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內容摘要：農村最低生活保障制度是農村社會保障體系的一個重要組成部分。在我國全面建立農村最低生活保障制度，意義重大。它既是一項龐大的系統工程，又是一項長期而艱巨的任務。在充分認識建立農村最低生活保障制度意義、問題的基礎上，應進一步明確建立農村最低生活保障制度的原則與措施。

關鍵詞：農村，最低生活保障，制度

作為一個發展中國家和農業人口大國，農業、農村和農民問題一直都是我國一個帶有全局性、戰略性的問題，關系到我國社會主義現代化建設的進程和社會的穩定。自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村最低生活保障制度的試點以來，我國農村最低生活保障制度已探索了11個年頭。農村最低生活保障制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。廣東、浙江等經濟發達省市相繼出臺實施《農村最低生活保障辦法》，將農民納入社會保障范圍。在各地取得一些經驗、條件基本具備的基礎上，《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發[2007]1號）和總理在十屆全國人大五次會議上作的《政府工作報告》都指出，今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度，這是建設農村社會保障體系的一項基礎工程；是統籌城鄉發展，構建社會主義和諧社會的一項重大制度建設；是逐步消除貧困，全面建設小康社會的一項重大戰略舉措；是加強“三農”工作，推進社會主義新農村建設的一項重大惠農政策。當前情況下，在全國范圍建立農村最低生活保障制度雖意義重大，卻仍存在一些問題，是一項長期而艱巨的任務。

一、建立農村最低生活保障制度存在的問題

（一）經濟發展水平制約著農村最低生活保障制度的建立

農村最低生活保障制度的建立，需要有充足的資金保證，而這一資金的獲得，要受到經濟發展水平的制約。目前，我國絕大多數農村地區的經濟發展水平比較落后，存在著為數眾多的困難群體和弱勢群體。據有關統計和測算，我國大部分貧困人口分布在農村，截至2004年末，我國農村貧困人口為2610萬，貧困發生率為2.8％。而初步解決溫飽但還不穩定的農村低收入人口則達到4977萬人，低收入人口占農村人口的比重為5.3％。目前我國農村最低生活保障資金主要來自各級地方政府財政，這在經濟發展水平較高、經濟條件較好的地方才有可能維持，在許多欠發達的地區，財政困難，“吃飯財政”格局短時間內難以改變，無力為農村最低生活保障提供充足的資金支持。同時，鄉村集體經濟實力薄弱，難以拿出較多資金支持農村最低生活保障制度，事實上，越是財政緊張的地區，貧困人口越多，所需要的保障資金也就越多。盡管中央財政加大了轉移支付力度，對財政困難地方給予適當補助，但財力有限。

（二）思想認識不足影響農村最低生活保障工作的開展

1.德政工程論

目前包括基層政府工作人員在內的許多人對農村最低生活保障工作的法制性認識不足，認為農村最低生活保障工作是黨和政府的一項德政工程，可有可無，可多可少，現行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。

2.城市優先于農村論

不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經濟來源，因此，城市最低生活保障工作比農村最低生活保障工作更迫切、更重要。在實踐中重視城市最低生活保障工作，忽視和輕視農村最低生活保障工作。

（三）農村最低生活保障水平有待進一步提高

除少數經濟發達地區外，目前我國絕大多數農村地區經濟發展水平落后，在此基礎上確定的農村最低生活保障標準普遍較低。民政部最低生活保障司高華俊處長指出，目前全國已實施農村最低生活保障制度的地區平均最低生活保障標準為年人均1000元左右，最低的只有600多元，最高的2000多元，這也僅僅能夠維持保障對象的基本生活。根據民政部的統計測算，截至2006年底，最低生活保障對象實際領到的保障金為月人均33.2元，截至2007年第一季度末，則為27.6元。由于2006年下半年以來，一些中西部省份新出臺了農村最低生活保障政策，雖然保障人數有所增加，但按人均計算的保障水平則略有下降。從保障水平的地區分布情況來看，2006年全面實行了農村最低生活保障制度的23個省份，平均保障水平為月人均35.4元，其中東部地區50.9元，中部地區25.3元，西部地區25.5元。這一保障水平顯然過低，隨著經濟的發展以及各級政府投入的增加，保障水平會逐步提高，但這也將是一個漫長的過程。

（四）農村最低生活保障法制建設有待進一步加強

最低生活保障制度本質上就是由法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度。它是現代社會每個公民應該享有的生存權利，也是國家對其公民應盡的義務。因此，加強最低生活保障制度的法制建設，實現最低生活保障的法制化、規范化管理，是保證農村最低生活保障工作順利開展的首要條件。然而，目前我國農村還沒有社會保障的基本立法，應進一步加強農村最低生活保障的法制建設。

二、建立農村最低生活保障制度的原則

（一）明確政府責任，實行屬地管理的原則

農村最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制。各地要根據中央的決策部署和原則要求，結合本地實際制訂實施方案、最低生活保障標準和管理辦法，具體確定對象范圍，不斷加大對農村最低生活保障工作的投入。中央財政對財政困難地方給予適當補助。

（二）立足農村實際，科學設計方案的原則

農村最低生活保障制度的建立，必須根據各地的實際情況。就經濟因素而言，我國幅員遼闊，無論經濟發展水平、人均收入和消費水平，還是物價水平，各農村地區之間都有很大差異；就社會原因而言，我國是一個人口眾多的多民族國家，不同民族、不同區域，農民的生活習俗有很大的差別。因此，我國農村最低生活保障制度不能搞成一種模式，只能從實際出發，因地制宜，采取符合農村實際的辦法，真正把需要救助的困難群眾納入保障范圍。

（三）統籌政策安排、搞好銜接配套的原則

在建立農村最低生活保障制度的同時，繼續推進扶貧開發，通過政策、科技、服務等多種形式引導農民群眾通過自身的辛勤勞動，依靠發展生產解決生活問題，改變農村的落后面貌。同時，繼續保持農村現行救助和獎勵扶助政策的基本穩定。

三、建立農村最低生活保障制度的措施

（一）合理確定保障標準

農村最低生活保障制度能否發揮其應有的功能，關鍵在于能否合理確定最低生活保障標準。在確定農村最低生活保障標準時，通常要考慮以下四個方面的因素：一是基本生活需要的最低費用，即農民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用。二是農村居民的人均純收入。如果人均純收入低于居民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用，則表明居民的生活處于貧困狀態，是需要政府救助的對象。三是地區的財政承受能力。四是物價水平。農村居民收入的增加要扣除物價上漲的因素，最低生活保障標準的制定也要隨物價的變化做相應的調整。

（二）科學界定保障對象

科學界定保障對象是農村最低生活保障制度能否發揮作用的保證。各地規定的農村最低生活保障對象范圍，一般是低于當地最低生活保障標準的農村困難群眾。從各地開展農村最低生活保障工作的實際情況來看，很多地區要求把保障的重點放在那些因疾病、殘疾、年老體弱、家庭缺少勞動力和生存條件惡劣等原因造成家庭生活常年困難的人員身上。這主要是因為多數地區農村最低生活保障工作還處于起步階段，限于財力等原因，首先將農村最困難的群體納入最低生活保障范圍，循序漸進，通過一段時間的努力逐步使低于最低生活保障標準的人員都能得到保障，實現“應保盡保”。

（三）多渠道籌集保障資金

在農村全面建立最低生活保障制度，關鍵在于資金的籌措。目前，我國農村最低生活保障資金主要來自各級地方政府財政，中央財政也加大了轉移支付力度，對財政困難的地方給予適當補助，這有利于農村最低生活保障制度在全國的建立，將更多的困難群眾納入到這一制度體系內。但由于我國農村貧困人口眾多，財政力量有限，因此，除依靠財政力量之外，還可借助社會力量，通過發行彩票、開展捐助等活動，多渠道籌集最低生活保障金。

（四）完善相關配套措施

建立農村最低生活保障制度是一項龐大的系統工程，涉及面廣，需要一系列的改革措施相配套。第一，加強最低生活保障制度的法制建設，實現最低生活保障的法制化、規范化管理。目前，我國農村還沒有社會保障的基本法，現階段的社會保障立法應把基本立法放在首位。第二，建立健全負責基層最低生活保障工作的有關工作機構和工作人員。建立農村最低生活保障制度要與農村基層政權和群眾自治組織建設緊密結合。第三，制定與最低生活保障制度相配套的優惠政策。列入保障范圍的對象生活十分困難，即便對其實施了最低生活保障，也僅能使其維持基本生活，因此，在實施農村最低生活保障制度時，可以對保障對象在生產、生活、醫療、教育等方面給予適當的政策優惠。如對享受農村最低生活保障的農民，在就醫、就學、居住等方面的有關費用給予減免照顧；對有勞動能力的農村經營者實行減免稅金和工商管理費等優惠政策。第四，繼續推進扶貧開發，保持農村現行救助和獎勵扶助政策的基本穩定。

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