制轉軌新階段中社會保障體系建設面臨的又一嚴峻挑戰。

（三）宏觀經濟波動的壓力

建立社會保障制度的初衷是保護困難群體，實行社會共濟，維護社會穩定。同時，這項制度一旦建立起來，就有大量的基金可以使用，而如何恰當地調整用人單位和職工的交費率，調整不同項目、不同群體的社會保障費用支付比例，又會對積累和消費產生巨大作用，影響宏觀經濟。我國社會保障制度是在計劃經濟下建立起來的，那時根本不可能考慮如何適應市場經濟條件下的宏觀經濟波動問題，改革以來，又長期處于通貨膨脹的壓力下，只是近兩年才遇到通貨緊縮形勢，如何建立一整套正常的調整機制，靈活調節和運用社會保障資金，在經濟過熱時促使其降溫，在經濟下滑時促使其增長，還十分缺乏經驗。

1998年以來，在分析我國出現的通貨緊縮趨勢時，社會保障制度改革受到兩方面的指責：一些人指責社會保障制度改革滯后，致使國有企事業單位養老、醫療以及冗員負擔始終難以減輕，而同時非國有企業職工大多數未被社會保障制度覆蓋，致使社會保障的二次分配作用難以發揮，這是助長通貨緊縮的原因之一；另一些人則認為對傳統社會保障制度改革的力度過大，養老、醫療、失業保險以及住房等都加大了國有企業職工人個的負擔，致使職工收入預期減少而支出預期增大，直接影響到居民的當期消費，從而不利于啟動經濟。不論社會保障制度改革是滯后了，還是一些重要項目的改革力度過大了，中外學者以及政府有關部門都注意到我國的社會保障制度還不適應宏觀經濟波動的需要，也可以說，社會保障制度還沒有發揮其在熨平經濟波動中的應有功能。

二、進一步完善社會保障體系

西方國家社會保障制度已有近百年的歷史，還在隨著社會經濟的變動不斷調整。我國社會保障體系建設正處在經濟轉軌和人口老化的壓力下，雖然取得了一定突破，框架基本建立，但還遠談不上完善和健全。從現在起到2020年，要適應全面建設小康社會的需要，我國社會保障體系建設任重道遠。

（一）建立覆蓋全社會的多層次保障體系

從體系建設的角度看，我國社會保障制度存在三大問題，一是不同社會群體間的保障水平差異過大；二是由于農村基本沒有社會保障，基本社會保障的覆蓋面小；三是多層次保障體系沒有建立起來，國家強制性基本保障仍然在唱獨角戲。在未來的20年內，必須加快解決這三個問題。

1、調整城鎮企業與機關、事業單位的社會保障待遇水平。從1998年起，原來分別適用于企業和機關、事業單位的公費醫療和勞保醫療保險已經統一為新的城鎮職工基本醫療保險。目前社會保障待遇水平差距過大的問題突出表現在養老保險方面。由于機關、事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關、事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接。近幾年公務員調整工資，事業單位跟著調整，這些單位的離退休人員也同樣調整，而企業退休人員退休金調整緩慢，一些同時參加革命工作的老同志退下來，在機關事業單位的，養老金比在企業的高一倍，引發許多不必要的社會矛盾。在一定程度上阻礙了職工在企業與機關、事業單位之間的合理流動。

從我國國情出發，應當建立適用于城鎮所有勞動者的基本養老保險制度。這方面，國際經驗值得借鑒，如美國在1984年把過去分設的公務員養老保險制度和私營企業雇員養老保險制度合并成統一的聯邦養老保險制度；日本在1986年把過去分設的公務員、私營企業雇員和個體經營者養老保險制度統一設計，建立了覆蓋全體勞動者及其配偶的國民年金。我國國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國有企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業管理人員和機關、事業單位的人員相互流動較多，有必要在企業職工基本養老保險制度的基礎上，設計覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度。這樣的基本養老保險制度可以和現在的企業職工基本養老保險制度大致相同，只是企業繳費改為用人單位繳費。同時，在基本養老保險制度統一的前提下，分別設計企業的補充養老保險和機關、事業單位的附加養老保險。企業的補充養老保險水平高低將在很大程度上取決于本企業的經濟效益，而機關、事業單位的附加養老保險則不會受到效益的影響，主要由財政供款，當然個人也要繳納一定的保費。機關、事業單位的這種附加保險類似日本在國民年金之上建立的公務員共濟組合年金，或美國的聯邦政府機構以及州政府機構建立的適用于公務員的“私人年金”。

2、穩步推進農村社會保障，擴大基本保障覆蓋面。1952年國際勞工組織制定的社會保障最低標準公約提出，養老、醫療和失業保險至少應當覆蓋全體居民的20％。我國社會保障的原則之一是實行低水平、廣覆蓋，但截止2002年第三季度，我國養老、醫療和失業保險的覆蓋面分別只占全體居民的18.3％、10.7％和13％，基本保障的覆蓋面還達不到國際最低標準。其主要原因是農村缺乏基本社會保障。在二元經濟狀況下，不可能建立城鄉一體的社會保障制度，但也不應當在城鄉一次分配差距已經很不合理的情況下，讓二次分配進一步擴大這一差距。黨的16大報告指出，“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，已經把農村社會保障提到全面建設小康社會的重要議事日程。

農村開展社會保障體系建設要因地制宜，分類指導。一是重點建立農村最低生活保障制度。近年來廣東、浙江等省已在全省推行了農村最低生活保障，全國已有27個省（市、自治區）的2037個縣、市、區開展了農村低保工作。但據2002年民政事業統計數據快報報道，截至2002年低，農村居民享受最低生活保障的人數僅有404.7萬人，而農村的貧困人口有3000多萬。如果到2020年左右能形成覆蓋城鄉所有居民的最低生活保障制度，將是我國社會保障體系建設的一個歷史性進步。二是加大政府對農村衛生的投入，大力推行以大病統籌為主要內容的新型農村合作醫療，開展農村醫療救助，解決農村因病致貧、因病返貧問題。開展這一工作，要堅持自愿原則，實行民主管理，采用民辦公助的籌資方式，同時加強縣、鄉、村三級醫療預防保健網的建設，促進農村醫療衛生事業加快發展。三是通過試點，穩步開展農村社會養老保險。一些省市在20世紀90年代中期就開始探索農村社會養老保險。到2001年底，農村參加社會養老保險的人數達到5995萬人，積累基金216億元。從全國看，目前大多數農村地區的經濟發展水平還不高，最需要的是對低于最低生活保障標準的貧困老人進行救助，全面開展農村社會養老保險的條件還不夠成熟。少數經濟比較發達的地區，可以繼續探索由政府組織實施的社會養老保險，大多數農村地區可以在重點開展最低生活保障的基礎上，鼓勵農民購買商業養老保險和人壽保險。

3、建立多層次社會保障體系。近年來，我國在基本保障制度的改革方面有一些突破性進展，相比之下，補充保障層次的發展遠遠滯后。目前，實行企業年金的職工不到全部職工的5％，積累基金100多億元，與基本養老保險已經覆蓋近1.4億職工和離退休人員，累計基金上千億元相比，可以說，我國的養老保險體系中，至今仍然是國家基本保障在唱獨角戲。補充醫療保險的發展也十分緩慢。國務院要求各地明確基本醫療保險的封頂線，超出封頂線以上的醫療費用要通過補充保險來解決。從全國看，補充醫療保險還處在探索和起步階段。補充保險發展緩慢，在一定程度上又制約了基本保險制度的改革。因為要降低國家負擔的基本保險待遇水平，必須大力發展補充保險，以保證職工保險待遇總水平不致因基本保險待遇減少而大幅度下降。此外，補充保險還可以較好地體現不同地區、行業、企業的經濟發展差別，有利于在社會保障領域實行公平和效率原則相結合。

政府對企業補充保險和職工個人的儲蓄性保險應給予一定的政策扶持。目前對企業補充醫療保險已經明確給與4％的稅收優惠，對企業年金的稅收優惠還只在遼寧試點和擴大試點地區實行。發達國家的養老保險體系中，由企業自愿舉辦的職業年金或稱為企業年金有著十分重要的作用。目前發達國家社會保障制度改革的趨勢是減少國家的負擔，發展私人養老、醫療保險等補充保險。此外，職工互助合作保障和個人儲蓄性保障都應當有較大的發展。

（二）實現養老保險基金模式的轉型

我國養老保險制度從現收現付制轉變到部分積累制是應對老齡化高峰的重要措施。但從20世紀90年代確定轉變模式至今近10年了，積累基金仍然沒有建立起來。遼寧試點取得了做實個人帳戶的經驗，應當盡快在全國按照遼寧試點的方案，調整個人帳戶規模，逐步做實個人帳戶，到2020年基本實現養老保險基金模式的轉變。

1、多渠道籌集養老保險基金，解決養老保險隱形債務。要做實個人帳戶，必須逐步解決養老保險基金模式轉型所必然產生的隱形債務問題。國外一些國家解決養老保險隱形債務的具體辦法，歸納起來有兩種：一是轉制成本完全由國家財政承擔，如智利1981年由現收現付轉到個人帳戶制產生的隱性債務，全部由財政預算盈余在30多年內逐步解決。二是由現收現付的社會統籌制轉到統帳結合的部分積累制，其轉制成本由保留部分現收現付繳費和財政出資等辦法解決。這種辦法減輕了財政負擔，但加重了企業負擔。阿根廷、烏拉圭、秘魯以及東歐波蘭、匈牙利等國屬于這一類型。從我國的實際情況出發，應當采用多種途徑籌資，彌補隱性債務。

首先是調整財政支出結構。從目前的財政支出項目來看，調整支出結構也有一定可能性。以往中國財政用于經濟建設支出比例較高，隨著改革的深化，政府用于經濟建設性支出將逐步債務化，機構改革后用于行政管理費用也可以適當壓縮，再從其它開支中（包括物價補貼等）騰出一些，約可以拿出7個百分點——8個百分點用于養老保險補貼支出。如果在未來20年內財政用于養老保險隱形債務的支出逐步提高到10％，就可以基本補足個人帳戶空帳，并大大降低企業的養老保險繳費壓力。即使這樣調整，社會保障補貼支出占財政支出的比例與世界上許多國家相比，還是屬于中位。

此外，還應開辟新的稅收來源。可考慮開征一些新稅種或附加稅值增加資金來源。如開征特種消費行為稅、個人所得稅附加、遺產稅等。還可以考慮發行養老保險福利彩票。變現部分國有資產補充養老保險基金目前已經得到社會公認，如將中小國有企業改制部分收入頂抵職工社會保障欠帳，把國有土地有償使用收益、出售公有住房等收益部分劃入養老基金等。再有，采取節省養老金開支的辦法，如規范養老金調整機制，控制養老金支出過快和不規范增長，當前要嚴格限制提前退休，2010年前后逐步提高退休年齡，以相應減少隱性債務。

2、實行個人帳戶的市場運營，確保積累基金保值增值。養老保險個人賬戶基金補足之后，如何保值增值就至關重要。目前個人帳戶基金還不能市場化運作。2000年成立的全國社會保障基金理事會并不負責個人帳戶基金，它的職能主要是管理通過國有股減持所獲資金、中央財政撥入的資金及其他方式籌集的資金，選擇并委托專業性資產管理公司對資金資產進行運作。截至2002年底，全國社會保障基金理事會總資產為1241.86億元，累計實現收益30.84億元，主要投資方向是國債和銀行存款。在此基礎上，應當進一步研究社會保障基金理事會的職能定位。可以考慮借鑒智利、新加坡等國的經驗，把基本養老保險中的個人帳戶基金交由全國社會保障基金理事會監管。由專門的、相互競爭經營的基金管理公司管理營運個人帳戶。保險公司、銀行和其他金融機構可以舉辦基金管理公司或直接承辦個人帳戶基金的運作。養老保險基金的投資遵從審慎原則，目前可以購買國債為主，僅以少部分進行其它方式的嘗試性營運，隨著金融市場的逐步完善和基金管理公司投資管理經驗的豐富，可以逐步放寬對投資比例和投資方向的限制。《全國社會保障基金投資管理辦法》規定基金用于證券投資基金和股票投資的比例不得超過40％，實際只有1％，市場化運作的空間還很大。政府對基金管理公司應達到的投資回報率制訂最低標準，以保證政策設計替代率的實現，確保個人帳戶基金的保值增值。

（三）同步推進醫療保險、醫療機構和藥品生產流通體制“三項改革”

醫、保、藥“三項改革”同步推進，從2001年起至今，已取得階段性成果，基本解決了公費醫療和勞保醫療長期存在的單位負擔重和拖欠醫療費用等問題，20世紀80年代至90年代中期醫療費用過快增長的勢頭初步得到遏制。但與養老保險、失業保險制度相比“三項改革”還處在起步階段，更需要進一步探索和完善。

1、進一步探索統帳結合的醫療保險模式。統帳結合的醫療保險制度在世界上也是一種創新。鑒于醫療保險制度的復雜性，我們不宜過早地對將其固化。這一制度的實行取得了一定成果，同時也存在突出的問題。主要是在醫療保險費用不足的情況下，基金還存在大量結余。據《2002年社會保障事業發展狀況與展望》提供妁資料，2002年醫療保險基金收入608億元，支出410億元，結余198億元，基金結存比2001年末增長66.19％。個人帳戶必然造成的基金結余和大量職工抱怨醫療負擔重形成鮮明對照。再有，按職工本人工資設立個人帳戶，單位繳費中向個人帳戶撥款的比例又大于職工個人交費比例，實際上擴大了一次分配的差距。此外，設立個人帳戶還使醫療費用的管理大大復雜化，提高了管理成本。看來，對于醫療保險這類即時支出的保障項目，建立個人帳戶積累基金的必要性應當結合實際情況進一步探討。是否可以考慮在政府負責的基本醫療保險中不再設立個人帳戶，將個人帳戶轉到補充醫療保險，并適當調整個人帳戶比例。這樣做，有利于提高基本醫療保險的社會共濟水平，減少醫療保險基金管理成本，提高醫療保險基金的使用效率。這樣的調整將使統帳結合原則在多層次醫療保險體系中得到貫徹，當然應注意對基本醫療保險制度的調整必須保持政策的連續性，穩妥進行。

2、進一步推進醫藥衛生體制改革。作為醫療保險制度改革的配套措施，醫藥衛生體制改革起步更晚，需要下大力氣抓緊推行。從這兩年的情況看，要解決以藥養醫問題，必須進行醫療資源的結構性調整。按照2000年國辦轉發的《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》的精神，已經對現有醫療機構進行了新的分類，目前非營利性醫療機構占醫療機構的總數大約為60％，營利性醫療機構只占大約40％。但非營利性醫療機構基本都是政府辦的大型醫療機構，在全部醫療資源中的占有量達到95％以上。和一般市場經濟國家公立醫療機構占有醫療資源不到30％相比，我國醫療機構的所有制結構需要大幅度調整。這一結構調整完成后，政府對公立醫療機構的支持才能確保重點，補償到位，長期存在的以藥養醫問題以及由此而產生的一系列弊端就不難解決了。為此，近期必須加快公立醫療機構的改革，應根據社會需要和財政支持力度收縮公立醫療機構，形成社會多方辦醫的格局，促進醫療服務競爭。對仍需要政府出資興辦的，應實行政事分開，建立規范的公立醫療機構法人治理結構。同時要加強藥品行業的管理和結構調整，培育一批骨干大型企業和企業集團，實行“產、學、研”相結合，實現規模經營，根本改變現在6000多家藥品生產企業、12000多家藥品批發企業無序競爭的格局。

（四）完成下崗職工基本生活保障與失業保險的并軌

再用3年——5年的時間，在全國完成下崗職工與失業保險的并軌，建立規范的勞動力市場配置人力資源的模式，將是完善我國生產要素市場的重大進展。我國國有企業改革從1984年起步，至今20年了，還沒有達到預期的目的，原因之一是富余人員安置困難。20世紀80年代強調在國有企業內部消化冗員，實際上讓國有企業承擔了政府或社會應當承擔的責任，與用人靈活的外商、私營、個體經濟組織相比，國有企業處在不平等的起跑線上。20世紀90年代中期實行下崗分流，是為了解決我國經濟轉型期間特殊的體制性失業問題。但在企業內部建立再就業服務中心，盡管實行了“三三”制，財政和社會要負擔下崗職工基本生活費用的2／3，企業仍然要負責日常的管理工作，還是承擔了大量的社會職能。因此，下決心實行下崗職工和失業保險的并軌，是進一步深化國有企業改革的必要條件。同時，這一并軌還有利于解決下崗職工中1／3以上隱性就業造成的種種弊端，規范勞動力市場秩序。

下崗職工基本生活保障制度向失業保險并軌工作已經取得了較大進展。2002年第三季度，全國滯留在企業再就業服務中心的下崗職工比2001年同期減少了28.4％；領取失業保險金的人數占下崗和失業總人數的比例達到53％，比2001年同期增加了17％。在沿海經濟發達地區，特別是非國有經濟比重較大的地區，并軌工作難度不大，但在東北、西北一些地區，特別是老工業基地和礦產等資源枯竭地區，并軌工作難度很大。為此，國家應當進一步加大對并軌工作的投入，分類指導，確保對困難地區國有企業老職工的經濟補償，并落實各項促進下崗職工和失業人員再就業的政策，最大限度地減少并軌工作對社會穩定的負面影響。

并軌工作必然造成登記失業率的上升，對此應當有正確的認識。過去我國登記失業率低，長期保持在3％左右，2002年也只有4％，這是以大量國有企業職工隱性失業和相當數量職工提前退休為代價的。并軌工作在全國實行，下崗人員并入失業隊伍，近5年內，失業率可能上升到7％——10％。各地在加大力度促進就業和再就業的同時，要防止以行政手段過多干預勞動力市場運行的傾向。例如政府下軍令狀，保證失業率低于某一百分比，就難免導致行政干預過度。失業率應當是宏觀經濟運行的一個測量指標，不應當再作為政府行政職責的考核指標。

（五）適時調整社會保障制度改革的具體實施力度

社會保障籌資水平和支付水平影響到職工的收入預期和支付預期，從而影響到社會消費需求，對宏觀經濟的波動產生放大或抑制作用。應當根據宏觀經濟的發展需要，適時調整有關社會保障項目的改革進展力度。近階段，一是對于原來國家包攬過多的國有單位職工，必須堅持經費來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相結合的改革目標，逐步降低國家的負擔，適時增加職工的繳費水平。不能因為近年來出現了通貨緊縮的情況就否定這一目標，要看到經過多年的改革實踐，從過去完全依靠國家和單位的保障轉到個人交納一定保障費用，不僅是制度的轉變，還是廣大國有單位職工保障觀念的轉變，這是難能可貴的改革成果之一。但在通貨緊縮的情況下，應當考慮增加職工繳費對當前消費的影響，可以適當放慢增加職工繳費的實施力度，如緩提職工個人的基本養老保險繳費比率，或者延緩增加職工負擔的改革步驟，如緩增基本醫療保險報銷中的個人負擔比重，等等。在宏觀經濟形勢進一步好轉，通貨緊縮趨勢得到根本扭轉后，再加大這方面的實施力度。二是對于原來沒有被社會保障制度覆蓋的群體，應適時擴大社會保障覆蓋面，以利于他們消除后顧之憂，促進當期消費。但擴大覆蓋面的重要前提條件是傳統的“高福利”項目應基本改革到位。由于社會保障各項目的改革進度快慢不一，擴大覆蓋面只能按不同保障項目的改革進展情況分別確定。考慮到社會保障水平也具有一定的“剛性”，待遇標準高了很難減下來，所以擴大覆蓋面宜謹慎推行，不能只考慮當前收費多少，更要考慮將來的支付能力。應當看到，由于改革中出現的復雜情況，相當一些國有企業職二及其家屬生活發生困難，名義上享有的社會深險和福利實際上落空，有的連最低工資都拿不到手，他們成了“有消費意愿而無消費能力”群體的重要組成部分。把他們納入最低生活保障，并合理提高保障待遇，在此基礎上，進一步保障他們的養老金發放、失業保險和醫療保險待遇，對于促進消費和穩定社會都具有十分重要的作用。

（六）建立社會保障法律體系

通過立法全面推進社會保障體系建設，是發達市場經濟國家的慣例。單項的社會保險立法19世紀末就在歐洲一些國家產生了，綜合性的社會保障立法以美國1935年頒布的《社會保障法》為代表。社會保障方面，不僅有各國的立法，還有國際法。最重要的國際法是國際勞工組織1952年通過的102號《社會保障最低標準公約》。盡管國際勞工組織沒有完全的立法權，但102號公約被公認為社會保障立法發展史上的里程碑。50年代以后建立社會保障的國家多數參考了這一公約的條款。以立法推進社會保障事業發展，有利于規范全社會不同群體參加社會保障的行為。

在我國社會保障體系建設過程中，立法同樣是一個根本性問題。只有立法，才能使社會保障制度規范化，并覆蓋全社會。改革開放以來，社會保障制度改革主要是靠部門行政規章以及地方行政規章推進的。主要原因是從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程十分復雜，如在整個80年代，改革的目標是市場經濟、是計劃與市場的板塊結合、還是計劃為主市場為輔，一直都在探索和爭論之中。在這樣的大背景下，社會保障制度的立法條件當然不成熟。社會保障制度改革也是“摸著石頭過河”，以不同地區開展試點的方式進行探索。這必然產生制度不統一，辦法多樣的問題，使立法有一定困難。從改革的過程看，初期采用行政規章的辦法推行改革或進行試點，有利于探索和不斷修正改革方案，逐步搞好制度建設。隨著各項改革的深化，社會保障法制建設滯后的問題日益暴露出來。由于立法滯后，在社會保障方面發生的爭議進行仲裁或提起訴訟時，仲裁機構和法院難以根據權威性的法律規定對這類爭議和糾紛進行仲裁或判決，一些問題處于無法可依的狀態。再有，社會保障法應當是法律體系中的一個獨立法律，僅由國務院有關部委制定法規或地方出臺改革方案，與社會保障法應有的地位不相稱，有時還產生部門規章之間不銜接，地方標準差距過大等問題。

經過近20多年的實踐，社會保障體系建設走向法制化軌道的條件已基本具備。具體分析，近年來社會保障各項目的進展情況有較大差別，有的改革方案比較成熟，有的還處在方案探索階段。因此，可以根據社會保障制度中各個具體項目的難易程度和實際進展情況先分項制定法規。例如養老保險，在統一企業職工基本保險制度的基礎上，可以著手進行覆蓋城鎮所有工薪勞動者的養老保險立法；失業保險的立法條件也比較成熟，主要是擴大覆蓋面的問題；社會救濟方面，立法的條件基本具備，可以在城市居民最低生活保障制度的基礎上，制定標準和實施范圍；工傷和生育保險涉及的基金數額不大，也有條件立法；醫療保險制度改革長期處在少數城市試點階段，雖然1988年底出臺了全國統一方案，但目前還缺乏較為具體的制度標準；對農村開展養老保險問題，各方面的意見還很不一致；醫療保險和農村養老保險的立法可以稍晚些著手。這樣，在制定單項法規的基礎上，再考慮制定社會保險法、社會福利法等，最后形成完整的社會保障立法。

總之，經過近20多年的努力，適應社會主義市場經濟要求的社會保障體系框架現在已經基本構成。在此基礎上，再經過20年的奮斗，建立起統一的覆蓋城鎮全體勞動者的基本養老、醫療和失業保險制度，建立起覆蓋城鄉全體居民的最低生活保障制度和適合農村的新型合作醫療制度、醫療救助制度，建立起多層次的社會保障體系，建立起以《社會保障法》為主體的社會保障法律體系，我國的社會保障體系建設就再上了一個臺階，對我國社會經濟生活將發揮更大的積極作用。