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社會保障制度改革涉及到不同群體之間以及國家、單位和個人之間的利益調整，因而所觸及的問題都是深層的。此外，計劃經濟時期所形成的養老、醫療等項制度，都明顯地具有“高福利”的特征，福利剛性無疑會加大社會保障制度改革的難度。因此，社會保障制度改革不可能“一蹴而就”，近期改革的目標與任務應包括以下各方面。

（一）加快國有企業下崗職工基本生活保障與失業保險并軌

在經濟轉型時期對國有企業職工采取企業內部下崗，并由企業、社會和政府財政三方給予基本生活保障，對社會穩定有一定積極作用。但必須看到，下崗職工基本生活保障是一種特殊的保障制度，本身并不規范，在具體實施中也產生了一些問題。由于實行對下崗職工生活費用“三三”制，政府出資，必然形成對下崗的行政干預，企業用人自主權維以落實。許多地方用行政手段控制下崗職工比例，如要求企業下崗人數不得大于在冊職工總數的10%或5%，而多數老企業的冗員大大超過這一比例。企業反映，在這種行政控制下，他們仍然難以按實際生產需要確定企業的用人數量，這樣再搞3年，國有企業，特別是大中型國有企業的冗員還會大量滯留在企業內部。此外，下崗職工再就業難度大，虛假再就業現象嚴重。許多私營企業、三資企業招用國企下崗職工并不簽訂勞動合同，也不為他們繳納社會保險費，只是作為臨時勞力使用。這些人的勞動關系仍在原企業，臨時勞務終止后，多數回到原企業，但被統計為實現了再就業。又由于再就業服務中心的人數由行政控制，企業只好把他們再安排回車間。也有相當一部分下崗人員，在享受基本生活保障的同時又在非公有制企業從事其他有報酬的工作，造成下崗職工基本生活保障基金流失。據北京、上海、南京、武漢等地一些行業的調查，下崗職工中隱性就業人員高達5060%.因此，盡快把下崗職工基本生活保障制度和市場經濟條件下規范的失業保險制度銜接起來，是近期完善社會保障制度的重要任務。

并軌工作包括相互連接的兩大部分內容：一是明確國有企業不再建立新的再就業服務中心，新的裁員也不再進入再就業服務中心，而是直接解除勞動關系，符合條件的可享受失業保險待遇；二是目前滯留在再就業服務中心的下崗職工要盡快走出中心。應當根據下崗職工的構成特點，采取不同的政策措施，促使其盡快出中心：

（1）對于已找到相對穩定工作（包括隱性就業）的下崗職工，企業負責同社會保險經辦機構聯系，主動為他們接續社會保險關系，以解除他們的后顧之憂。社保經辦機構要同下崗職工簽訂協議，無論他們到哪里就業，只要按規定繳納社會保險費，過去在國有企業的工齡都視同繳費年限，都能按規定享受社會保險待遇。

（2）對于愿意接受正規教育的下崗職工，可同他們解除勞動關系，并按照“寬進嚴出”的原則允許他們進入公辦、民辦的中等專業學校和高等院校繼續學習，各科成績合格的，準予頒發畢業證書。

（3）對于因年齡偏大、技能單一、再就業特別困難的下崗職工，可借鑒上海、北京等地的經驗，或實行托底安置，或成立勞務派遣組織。

同下崗職工解除勞動關系，是整個并軌工作的重點和難點，其中涉及兩個大問題：一是解除勞動關系給不給經濟補償金；二是企業如何償還所欠所欠債務，如集資款、拖欠的工資和醫療費等。

關于第一個問題，目前政策規定不夠明確，各地在具體操作過程中，有發的，也有不發的，有錢的單位發放標準比較高，從而引起攀比，甚至造成社會不穩定。下崗分流是我國特殊時期的特殊問題，這幾年國家已為此投入了大量的資金。下崗職工在再就業服務中心期間，中心既要發入基本生活旨，還為其繳納社會保險費，這些費用中由財政負擔占70%；出中心后如果沒有實現再就業，還要支付失業保險金；如果再支付經濟補償金，在下崗職工身上至少要花三筆錢，成本實在太高了。根據我們的調研和判斷，下崗職工現在不愿意出中心，最大的問題是有后顧之憂，擔心離開中心會失去社會保險，今后在養老、醫療等方面沒人管。解除下崗職工的后顧之憂，關鍵要在接續其社會保險關系方面下功夫，擴大社會保險覆蓋面，使他們無論在哪里就業，都能接上社會保險關系。

關于企業如何償還拖欠下崗職工的債務，要加以具體分析。如果企業能正常進行生產經營活動，應自籌資金分期償還。如果在同下崗職工解除勞動關系時，沒有籌集到足夠的資金，應出具具有法律效應的債權債務憑證，制定還款計劃。如果企業處停產、半停產，而且不可能恢復正常生產經營活動，經政府批分辯率，可變現部分企業資產和轉讓土地使用權籌集資金償還債務，或在對企業進行整體處置時一并解決。

（二）做實養老保險個人賬號

最近一段時間，圍繞基本養老保險個人賬戶問題，學術界又展開了熱烈討論，兩種觀點針鋒相對：一種認為，個人賬戶在短期（比如10年）內還難以發揮作用，但從長運發展趨熱分析，它能夠分流政府的壓力，減輕國家和企業的負擔；另一種則認為，個人賬戶制的社會保障功能很薄弱，無助于解決人口老齡化危機，甚至擴大了老年貧富差距，也無助于降低企業和個人的繳費率，而且個人賬戶投資的失敗將會導致社會不穩定，個人賬戶制不太符合中國國情，應當凍結。在討論中，有人建議從統賬結合制回到現收現付制，具體設想是：近期在以支定收的同時，多收一些錢并積累起來，用于彌補老齡化高峰期收支缺口，最終還是要回到現收現付。個人賬戶的功能只是作為計發養老金的依據，不必做實。

從總體上看，目前大家不贊成取消個人賬戶，傾向于盡快把個人賬戶做實。但在如何做實個人賬戶存在兩種意見：一種建議在縮小個人賬戶規模的基礎上做實。這個意見是由國內的政府部門及研究機構提出來的，都建議按照8%的規模做實個人賬戶，并完全由個人繳納，一步到位。如果個人賬戶做實后，可將企業原來為個人賬戶繳納的3%，調整到基本養老保險層次，把基礎養老金從原來相當于社會平均工資的20%提高到30%.另一種建議在擴大個人賬戶規模的基礎上做實。是由國外學者提出來的，該方案同1995年國發6號文規定的統賬結合實施辦法之一是一致的，即個人賬戶規模確定為工資收入的16%，雇主和雇員各繳8%，自雇人員繳納12%.

做實個人賬戶還有大、中、小三個選擇：“小做實”是從2001年或2002年起，在職職工個人繳費部分全部形成個人賬戶“實賬”：“中做實”是除了將個人繳費部分做成實賬外，還要補上過去統籌基金透支的部分：“大做實”是除了“中做實”內容以外，還要把“中人”的空賬也要一并做實。

我們認為，個人賬戶規模縮小到8%是比較現實的，近期看，個人賬戶做實要先把個人繳費部分做成實賬，社會統籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，養老金當期發放不能再透支個人賬戶。至于說個人賬戶的“欠賬”（統籌基金透支部分）和“空賬”（“中人”隱性債務），應放在中長期解決。

（三）建立統一的城鎮職工基本養老保險制度

目前城鎮的養老保險制度改革還主要局限在企業職工，國務院關于統一企業職工基本養老保險制度的決定中提到，實行企業化管理的事業單位原則上按企業養老保險制度執行，其他事業單位和所有機關的職工養老保險基本延用老辦法。如何有效協調儼與機關、事業單位之間的養老保險制度，至今仍然存在兩種不同意見。一種意見主張公務員和企業職工仍然分兩種基本制度，事業單位分別情況向兩靠；一種意見主張建立城鎮職工統一的基本養老保險制度。

從市場經濟的發展方向看，特別是從建立統一的勞動力市場要求出發，應當盡快改革機關、事業單位職工基本養老保險制度，使之與企業職工養老保險制度有機銜接，建立適用于所有勞動者的基本養老保險制度，以利于職工在不同用人單位之間合理流動，這是近期完善我國基本養老保險體系的重要任務。這方面，國際經驗值得借鑒，如美國在1984年把過去人設的公務員養老保險制度和私營企業雇員養老保險制度合并成統一的聯邦養老保險制度；日本在1986年把過去分設的公務員、私營企業雇員和個體經營者養老保險制度統一設計，建立了覆蓋全體勞動者及其配偶的國民年金。

由于機關、事業單位職工與企業職工養老保險制度分設，造成機關、事業單位退休人員的待遇水平與企業退休人員的待遇水平難以銜接，一些同時參加革命工作的老同志退下來，在機關事業單位的，養老金比在企業的高一倍，引發許多不必要的社會矛盾。機關事業單位職工和企業職工養老保險制度不銜接，還在一定程度上阻礙了職工在企業與機關、事業單位之間的合進流動。況且我國國有企業職工遠比美國、日本等市場經濟國家國家企業的職工多，同時國有企業職工，特別是企業管理人員同機關、事業單位的人員相互流動較多更有必要在企業職工基本養老保險制度的基礎上，設計覆蓋城鎮所有職工的基本養老保險制度。

這樣的基本養老保險制度可以和現在的企業職工基本養老保險制度大致相同，只是企業繳費改為用人單位繳費。同時，在基本養老保險制度統一的前提下，則應當分開設計企業的補充養老保險和機關、事業單位的附加養老保險。企業的補充養老保險水平高低將在很大程度上取決于本企業的經濟效益，而機關、事業單位的附加養老保險則不會受到效益的影響，主要由財政供款，當然個人也要繳納一定的保費。企業化管理的自收自支事業單位完全納入企業養老保險范圍，同樣也建立補充養老保險，而不是附加養老保險。機關、事業單位的這種附加保險類似日本在國民年金之上建立的公務員共濟組合年金，或美國的聯邦政府機構以及州政府機構建立的適用于公務員的“私人年金”。

附加養老保險（也稱為職業年金）采取待遇確定型還是繳費確定型，這是目前機關事業單位職工養老保險制度改革的一個核心問題。采取待遇確定型的好處可能很多，比如，公務員退休后的職業年金是確定的，并能根據實施這項制度以后自己的工作年限和工資等因素，把未來的領取額大致算出來；各級財政不必為此安排更多的預算資金，因為在職業年金制度實施的初期，領取人數不會很多。但是，這樣的制度設計是不是最優的，需要進一步研究。

公務員（包括比照公務員制度的人員）無論在職的，還是退休的，都是靠財政供養的。但是，附加養老保險采取哪種類型，從長期看，國家的責任和負擔是不一樣的。實行待遇確定型，財政每年為此安排多少資金，取決于以下變量：實施職業年金制度后退休的公務員人數，這些人退體前的工資水平，他們的平均余命。可以肯定地說，這些變量都會逐年增大，而不會縮小；國家的責任是無限的。但是，實行繳費確定型，財政每年為此安排多少資金是確定的，因為只需按照固定的比例為在職公務員供款，這樣不僅便于預算安排，而且國家的責任也是有限的。

（四）實行養老金社會化發放

在退休人員的社會化管理方面，國務院已經明確要求各地要盡快將企業發放養老金的辦法改為社會化發放，改差額撥付為全額征繳，同時積級創造條件，將退休人員的管理服務工作逐步由企業轉向社會。一些城市，如大連在這方面做了積極的探索，社會保險部門已經把一些大企業集團的退休人員管理工作承擔起來，不但減輕了企業的社會負擔，受到企業經營者的歡迎，由于管理服務工作好，也受到退休人員的歡迎。許多退休人員反映，原來擔心離開企業無依無靠，現在感到社會保險機構組織的服務更周全，而企業領導忙于生產經營，往往對退休人員問題考慮較少。在推動退休人員社會化管理方面，近期應認真做好養老金的社會化發放工作。據勞動保障部統計，1999年，全國基本養老金實行社會化發放的人數為1403萬人，占離退休人員總數的47.04%，社會化發放率已達到和超過80%的省份僅有6個，還有個別省市不足10%.目前，由社保機構委托銀行、郵局等社會服務機構按時足額發放養老金，條件已經成熟，只要工作到位，這項工作是有條件做好的。

（五）做好結構調整中特殊困難人群的最低生活保障工作

最近幾年，我國產業結構調整的力度很大，從紡織業的限產壓錠，到煤炭企業關停并轉，再到資源枯竭礦山的破產關閉。隨著傳統的過剩生產能力被淘汰，那些污染嚴重、長期虧損、資源枯竭的企業先后破產關閉，不僅一些在職職工在就業上遇到了暫時困難，而且一些退休人員因所在企業不復存在而失去了養老金來源。從目前享受低保待遇的構成看，68%屬于在職職工、下崗職工、企業離退休人員的失業人員。這表明，近期城市低保工作的重點已從過去以“三無人員”為主，轉向在產業結構調整過程中遇到特殊生活困難的人員為主。目前有三類特殊困難人群需要享受低保待遇：一是中央直屬困難企業的在職職工和離退休人員；二是城鎮集體企業的在職職工、下崗職工和離退休人員；三是中西部區的貧困居民。

做好城市特殊困難人員的低保工作，目前所遇到的問題有兩個：一是資金問題。按規定低保工作實行屬地管理，但一些中央直屬企業職工往往不能納入當地低保范圍。中西部地區財政困難，一些地方公務員的工資都不能按時發放。二是收入界定問題。各地在落實低保待遇時，常常為按“實際收入”還是“應得收入”進行爭論。一種觀點認為，無論在職的、下崗的，還是離退休的、失業的，只要他們得到的實際收入低于當地低保標準，都應享受低保待遇；另一種觀點則認為，計發低保待遇應按應得收入計算，包括應得到的工資、基本生活費、養老金和失業救濟金等。

我國目前正處于產業結構和所有制結構大調整的歷史時期，一些城市居民在基本生活上遇到了暫時困難，保障他們的基本生活，是各級政府應盡職責。中央財政應拿出一定的資金作為調劑金，對中央直屬企業較為集中的地區和財政特別困難的地區進行補助。停產多年的城鎮國有、集體企業在職職工、下崗職工和離退人員，他們已經很難獲得正常收入，應根據其實際收入確定是否享受低保待遇。

（六）按照統一的改革目標同步推進“保、醫、藥”三項改革

城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮醫療機構和藥品生產流通體制（簡稱“保、醫、藥”）三項改革是統一的整體，單獨推進其中某項改革，都難以收到預期效果。最近，國務院已經明確提出，要按照“用比較低廉的費用提供比較優質的醫療服務，努力滿足廣大人民群眾基本醫療服務的需要”的統一目標，同步推進基本醫療保險、醫療機構和藥品生產流通體制改革。近期改革應以建立新型疾病風險機制和醫療衛生服務競爭機制為重點。

基本醫療保險制度要建立新型的疾病風險共擔機制。其特征是基本醫療保險的投保金額比較低，能夠覆蓋城鎮所有用人單位及其職工。根據中國的國情和實力，把醫療保險定位于保障職工的基本醫療是正確的。但是，在界定基本醫療方面，目前存在著一些認識分歧。一種意見主張依據醫療費用的多少來界定，并據此設定了醫療保險統籌基本支付的封頂線，超過封頂的醫療費，社會保險經辦機構拒付。另一種意見主張按照病種而不是醫療費用的多少來界定，認為只要屬于基本醫療保險范圍內的病種，即使醫療費用比較高，社會保險經辦機構也應支付。因為如果根據醫療費用的多少來界定基本醫療，很可能造成保了不需要保的，需要保的卻保不住的局面。

改革開放以來，隨著居民可支配收入的增加，職工為了健康一般都舍得花錢，大多數家庭也有了一定的支付能力。在公費醫療和勞保醫療制度改革過程中，職工最關心的主要是治療象高血壓、心臟病這樣的慢性病以及癌癥等大病所需的醫療費，單位或社會保險機構給報銷多少。而規定超過封頂線（如當地職工年收入的4倍）的部分不予報銷，影響了醫療保險對參保職工的吸引力，增大了醫療保險制度改革的阻力。

在貫徹現行醫療保險制度規定的同時，建議進一步研究按疾病模式確定基本醫療的界定。這樣做的好處，一是可以克服過去，醫療費用全由公家報銷所帶來的種種弊端；二是可以大幅度降低醫療保險的管理成本；三是可以充分發揮基本醫療保險的功能，保障職工的基本醫療需求。也可選個別城市，探索按病種確定支付醫療統籌基金的辦法。

改革放開以來，中國的醫藥衛生事業有較大發展，人均預期壽命延長，健康狀況普遍改善。同時也應看到，醫藥衛生體制方面還存在一些問題，如醫療資源配置不合理、藥品生產流通秩序混亂、一些醫療機構片面追求經濟利益、醫藥費用增長過快。為解決這些問題，在建立城鎮職工基本醫療保險制度的同時，必須進行醫藥衛生體制改革，具體措施包括：

1、引入競爭機制，提高醫療服務質量。要保障群眾對醫療服務的選擇權：職工可以在若干個基本醫療保險定點醫療機構選擇就醫，建立醫療機構之間的競爭機制；職工可以在醫院購藥，也可以持醫生處方在若干個基本醫療保險定點藥店購藥，建立醫院藥房和社會藥店之間的競爭機制。進一點的改革，將在逐步規范財政補助和調整醫療服務價格的基礎上，把醫院的門診藥房改為藥品零售企業，打破過去醫療機構對處方用藥的壟斷。

2、多種形式辦醫，滿足不同層次需求。要按照營利性與非營利性建立新的醫療機構分類管理罐，并制定不同的財稅、價格政策，以滿足不同人群對醫療服務的不同需求。要建立健全社區衛生服務組織、綜合醫院和專科醫院合理分工的服務體系，形成規范的社區衛生服務組織和綜合醫院、專科醫院雙向轉診制度，更好地滿足不同疾病對醫療服務的不同需求。

3、實行衛生工作全行業管理，進行醫療資源優化重組。要打破行政隸屬關系和所有制界限，實施區域衛生規劃，加強對衛生資源配置的宏觀管理。用法律、行政、經濟等手段調整和控制包括床位、人員、設備以及醫療機構在內的衛生資源存量和增量，鼓勵各類醫療機構合作、合并，共建醫療服務集團。

4、推進藥品生產流通體制改革，整頓藥品流通秩序。要加大藥品生產結構調整力度，制止低水平重復建設。規范藥品供求雙方的行為，進行藥品集中招標采購試點。同時調整藥品價格政策，降低“虛高”價格。

（七）補充保險應盡快走上發展軌道

近年來，我國在基本保險制度的改革方面有一些突破性進展，相比之下，補充保險層次的發展遠遠滯后。據勞動社會保障部統計，到1998年底，實行企業補充養老保險的職工不到全部職工的5%，積累基金僅64億元。與基本養老保險已經覆蓋近1.3億職工和離退人員，累計滾存近700億元基金相比，可以說，我國的養老保險體系中，至今仍然是國家強制型基本保險在唱獨角戲。補充醫療保險的發展更為緩慢。國務院職工醫療保障制度改革試點意見要求各試點城市明確基本醫療保障的封頂線，超出封頂線以上的醫療費用要通過補充保險來解決。《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》明確指出：為了不降低對一些特定行業職工現有的醫療消費水平，在參加基本醫療保險的基礎上，作為過渡措施，允許建立企業補充醫療保險。企業補充醫療保險費在工資總額4%以內的部分，從職工福利費中列支，福利費不足列支的部分，經同級財政部門核準后列入成本。實際上還很少有試點城市在發展補充醫療保險上取得成熟的經驗。從全國看，補充醫療保險尚未起步。

在我國，國家雖早已明確要鼓勵發展補充養老保險，但至今尚未制定相關優惠政策。近期應考慮出臺稅收優惠政策，如果用人單位的供款水平在工資總額5%以內的，允許其在成本中列支；職工的供款水平在本人工資收入5%以內的，可免交個人所得稅。同補充養老保險相比，國家對補充醫療保險的政策支持是明確的，隨著城鎮職工基本醫療保險制度的建立，用人單位及其職工應充分利用優惠政策，積極參加補充醫療保險。

（八）加強社會保障的綜合協調和社會監督

社會保障工作涉及的范圍相當廣泛，如醫療保險涉及醫療機構管理體制和藥品生產流通體制，失業、養老保險標準要與最低生活保障標準銜接，個人賬戶積累基金的營運管理和金融市場密切相關，補充養老保險、個人儲蓄養老保險以及補充醫療保險需要商業保險業的配合，再有各項社會保障費用的管理與支出都離不開財政部門，等等。因此，在一定時期，一定范圍內，一些社會保障項目的改革還需要多個部門的協調配合。國外的經驗也說明社會保障事業的發展往往需要高層次的跨部門協調。如美國，社會保障署負責日常事務，但根據法律規定，還由財政部、勞工部、衛生部、社會保障署負責人和國會推選的專家學者共13個組成社會保障咨詢委員會，每4年對全國的社會保障進展情況進行總結，對未來的改革提出建議，交國會研究。

中國社會保障體制改革還處在探索過程中，法律尚不健全，許多問題更需要綜合配套加以解決。建議國務院組成社會保障協調機構或社會保障咨詢委員會，定期對全國的社會保障體制改革狀況進行全面的研究，提出和修改中長期改革目標，側重對跨部門的社會保障問題提出綜合性建議，以便各有關部門更好地協調配合，總體推進。

在社會保障管理體制方面，還有一個十分重要的問題，就是如何建立有效的監督體制。一些地方把社會保障的綜合監督職能放在人大，多數地方仍然是行政部門自我監督或實際上依靠行政部門自我監督。實踐證明，行政部門的自律是十分必要的，但卻不是十分充分的。近年來發生的社會保障基金被擠占、挪用和濫用的問題，責任多數在行政主管部門或當地政府。借鑒國外經驗，應強調有社會力量加入社會保障的監督機構，特別要發揮工會組織和企業經營者組織的作用，要有社會知名學者、專家參加。這方面，目前各地取得的經驗還不足，進展還有限，需要進一步研究探索。