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摘要：洪水保險作為洪災管理的重要工具和手段，是洪災風險轉移的基本形式。鑒于此，本文分析了洪水保險的兩種模式，即國家強制洪水保險模式和私人剩余財產洪水保險模式。分別以美國、英國為例分析了這兩種保險模式的運作及其績效，經過分析發(fā)現(xiàn)，不同的洪水保險模式與其保險體制、市場機制及洪水風險有直接關系，進而總結了這兩種模式的經驗。最后在分析中國洪水保險制度運作的現(xiàn)狀及績效基礎上，提出了中國洪水保險制度必須從立法、政策支持和技術支持3個方面加以完善。

關鍵詞：洪水保險；國際模式；運行；啟示

保險作為轉移自然災害風險的一種基本手段，在災害管理中發(fā)揮著重要作用。洪水作為重大的自然災害之一，不僅對農業(yè)生產造成重大危害，更是危及民眾的生命、財產安全。客觀而言，中國是一個洪水災害發(fā)生較為頻繁的國家。僅2017年上半年，南方各地持續(xù)的強降水以及幾次巨大的臺風，使得整個南方地區(qū)的洪澇災害極為嚴重。截至2017年6月初，南方各省的農作物受災面積已接近250萬hm2，成災農作物面積達110萬hm2，受災人口接近3000萬，因洪水死亡、失蹤的人數(shù)接近300人，造成的間接經濟損失超過了400億元［1］。按照世界氣象組織（WMO）的統(tǒng)計，在過去的20年里，全球的洪澇災害造成的直接經濟損失超過了3000億美元，差不多占全球GDP的1％。近些年，隨著全球氣候變化，各類極端天氣頻發(fā)，洪澇災害的次數(shù)、造成的損失日漸加大。因此，面對日漸增多的極端氣候及洪澇災害，如何通過經濟手段有效管理及轉移風險，是各國面臨的共同挑戰(zhàn)。洪水保險在國外已經形成了較為成熟的模式，作為一種風險轉移和分散的方式，在減少災害損失，推進災后重建等方面發(fā)揮了重要作用。

1洪水保險制度的基本模式

從全球范圍看，洪水保險制度模式大致可以分為兩大類型：國家強制洪水保險模式和私人剩余財產洪水保險模式。前一種模式是以美國為代表，國家以強制保險的方式來實施的一種洪水災害轉移機制。后一種模式主要體現(xiàn)的是以市場機制為主導的自愿保險模式，包括選擇式和捆綁式兩個類型（表1）。在選擇式洪水保險模式中，保險人通常會按照額外收取保費的方式來擴大洪水保險的保障范圍，盡量涵蓋洪水保險給被保險人造成的損失。投保人可以選擇是否購買額外擴大方式，這種保險模式市場滲透率不是特別高，一般是5％～10％。目前澳大利亞北部一些州、德國、加拿大等國家實施的是這種模式［2］。捆綁式洪水保險模式中，保險人將洪水災害保險和其他的自然災害保險（尤其是臺風、颶風、地震、海嘯等保險）的保障捆綁起來，不單獨提供洪水災害保障范圍。這種模式的作用機制就在于：因不同的自然災害風險分布特點及發(fā)生原理是不同的，這些災害同時發(fā)生的概率較小，通過捆綁銷售，可以降低保險人的市場風險。目前以色列、英國、日本等國家實施的就是這種模式。此種保險模式在風險保障能力上比較強，市場滲透率也較高，通常能夠達到90％～95％，即便是日本這種自然災害頻發(fā)的國家，其滲透率也能夠達到40％［3］。

2典型國家洪水保險制度運行及其績效

2．1國家強制保險：以美國為代表。美國是洪澇災害發(fā)生較為頻繁的國家，在過去的30年間，洪水引發(fā)的自然災害造成的經濟損失每年平均達到2．5億美元，洪水不僅嚴重危及美國機械化農業(yè)大生產，更是威脅到民眾的生命財產安全。美國洪水災害風險管理的法律法規(guī)較為完善，在1956年美國就頒布了《聯(lián)邦洪水保險法》，確立了洪水災害自愿保險模式。1968年美國又頒布了《國家洪水保險法》，1969年頒布了《國家洪水保險計劃》，最終確立了國家強制性洪水保險制度，1973年頒布了《洪水災害防御法》，更是確立了洪水保險必須通過制度和非制度的措施（主要是工程措施）來轉移風險的制度體系。截至目前，美國通過系列的法律體系建立了以政府保險機構為主體，私人商業(yè)保險公司參與銷售經營，社區(qū)參與下的個人購買的國家洪水保險制度（NFIP）。2．1．1運行（1）政府保險機構發(fā)揮主體作用。在美國，關于地震、颶風、洪水、海嘯等自然災害及恐怖活動等突發(fā)事件的應急管理機構是聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）。該機構是一個綜合性的應急管理機構，洪水災害的預警、災后的應急管理是其基本職能之一。就洪水風險管理而言，F(xiàn)EMA主要負責制定洪水管理的法律法規(guī)、洪水區(qū)域內的防洪措施及洪水防范風險圖等，其并不負責具體的洪水保險的經營管理工作。國家洪水保險計劃（NFIP）是由聯(lián)邦緊急事務管理署下屬的聯(lián)邦保險管理局（FIA）來負責具體實施，該機構負責洪水保險的費率、承保范圍與標準、投保審核及理賠等事項，兼有商業(yè)經營和政策的特點。（2）私人商業(yè)保險公司參與銷售經營。目前，美國私人商業(yè)保險公司在國家洪水強制保險制度中發(fā)揮著重要的作用。在1983年之前，美國的國家洪水保險計劃主要是由FIA負責經營和銷售。1983年，F(xiàn)IA向私人商業(yè)保險公司發(fā)出邀請，私人商業(yè)保險公司在洪水強制保險中的合法地位才得以確立。經過30多年的發(fā)展，現(xiàn)有百余家私人商業(yè)保險公司參與強制洪水保險的銷售經營工作，特別是FIA授權私人商業(yè)保險公司經營實施的WYO計劃（WriteYourOwnProgram，中文翻譯“以自己的名義”，屬于國家洪水強制保險計劃的一種）其承保率達到了95％［4］。在WYO計劃中，私人商業(yè)保險公司以自己的名義來承保、銷售與理賠，同時從FIA處獲得經營費用和保險收入補貼，如果保費收入不足以支付保險賠付，剩余部分就由FIA來承擔。但是在WYO計劃中，私人商業(yè)保險公司無權制定保險費率，費率必須遵循FIA統(tǒng)一標準。（3）社區(qū)參與下的個人購買。美國洪水強制保險制度是以社區(qū)為單位來購買的，個人不直接從保險公司購買洪水保險。因為個人可能出于某種意愿，不愿意購買洪水保險，因此美國確立了社區(qū)統(tǒng)一購買模式，只要是社區(qū)統(tǒng)一購買，個人必須承擔保費，如果個人堅持不承擔保費及與社區(qū)簽訂保險合同，那么在洪災之后，就無法享受到聯(lián)邦政府的救濟和援助。可見，美國將社區(qū)統(tǒng)一購買政策與災害救助政策進行掛鉤，如此就極大地提升了個人購買的積極性。2．1．2績效根據FIA的統(tǒng)計數(shù)據，美國自從實施洪水強制保險制度以來，在過去的30多年時間內得到了快速的發(fā)展。洪水保險總體保障規(guī)模急劇擴大，從20世紀80年代末期的2000億美元，擴展到目前的18000億美元，近20年來的平均每年增幅達到了9％。在有效保單的數(shù)量方面，發(fā)展也很迅速。在20世紀初至80年代末，洪水保險的有效保單不到200萬單，到2009年增加到600萬單，到2015年飆升到1100萬單，足足比20世紀翻了近6倍。特別是從2005年美國發(fā)生歷史上最大的“卡特里娜”颶風之后，洪水強制保險的有效保單增長極快，2006—2015年，每年的增幅均超過了10％［5］。正是如此，美國國家洪水強制保險制度在整個洪水風險管理體系中發(fā)揮了重要的作用。從其賠付率看，過去30年，每年的平均賠付率約為18．3％，在洪水災害嚴重的年份，如1992和2005年，這兩年的賠付率高達59．1％和62．3％，較好地分散了洪水災害后的經濟損失，為災后重建提供了強有力的經濟支撐。2．2私人自愿保險：以英國為代表。洪水災害同樣是英國面臨的主要自然災害之一。按照英國保險業(yè)協(xié)會的估計，在英格蘭和威爾士兩地，每年均有500萬人口、200萬處房屋及130hm2的農田受到洪水的威脅，這些財產的總價值接近2000億英鎊（1英鎊約合8．94元人民幣，2017），一旦受災后果嚴重。按照當前全球氣候變化趨勢，預計到2080年，英國冬天的降水量將會增加30％左右，夏季可能會更加干燥炎熱，雷暴天氣引發(fā)的強對流天氣風險依然會極大地增加。從20世紀60年代起，洪水保險就成為英國家庭財產保險的一部分，洪水保險一直是與家庭財產保險捆綁在一起銷售。目前只有5％的家庭難以接受這種捆綁銷售方式。英國洪水保險的較高覆蓋率，得益于其獨特的洪水保險制度安排。2000年，政府與保險公司之間達成了著名的“君子協(xié)定”，隨后英國政府頒布了《洪水保險供給準則》，按照這個法律，政府的職能是為民眾提供防洪保障，如加大防洪工程建設、減少洪澇泛濫區(qū)域以及提升防洪決策的效率等。在2003、2006和2009年，該法經過了3次較大范圍的修訂，但其核心內容并未改變，而且更加明確了政府與保險公司之間的職責分工。即政府不參加保險公司的經營管理活動，也不承擔保險帶來的風險，主要是負責建設并維持現(xiàn)有的防洪設施設備；私人商業(yè)保險公司繼續(xù)承擔洪水保險，并將其與家庭財產、企業(yè)財產以及農業(yè)保險納入一起，進行捆綁銷售，以市場化的方式進行運作。2．2．1運行（1）市場機制是保險運作的基礎。英國洪水保險完全是市場化運作，保險公司與政府簽訂的“君子協(xié)定”并不涉及保險費率及免賠額度等具體問題。保險公司與投保人之間的關系是自愿的和自由的，投保和承保均是自愿與自由的。保險公司是否承保在很大程度上會受到再保險的供給情況，如果出現(xiàn)大范圍的再保險推出，保險公司就有權調整洪水保險的保單內容及費率標準。（2）保險保單是保障的主要憑證。鑒于家庭、中小企業(yè)、農戶在面對洪災時候的脆弱性，英國的洪水保險期承包的對象就是居民住宅、家庭財產、農田、中小企業(yè)財產。但洪水保險并不是單獨承保，而與上述保險標的合同一起捆綁銷售，只有在洪水年風險概率小于1．3％的地區(qū)，保險公司才會單獨承保洪水保險。（3）政府職能是做好洪水防御工作。英國私人商業(yè)保險公司對洪水保險完全是市場化運作，政府對其并不干預。但政府采取的系列防洪措施，包括工程與非工程措施，其對洪水保險市場是有一定影響的。私人商業(yè)保險公司也會根據政府防洪政策、防洪計劃的變化來調整洪水保險的制度供給。2．2．2績效英國洪水保險制度經過60多年的發(fā)展，這種捆綁式的保險體制是較為成功的。目前，民眾在購買家庭財產保險中捆綁購買洪水保險的比例接近90％，在居民建筑物保險中購買洪水保險的比例接近70％，在農作物保險中捆綁購買洪水保險的比例達到100％，企業(yè)在財產保險中購買洪水保險的比例也達到85％以上。2015年，英國居民家庭平均支付的洪水保險保費為200～2500英鎊不等，捆綁式銷售極大地降低了洪水保險的保費［6］。正是這種高滲透率的市場化保險機制和較低成本的保費體系，保證了洪水保險能夠在最大范圍內分散風險，確保了洪水保險的保障能力。2．3洪水保險制度的國際經驗及啟示。2．3．1完善的法律法規(guī)是基礎英美兩國洪水保險制度的實踐證明，洪水保險作為一種普惠式金融體系，其順利運行離不開完善的法律保障。美國在20世紀50—70年代頒布的系列洪水風險管理法律直接催生了其強制性洪水保險制度的誕生和發(fā)展，近些年來仍在不斷改革完善中，如2004年美國修訂了1968年的《國家洪水保險法》，2007年又頒布了《國家洪水改革及其現(xiàn)代化法》，進一步明確了FIA、私人商業(yè)保險公司、社區(qū)的職能，確保了洪水保險制度的實施。英國是一個不成文法國家，盡管沒有美國系列的洪水保險法律法規(guī)，但保險公司與英國政府達成的“君子協(xié)定”本身就具有法律效力，而英國政府制定的《洪水保險公積準則》也是規(guī)范洪水保險制度的基本法律，該法按照洪水保險市場的變化，不斷修訂，同樣起到了規(guī)范英國洪水保險制度運作的作用［7］。2．3．2保險運作制度設計科學合理因英美兩國的洪水保險制度設計較為科學合理，契合了各自的國情及保險機制，合理界定了市場與政府的功能與定位，較好地發(fā)揮了政府與市場的合力。從保險公司的角度看，在承保對象方面，基本上均是以居民家庭財產、農業(yè)財產、企業(yè)財產、住宅財產為主體，從而保持了其較高的市場滲透率；在費率方面，均是根據洪水發(fā)生風險的概率不同，設定不同的洪水風險區(qū)域，按此來收取保費，風險高的收取保費自然就較高；在保險銷售方面，盡管美英模式不同，但私人商業(yè)保險公司發(fā)揮的作用是相同的，在英國，洪水保險銷售與其他保險捆綁，在美國，洪水保險銷售按社區(qū)投保，強制購買。再從政府的角度看，政府最大的職能就是將洪水保險這種“巨災不可保”的性質轉化為可保的保險，政府防洪政策和計劃以及實際履行情況，影響著洪水保險的銷售與運作。2．3．3政府發(fā)揮了重要宏觀調控作用從逆向選擇的風險上看，如果政府的防洪減災措施不力，保險公司就會向投保人收取高昂的保費或是限制投保人投保，這樣風險過高就降低了市場滲透率。因此，在英美兩國，政府的防洪措施、計劃和政策允許是影響保險公司運作的重要因素。在美國洪水保險制度中，社區(qū)作為基層單位，在投保時，必須采取相應的防洪措施，聯(lián)邦政府和各州政府也必須有相應的措施和計劃，盡量最大限度降低洪水保險造成的損失。在英國，政府對各個地區(qū)特別是洪水風險高發(fā)地區(qū)的防御政策、防御工程及計劃深深影響了保險公司在洪水保險上的費率厘定及投保方案的制訂。

3國際經驗對中國洪水保險制度完善的借鑒

3．1中國洪水保險制度的運行及績效。中國洪水保險制度與英國相似，也是一種捆綁式的制度安排。洪水保險與企業(yè)財產保險、居民家庭財產保險和農業(yè)保險捆綁在一起，在這些險種中規(guī)范洪水災害引起的保險責任。在投保方式上，采取的是非強制性的，投保和承保皆是自愿的、自由的。但客觀而言，由于中國財產保險業(yè)務發(fā)展較為緩慢，使得民眾財產在洪水災害中的暴漲責任有所缺失。此外，就農業(yè)保險而言，也存在一些問題。一方面是農民的支付能力有限，很多保險公司在農業(yè)保險體系中，往往將洪水保險責任縮小，即便是發(fā)生洪水災害，農業(yè)保險中的洪水保障功能也是有限的。另一方面，在中國洪水高發(fā)區(qū)域，大部分是農村或農業(yè)區(qū)域，相當部分的農村或農田是位于嚴重蓄滯防洪區(qū)，在農業(yè)保險及財產保險中，保險公司通常將洪水保險列為除外責任，甚至列為不可抗力，如此洪水災害不但無保障，更是屬于免賠事由。就中國農村或是洪水風險高發(fā)區(qū)域的居民，盡管是飽受洪災之苦，但真正能夠從保險中獲得保障的少之又少。例如，1998年長江流域發(fā)生百年一遇的特大洪水，直接經濟損失達350億美元，而保險公司支付的賠償額僅為3億多美元，只占洪水損失的1％。再如，2010年海南省遭遇嚴重的臺風伴隨的強降水，僅10天時間，海南省遭受的經濟損失就達到了100億元人民幣，全省20家保險機構共賠付的洪水保險金額僅為1．5億元人民幣，賠付金額僅為1．5％。近些年來，隨著農村政策性財產保險特別是住房保險和政策性農業(yè)保險的推行，東南沿海各省的洪水保險保障能力有所提升，保險公司的免賠范圍有所縮小，洪水保險的保障能力有所提升，但是其保障水平、覆蓋范圍還是較為有限，與中國這樣一個洪水自然災害頻發(fā)的事實是不相稱的。綜上分析，中國洪水保險制度中存在的種種問題，如果從績效上考察，中國洪水保險完全陷入了一種“雙低困境”，即面對洪水保險承擔能力低的人，保險責任保障程度同樣較低［8］。可見，經濟能力的差異使不同風險人的承擔能力不同，損失承擔能力高的人，其對保費的承擔能力也高，故獲得的保障水平也較高，能夠獲得保險轉移風險的效果；損失承擔能力不高的人，其保費承擔能力有限，獲得的保障水平自然較低，風險轉移效果自然不佳。這種“雙低困境”嚴重影響了洪水保險風險管理的效果，對經濟發(fā)展特別是農業(yè)經濟發(fā)展會產生不利影響。3．2完善中國洪水保險制度的對策建議。3．2．1完善洪水保險的相關立法從英美兩國的經驗看，普惠式金融涉及廣大民眾的切身利益，必須用法律法規(guī)加以界定，必須保證其運作的法制化和規(guī)范化。中國目前洪水保險制度運作中的一個重要問題，就是法律的缺位。盡管目前中國有很多的法律法規(guī)、部門規(guī)章涉及洪水保險制度，如《防洪法》《蓄滯洪區(qū)補償辦法》《防汛條例》《突發(fā)事件應對法》等，這些法律法規(guī)對洪水保險、巨災保險有部分條文涉及其原則及內容，但對于洪水保險的具體制度體系未能明確，如洪水保險的標的、政府責任、保險公司責任、費率厘定等沒有具體規(guī)定，導致了洪水保險在運作時缺乏一個制度化的方案。因此，中國應該盡快出臺類似于美國的《洪水保險法》，并進一步完善現(xiàn)有的《農業(yè)保險條例》和《保險法》，從立法上明確洪水保險的制度安排、保險性質、政府責任、保險運作模式等具體問題，從而保證中國洪水保險制度運作的規(guī)范化和穩(wěn)定性。3．2．2加大政府對洪水保險的政策支持客觀看，中國洪水保險制度與英國較為類似，是市場化運作模式。但是政府的職能和權限定位明顯弱于英國，特別是政府與保險市場之間的關系大大弱于英國。在中國，洪水災害影響最大的是農村和農業(yè)，以農業(yè)保險為例，中央政府和地方政府對其支持是有限的，政府的支持主要體現(xiàn)在保費補貼上。具體來說，在種植業(yè)保險中，政府保費補貼的范圍是暴雨、颶風、洪水（政府蓄洪、泄洪除外）、內澇及各類嚴重的病蟲害；在養(yǎng)殖業(yè)保險中，政府保費補貼的范圍則是牲畜重大疾病、重大自然災害引起的死亡及重大意外事故引起的死亡，其中重大自然災害包括洪水在內。由于公共財產補貼農業(yè)險種的力度不同，保險的風險轉移效果自然就有所不同。就農業(yè)生產資料保險而言，政府補貼集中在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，從而使得農業(yè)勞作的對象（農作物、牲畜、水產）在風險轉移力度上要高于農民住房、農機具、農民家庭財產等勞動資料。就農產品保險而言，其風險轉移力度同樣是有差別的，政府財政對于糧食作物，如小麥、水稻、大豆、油菜，以及家畜如奶牛、繁殖用母豬等多保險對象有較高的補貼，自然這些糧油農產品面對洪水保險時，其風險轉移能力高于其他農產品［9］。可見，在中國，公共財政補貼是決定農業(yè)保險包括洪水保險能否發(fā)展，發(fā)展程度如何的重要保障。當然，對于政府的支持而言，僅通過財政補貼是不夠的，還需要綜合運用法律、財稅、行政等系列手段提升農戶的風險意識，做好風險疏通和引導，加強各類防洪防汛設施建設，做好災害救援等。在一些洪水高發(fā)區(qū)域，可以學習美國的經驗，改變當前的市場模式，引入強制性洪水保險機制，充分調動社區(qū)、個人、保險公司的積極性，將洪水保險和災害救援、政府補助、農業(yè)信貸等結合起來，充分發(fā)揮政府與市場之間的合力，如此才能推動洪水保險的市場滲透率及風險轉移的能力。3．2．3加大政府對洪水保險的技術支持中國洪水保險制度運作除了法律缺失、政策支持不夠外，技術障礙也是一大難題，使得很多保險公司愿意開展保險業(yè)務，但由于對于洪水風險發(fā)生率并沒有充分的了解，不敢貿然設計保險條款及費率。技術支持是英美保險公司能夠順利開展保險業(yè)務的一大經驗，中國完全可以借鑒。具體而言：第一，建立全國性的洪水災害損失數(shù)據庫。這項工作可以由農業(yè)部、財政部主持，建立全國統(tǒng)一的洪災分級數(shù)據及標準，加強數(shù)據在各個行業(yè)內的交流，確保數(shù)據的共享。第二，加快繪制全國的洪水風險圖。英美兩國在洪水保險中均有明確的洪水風險圖，確保了保險公司對全國各地的風險了解。中國也應該推進洪水風險圖繪制，強化該圖的權威性、科學性。第三，建立科學的洪水保險責任分攤機制。明確投保人、保險人、被保險人、政府部門、再保險機構各自的責任范圍及免責范圍，強化對責任的量化計算。

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作者:孫艷 單位:山東管理學院經貿學院