導語：農村社會保障研究管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

戰后日本高度重視并較早建立起了覆蓋全體農村勞動者和農村人口、許多方面享有與城市居民同等待遇的農村社會保障體系。它對于維護農民利益、縮小城鄉差距、推進城鄉經濟一體化、穩定農村經濟社會發展、實現農業與農村經濟現代化等都起到了重要作用。

一、日本農村社會保障體系的建立與發展過程

日本的農村社會保障體系，經歷了從萌芽起步到不斷發展完善的半個多世紀歷程，并根據形勢的發展變化不斷調整和改革相關的規定，使得農村社會保障體系日益健全和完善，并成為整個社會保障體系不可分割的組成部分。

（一）農村社會保障的萌芽起步期—20世紀30年代至“二戰”結束前

日本的農村社會保障制度起源于醫療保險，萌芽于20世紀30年代初。為解決當時農村醫療設施不足及減輕農民醫療費用負擔沉重等問題，首先建立了讓農民參加的“普通國民健康保險互助會”（在城市建立“特別國民健康保險互助會”），但當時的農村醫療保險覆蓋面小，保障程度低。1938年7月首次制定的以面向農村居民為主的“國民健康保險法”，標志著農村居民的公共醫療保險正式起步。40年代初農村醫療保險得到較快普及與推進，至“二戰”結束前的1944年，幾乎全國所有的市町村都實施了國民健康保險。這一時期，日本的農村社會保障僅限于以公共醫療保險為主的國民健康保險，農村養老保險等其他社會保障尚未實施。

（二）農村社會保障的重建時期——“二戰”結束至60年代

“二戰”結束初期，作為戰敗國的日本，國民陷入極度困難中，幾乎有約1／3的日本國民需要救濟，否則難以生存下去。為此，1946年政府頒布了“生活保護法”。“生活保護法”指出，“國家對于生活貧困的所有國民，根據其貧困的程度，給予必要的保護、提供最低限度的生活保障，以達到促進其生活自立的目的”。1950年從保障國民的最低生活水準出發，對“生活保護法”進行了全面的修改。與此同時，為了扭轉因嚴重通貨膨脹與財政困難導致農村醫療保險制度面臨嚴重困難的局面，1948年修改了“國民健康保險法”，規定由市町村公營國民健康保險，50年代中期開始相繼實施開征國民健康保險費、建立保險準備金貸款及安排國庫經費專項補助制度等一系列措施，使國民健康保險制度得以重新恢復并建立起來。1959年政府再次修訂并頒布新的“國民健康保險法”，決定從1961年4月在全國所有市町村全面開始實施，并要求全國的農產、個體經營者等無固定職業和收入者均必須強制加入這一醫療保險。至此，日本面向農村居民及個體經營者的公共醫療保險制度正式全面實施。

從50年代中期起，為了維護廣大農民及個體經營者的利益，日本政府著手醞釀建立面向農民、個體經營者的國民養老保險制度。1959年首次頒布了“國民養老金法”，開始將原來未納入公共養老保險制度的廣大農民、個體經營者依法強制納入社會養老保險體系中。規定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民、個體經營者等均必須加入國民養老保險，并從1961年4月開始全面實施。因此，到60年代，以農村公共醫療和養老保障為支柱的農村社會保障體系初步建立并開始得到迅速普及，從而進入了“全體國民皆保險”、“全體國民均享有養老金”的時代。

（三）農村社會保障的補充、完善時期——70年代至90年代

從70年代開始至90年代，隨著經濟社會發展形勢的變化，包括農村社會保障體系在內的日本整個社會保障體系不斷得到補充、改革和完善。1971年制定了“兒童津貼法”并于次年開始實施，農村困難家庭的兒童津貼也被納入其中。1973年制定了“老人醫療費支付制度”，規定凡年滿70周歲以上或臥床不起的65歲以上老人享受免費醫療制度。隨著人口老齡化步伐的加快，為減輕政府日益沉重的財政負擔，1982年頒布了“老人保健法”，規定70歲以上老人的醫療費，由醫療保險的有關制度共同負擔。1985年修改了“國民養老金法”，規定從1986年4月開始，工薪階層及其配偶也必須加入國民養老保險，使得國民養老保險成為全體國民共同的“基礎養老保險”。1986年和1991年兩次對“老人保健法”進行了修改，制定了全體國民負擔老人醫療費的制度。為應對21世紀的高齡化社會，解決臥床不起、癡呆等老人的照顧、看護問題，1989年制定了《高齡者保健福祉推進十年戰略》，井從1993年開始在全國市町村制定了地域保健福祉計劃，要求全國地方政府在21世紀到來之前應積極建設與完善供高齡者使用的各種設施。為了克服過去對老人公共護理制度的缺陷，1997年底首次正式頒布了“護理保險法”，并從2000年4月起開始正式實施。該法律規定，凡年滿40周歲以上的公民均須參加護理保險。至此，到20世紀末，日本已經建立起了完全覆蓋農村地區、包括廣大農村居民加入的公共醫療、養老、護理等各類保險和公共福祉及老人保健等在內的、比較完善的農村社會保障體系。

二、日本農村社會保障體系的主要內容與基本特點

從廣義上看，日本的農村社會保障體系涉及社會保險（包括醫療、養老、護理保險）、公共援助（如生活保護）、社會福址（如老人保健）、兒童津貼、農業災害保險等主要方面，其基本內容與特點如下：

（一）農村社會保險

1、“國民健康保險”

一是參加國民健康保險的對象主要包括農民、個體經營者、無業者、不能享受“雇員健康保險”的退休人員及上述人員直系親屬以內的撫養家屬等，亦即主要是以沒有固定職業與穩定收入的群體。它適用于日本全國所有地區此類身份的市町村居民，通常又將其稱為“地區保險”。

二是承擔國民健康保險的保險運營主體為全國各市町村的地方政府，即以區域為單位，由地方自治體負責此類保險費的征收和管理。由于農戶、個體經營者等無固定收入，因此他們須每月定期到當地的社會保障事務所繳納國民健康保險費，其征繳辦法不同于“受雇者保險”（第二、三類參保者）可事先強制性地從工資中扣除醫療保險費的做法。

三是國民健康保險費的財源構成。

（1）主要來自于參保者繳納的保險費，其保險費率根據各家庭的收入水平進行調整，按每戶不同定額收取，各市町村對此類保險費的賦課方式、征繳數額有一定的差異；

（2）國庫補助保險費的50％（遠遠高于其他各類的醫療保險）；

（3）被保險者個人及其被撫養的家屬負擔實際醫療費的30％。

四是退休人員加入國民健康保險制度。從1984年起，國民健康保險制度由原來主要面向農民和個體經營者，增加了高齡退休人員（包括從其他保險制度中退休下來的高齡者）。由于大量加入了60歲的退休者，使得國民健康保險的醫療費負擔比過去加重，國民健康保險的經費收支面臨新的問題。

2、國民養老保險

（1）基礎養老金制度。日本的國民養老金制度，原來主要面向農民和個體經營者等無固定職業和收入者，1985年國家對養老金保險制度實行了重要改革，其中最主要的是將國民養老金作為全體國民共同加入的基礎養老金。具有參保資格的人員分為三類：20至60歲的農民、個體經營者等（第一號被保險者）；厚生養老金制度的加入者（第二號被保險者）和第二號參保者的配偶（第三號被保險者）。這種一元化的養老金制度，目的在于緩解各種養老金保險者之間原來事實上存在的負擔不平等、國民養老金財政負擔沉重等問題。截至2002年3月底，日本全國加入“國民養老金”的第一類被保險者累計2154萬人。

（2）基礎養老金的繳費辦法與財源構成。基礎養老金保險的加入者，按不同參保對象實行分類繳納保險費。其中，第一號被保險者實行每月定額交納保險費（每月為1.33萬日元），凡是屬于生活保護的低收入對象者，個人提出并經審查后，可免予繳納國民養老金保險費，但退休后其免交期間的養老金僅有原水平的1／3.凡加入期間在25年以上、年齡65歲以上的參保者均可領取基礎養老金，即“國民養老金”。加入該養老金制度40年的參保者，退休后每月可領取6.7萬日元（最高金額）的養老金。基礎養老金的財源構成，國庫負擔1／3，其余2／3來自第一號和第二號被保險者繳納的保險費。

（3）實行“國民養老金基金”制度。該制度于1991年開始實行。它作為80年代養老保險制度改革的產物，目的是緩解參加基礎養老金的第一號參保者與其他各類養老保險參保者的差距，即向不滿足于第一層（基礎養老金）的人提供更高層次的養老保險。其主要特點是：規定凡年滿20周歲以上60周歲以下的農民、個體經營者等養老金的第一類被保險者，均可任意加入。凡自愿加入者，每月需交納“附加保險費”，年滿65歲后，除可獲得基礎養老金外，還可獲得“附加養老金”；凡被豁免繳納國民養老金保險費及申請加入“農民養老金基金”者，則不得再申請加入國民養老基金，已加入的中途不得退出。此類養老金的支付分為無期與有期兩種，標準金額可自主選擇，同時享受稅制的優惠。截至2002年底，全國47個都道府縣都建立了“地區型”國民養老金基金，目前加入國民養老金基金的人員有76萬人。

（4）實行“農民養老金基金”制度。日本政府于1970年制定了“農民養老金基金法”，并于1971年1月開始實施。該制度作為農民參加國民養老保險制度的重要補充，具有以下主要特點：一是自愿性，農民除了必須強制加入國民養老保險外，是否加入農民養老基金，完全尊重農民的個人意愿，由個人自愿提出申請。二是申請加入者必須具備一定的資格條件。主要包括：年齡未滿60歲，屬國民養老金的第一類被保險者（不含保險費豁免者），每年從事農業生產經營時間達60天以上者。三是根據加入者是否有資格享受國家財政補助其繳納的保險費，該保險基金的保險費又分為“普通保險費”和“特別保險費”。凡未滿足必要條件者，個人自愿交納一定的普通保險費，年滿65歲后每月除了領取“基礎養老金”外，可再領取一定數額的“農民老齡養老金”；凡滿足加入上述保險基金20年、年農業所得在900萬日元以下以及1947年1月2日以后出生等3個條件，還可享受保險費的國家補助。財政補助的比例依據參保者的年齡及參保年限而規定不同的補助標準。凡符合條件繳納特殊保險費者，其年滿65歲后，除可獲得“農民老齡養老金”外，還可獲得“特別附加養老金”。

（5）建立三類特殊群體的“基礎養老金”制度。為了解決老有所養及殘疾人、保險者遺屬的老年生活困難問題，經過多年的補充完善，日本政府為上述三類特殊群體分別設立了“老齡基礎養老金”、“殘疾人基礎養老金”及“遺屬基礎養老金”。上述三類特殊群體除了必須是“國民養老金”的被保險者身份外，對于他們是否享受上述具有補充性的基礎養老金，對有關加入條件、基礎養老金的標準等均有詳細具體的規定。

3、護理保險

作為整個社會保險新的組成部分，護理保險也適用于廣大農村的農業生產經營者。其主要特點：一是接受護理者為臥床不起或患有癡呆癥等疾病而喪失生活自理能力的患者，其中第一號被保險者限于65歲以上需要保護者。二是實施主體為各市町村地方自治體，負責征收護理保險費并具體管理護理事務。護理保險費的繳納，第一號被保險者繳納的保險費依收入多少而異，凡每月養老金在18萬日元以上第一號被參保者從其養老金中自動扣除。三是患者是否接受護理服務，需經個人提出申請并經當地專家嚴格審查。四是護理保險的財源，國家負擔25％，都道府縣和市町村各自12.5％，其余50％來自護理保險費。護理服務的費用標準按服務的類型及患者的身體病患程度，劃分為5種不同類型，其中患者接受護理服務時，個人只負擔所需服務費用的10％，缺口部分的50％由公費負擔，17％由65歲以上的第一號被保險者負擔，剩下的33％由40歲至64歲的第二號被保險者共同負擔。這一新型的社會保險，將老齡人口的生活護理負擔由過去的單一政府行為轉變為包括40周歲以上絕大部分參保者的社會行為，減輕了政府的財政壓力，也為包括廣大無固定職業和收入者年老之后可能出現的護理服務需求提供了更可靠的社會保障。

（二）農村公共援助（生活保護）

經過多年的補充完善，迄今為止，日本依據“生活保護法”而建立起了覆蓋全體國民的“最低生活費”保障體系。凡是家庭勞動所得扣除國家規定的各項最低支出標準而收不抵支者，根據需要生活保護者的年齡、性別、家庭成員構成、所在地區類別等有關因素，核定被資助者的最低生活費標準。具體涉及的補助種類包括生活、住宅、教育、醫療、分娩、生產、喪葬等8種。生活保護的實施主體為各都道府縣及市町村，業務實施機構為當地的“福祉（保健）事務所”，其所需的經費來源，國庫補助3／4，都道府縣與市町村分別負擔其余的1／4.據統計，2000年度日本全國享受最低生活保護的家庭有75萬戶，受保護人口達107.2萬人，其中享受最低生活費補助的人口94.3萬人。以2002年度3口之家、1級地區的生活保護家庭為例，其每月的生活費補助標準平均為16.4萬日元。

（三）農村福祉（老人保健）

農村福祉是廣義的農村社會保障的重要組成部分，包括農村居民的公共醫療衛生與健康保健、農村居民的其他公共福利設施等。與城市大體一樣，隨著農村居民生活水平的提高，農村老齡化問題日趨突出，農村老人福祉特別是老人的醫療保健在農村社會保障中占有特殊地位。涉及老人保健的政策最突出的有兩大方面：一是“老人在家保健對策”，包括老人在家服務、老人短期進入養老院以及老人日常服務等方面的政策規定；二是“老人保健設施對策”，包括建設特別養老院、一般養老院及廉價養老院等不同類型的老人保健設施。老人保健的實施主體是各都道府縣、市（必須設置）及町村（任意設置）的福祉（保健）事務所。80年代以來，日本農村老人的社會保健設施建設得到普遍重視，大部分地區的農村基本普及有設施完備、條件優越的養老院等保健設施，邊遠農村的養老保健設施也有較大改善。截至2002年底，日本全國擁有老人保健設施2.86萬所，當年利用人數48.2萬人，其中加入國民健康保險的75歲以上老人保健者為1.18萬人。從2001年開始，70歲以上高齡者看病的醫療費用，個人負擔方式由原來的定額制（每天530日元）改為定率制，即個人負擔醫療費總額的10％，上限為每月3000日元。除患者個人負擔以外，目前老人醫療費的財源構成（按2002年的標準計算）：6種公共醫療保險機構共同負擔66％，國家財政負擔約23％，都道府縣與市町村分別負擔5.5％左右。

（四）兒童津貼

該社會保障制度從70年代初期的社會救濟功能逐步轉向目前應對低生育率的主要對策之一。包括農村居民在內，現行的兒童津貼制度規定：凡經所在市町村認定后，家庭收入低于規定標準的，生育第1、第2個孩子者，在兒童未滿6歲之前，每月每個兒童給予生活津貼5000日元；若再生育第3孩子者，則每月每個兒童可獲得津貼1萬日元。若家庭收入超過規定標準以上，則不享受此項津貼。除此之外，還有專門針對母子單親家庭的兒童撫養津貼，凡此類家庭的兒童直至18歲之前可領取政府的兒童撫養津貼。上述兒童津貼的經費負擔，根據不同的保險者對象而不同，屬于第一類被保險者的兒童津貼，國家負擔4／6，都道府縣及市町村分別負擔1／6.與其他發達國家相比，日本的兒童津貼制度起步晚、標準低、期限短（從2000年6月起從原來僅限于補助3歲以下調整為6歲以下），且還受家庭收入水平的規定限制，因此在發達國家中仍屬較低水平。

除以上外，農業災害保險也是日本農村社會保障體系中特殊而重要的組成部分。該保險主要以農作物保險為主，即投保農戶在遭受保險范圍內的損失時，由保險公司給予其損失補償。由于農作物保險的特殊性，投保農戶一般可獲得85％左右的災害損失賠償。農業保險基金由農民投保保費和政府補貼各占50％組成，即政府根據農民投保保費總額為基礎，投入相同規模的資金，共同形成農業保險基金。農業保險基金由農協組織的關聯部門——“農業保險合作社”負責運營管理，其最高機構是“全國農業保險合作總社”（下設各級農業保險合作社）。農戶直接與當地的基層農業保險合作社聯系，辦理投保、索賠等事項。

綜上所述，日本的農村社會保障體系，經過半個多世紀的發展，特別是隨著整個社會保障體系的發展而相應得到不斷的充實和完善，并在許多方面享有與城市居民、全體國民相近的待遇。隨著日本人口老齡化、“少子化”社會的到來（2000年65歲以上人口占總人口的比率達17.4％，被撫養人口占總人口的比率達32％），社會保障制度面臨著保障經費迅速增長、醫療與養老保險負擔日益沉重、各類公共保險機構赤字增加等嚴峻問題。就農村社會保障體系而言，其存在的主要問題與不足：

一是國民健康保險收不抵支。由于持續多年的經濟不景氣，加上加入該保險的人口中低所得和高齡者的比例較高，致使2001年度全國國民健康保險費平均繳費率僅90.8％，為有史以來的最低水平；當年該種類保險收支赤字余額達4147億日元，為1997年開始出現赤字以來的最高赤字額。

二是國民養老保險欠繳率較高，養老金資金缺口較大。2001年度國民養老金保險費欠繳率達29.1％，為1961年開始建立國民養老保險制度以來的最高水平，當年未繳納的國民養老保險金額大約相當于487萬人的養老保險費，加上由于經濟持續低迷，收入減少，被豁免繳納國民養老保險費的人員約530萬人，累計大約近1000萬人未繳納保險費，因而導致國民養老金面臨巨額資金缺口。

三是地區間、各保險制度間保險費率負擔及享受的保險程度仍存在一定的不公平現象。以國民健康保險費的負擔情況為例，在一些人口稀疏和高齡化人口比較突出的地區，保險費、醫療費的負擔較沉重，相反在城市或城郊的同類型保險人口的負擔較輕；又如農民加入的基礎養老金，加入40年且年滿65歲時可領取的養老金人均最高限額僅每月6.7萬日元，而工薪階層加入的其他5種養老金制度的月平均水平為18.6萬日元。

四是農村低收入家庭的高齡者無法承受家庭護理服務費用、一些偏遠農村老人保健或醫療保健設施不足等問題仍不同程度存在。

三、對我國建立農村社會保障體系的幾點啟示

我國作為一個擁有9億農村人口的發展中國家，農村社會保障體系起步晚、標準低，面臨的任務十分艱巨。通過考察日本農村社會保障體系的發展歷程與基本內容，從中可以得到如下幾點啟示：

（一）抓緊建立健全覆蓋全社會的社會保障法律體系

我國現行的社會保障法律體系主要限于城鎮為主，隨著工業化、城鎮化的加快推進，以及廣大農村居民日益增長的社會保障需求，抓緊建立健全具有我國特色的農村社會保障法律體系，顯得日益迫切。對于有條件而又自愿率先開展農村社會保障工作的地區，應當允許開展包括農村醫療保險、養老保險、最低生活保障等試點，并成為全國社會保障制度改革的有機組成部分，受到法律的保護。

（二）堅持因地制宜與自愿原則，避免農村社會保障制度的“一刀切”

與日本的國情不同，我國入口眾多，幅員遼闊，地區差異很大，廣大農村地區更是千差萬別。受經濟發展水平、經濟承受能力、社會保障意識較弱等因素的制約，我國建立農村社會保障體系將是一個漫長而艱巨的歷史過程，要避免強迫農民參加各種社會保險的做法，堅持自愿原則，在沿海等有條件的地區率先開展試點，取得經驗后逐步推廣，以確保農村社會保障工作的健康進行。

（三）保持已有政策的相對穩定

通過多年的探索，我國在一些地區農村合作醫療、社會養老保險改革積累了許多好的經驗。諸如堅持低標準起步，堅持個人繳納資金為主、各級財政補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主積累保險資金的方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結合的政策措施，堅持合作醫療經費統籌、社會養老保險與家庭養老保障相結合的制度等等，這些政策應當繼續堅持，并逐步完善。國家關于農村合作醫療、養老保險的原則性意見或大政方針，要基本統一并保持基本穩定，這是穩妥推進農村社會保障的前提條件。

（四）協調好農村社會保障與城鎮社會保障制度的關系

隨著我國城鄉一體化進程的加快，既要抓緊建立健全農村社會保障體系，又要認真研究如何協調農村社會保障體系與城市社會保障制度的關系問題。諸如農村合作醫療的個人賬戶資金如何統籌、農村養老保險與城鎮養老保險體系如何轉軌、農村最低生活保障制度與城鎮如何銜接等問題，都值得認真研究。

（五）理順體制、明確職責，確保農村社會保障工作落到實處

要學習借鑒日本地方自治體在基層統一設置“福祉（保健）事務所”專門負責協調管理農村居民各項保障工作的做法，抓緊理順我國農村社會保障的部門管理體制，明確機構職能與落實隊伍，不斷提高人員素質與管理水平，以確保我國農村社會保障工作健康穩定發展。

戰后日本建立的社會保障體系中，除了個別針對農業與農民的專業保險種類外，沒有單獨面向農民群體的公共保險制度。如在公共醫療與養老保險的兩大主要保險中，通常將農民、個體經營者等無固定職業、無穩定收入者一并歸屬國民健康保險和國民養老保險。本文將凡是有農民加入、由市町村等地方自治體負責組織實施、適用于全國所有地區居民加入（不受職業種類與城鄉限制）的公共保險及公共福祉等均納入農村社會保障體系的考察范圍。