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摘要：本文從全新的視角出發來研究中國政府在構建養老保險責任機制中的行為：首先闡述了導致中國養老保險責任機制改革產生缺陷的原因；然后進一步結合現實從三個方面深入地分析了政府的責任缺失；最后從多方位對中國養老保險制度的改革做了簡要的評價。

關鍵詞：養老保險；責任機制；責任缺失

Abstract：ThispaperstudiesChina''''sgovernmentalbehaviorsinconstructingresponsiblemechanismofendowmentinsurancefromanbrand-newangle，firstly，elaboratesthereasonsforcausingtheshortcomingsofChina''''sresponsiblemechanismofendowmentinsurancereform，then，furtheranalyzesgovernmentalresponsibledefectfromthreeaspectsbasedonreality，and，lastly，makesbriefcommentsonChina''''sendowmentinsurancesystemreformfrommultipleaspects.

Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect

一.中國養老保險責任機制改革產生缺陷原因

社會政策的不當取向導致中國養老保險責任機制的改革產生了缺陷，而以下兩個因素又加劇了缺陷。

(一)對制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷

對計劃經濟下單位辦福利的批評并不能表明它本身的完全錯誤，因為這是當時體制下的必然選擇，而對這一道路選擇的全盤否定對設計和構建新型制度產生了消極影響，結果導致政策選擇的極端化。在國內關于社會保障的文獻中，福利國家的福利病被簡單地認為是養懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經驗缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對自身的問題。應當說，這種有選擇的借鑒實際上是改革“美國化”的反映。

(二)制度轉軌仍然是在沿襲計劃經濟體制下自上而下、以長官意愿推動的模式，缺乏民眾參與

在現實中，政策的計劃與結果之間存在很多策劃者事前不能預知的變量而產生政策實施的非預期效果，因此在政策實施時應內置檢查機制，可以時刻糾正偏差，保證政策實施處在一個正確的軌道之上。而在中國，制度轉軌中的內在檢查機制是普遍缺失的，這大大增加了轉軌成本，最終降低了民眾對政策的認可程度。這兩個根本缺陷反映在政府行為上，既有責任缺失，也有職能越位，它和政府的經濟政策與社會政策之間有密切關系。而無論是責任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識、有目的、經過選擇的行動，因此需要有區別的分析和對待。

二.政府的責任缺失分析

如前所述，政府在養老保險中的責任被分為制度設計責任、供款責任、監管責任和給付責任，因此分析政府的責任缺失就按照這個分類進行。

(一)制度設計責任缺失。

在制度設計上，政府的責任缺失首先反映全國統一的養老保險制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農村養老保險制度的責任。形成這一現象的原因是復雜的。

在客觀方面，中國農村養老保險制度五十多年來的發展一直是在“城鄉分治、一國兩策”的體制下進行的，同時還面臨著人口眾多、經濟發展水平低下和地區發展不均衡的國情，這使得制度建設缺乏對所有成員實行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時性和非連續性反映出在這一問題上缺乏明確的建設理念和目標定位，而究其實，在于沒有把養老保險制度作為一項獨立的制度來看待，沒有把它作為社會政策的一項重要組成部分來看待，而總是將其作為實現其它政治、經濟目標的附屬物。計劃經濟時期作為政治運動的副產品，作為農民政治動員的配套工具，體制轉軌時期又片面強調為經濟體制改革服務。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。

在主觀方面，政府解釋責任缺失的理由主要有兩條：一是財力不夠；二是農民有土地保障。關于第一條，財力不夠的含義是不明確的，這要結合政府在農村養老保險中承擔責任的比重來考慮。如果繼續沿襲現收現付的DB計劃，個人不承擔供款責任，那么政府的財力顯然是不夠的；如果采取政府與個人、社會責任相結合的機制，那么政府的財力的不足程度就會減輕。強調政府責任的跟進并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎的，因此是站不住腳的。關于第二條，土地保障的功能在現時期已經大大弱化，僅靠土地很難實現農民的養老保險需求。

首先，農業經營的絕對收益越來越低，在價格和成本的雙重夾擊下，農業經營甚至處于絕對虧本狀態下。其次，根據現行土地政策，農民對所承包的土地沒有所有權，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對農民的保障主要體現于就業保障，一旦農民因年老或其它原因喪失勞動能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮化的推進，大批失地農民出現，土地的保障功能就更無從談起了。

其次，政府的責任缺失反映在退休保障制度改革嚴重滯后，形成了對機關事業單位工作人員和企業職工的雙重標準(1993年以后，機關事業單位養老金替代率約為90%，企業約為60%)，加強了社會排斥(socialexclusion)，不利于社會融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務員是否應當在養老保險中承擔供款責任，是一個值得討論的問題，公務員作為國家政策的制定者和執行者，理應無償享受政府提供的養老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個發展中國家，財力有限，政府有責任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個人責任，應當是構建新型公務員養老保險制度和事業單位養老保險制度的必然要求。

(二)監管責任缺失

按照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的規定，“基金結余額除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業。”這種基金管理方式是從基金的安全性出發的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監管策略下，卻發生了社保基金屢屢遭挪用甚至詐騙的案件。統計顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監管，全國有上百億元社會保險基金被違規動用。截至2003年底，全國各地共追回社保基金170多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發生突出反映了政府在監管責任上的不力，主要體現在四個方面：基金管理機構分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發揮規模效應；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實現有效的監督。

(三)供款責任缺失

夏濤：政府在社會養老保險機制中的責任缺失分析政府供款責任的缺失反映在轉制成本的消化方式上。在構建新型養老保險制度中，政府回避了償付舊制度債務的責任，而是建立了一個社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累的養老保險模式，希望以社會統籌部分的繳費償付舊有制度的債務，即用新制度所繳保險費支持制度變遷的成本。這樣，就既能實現改革的目標，又能消化舊體制的遺留責任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉軌目標的前提下，企圖通過企業統籌繳費部分解決退休職工養老問題，意味著企業要同時承擔離退休職工養老和為在職職工積累養老金的雙重任務。而在企業開始為在職職工提供個人賬戶積累的情況下，社會統籌繳費部分根本不足以支付離退休職工的養老金，于是企業普遍采取了社會統籌基金向個人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個人賬戶的空賬運行。空賬運行使得統賬結合制度退化為一種計發辦法，部分積累制名存實亡，而在社會統籌和個人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結余又掩蓋了個人賬戶空賬的嚴重性。問題的出現源于政府沒有明確承諾自己是轉制成本的承擔者，也沒有明確的償債計劃并公之于眾。

為了填補個人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現國有資產為主流意見，其理由是：舊養老保險制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個人是非理性和短視的這一假設前提之上的，因此在理論和機制的構建上，排斥個人承擔風險，將風險全部轉移給國家，形成國有制下的就業——福利——保障三位一體的制度格局，從而產生了計劃經濟體制下的隱性契約：職工承諾把必要勞動費用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風險資金(包括職工的養老保險金)；國家承諾向職工提供就業——福利——保障三位一體的服務。在這一隱性契約的安排中，職工養老金外部化為國家所有和占有，風險也外部化為國家承擔。按照權利與義務、風險與收益對等的原則，國家作為風險主體，理所當然地占有和使用這筆風險資金；職工作為非風險主體，則獲得穩定的養老保險待遇和形成合理的收入預期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點投資支持的行業和部門，形成了國有資產。單位不為在職職工繳納養老保險費，這部分資產或資金實際上了已扣除，以稅收、利潤形式上繳國家財政，然后再由國家財政返還一部分(企業以營業外支出列支)作為養老金發放給已經退休的職工。但是隨著養老保險制度背景由計劃經濟向市場經濟轉換，養老保險從現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合的制度轉軌，政府率先單方面廢除了計劃經濟體制下的隱性契約，打破了傳統體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現國有資產充實養老金基金就順理成章了。

基于這種思路，2001年6月12日，國務院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》。《辦法》規定國有股減持主要采取國有股存量發行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。減持國有股原則上采取市場定價方式。然而到了2002年6月23日，國務院宣布，除海外發行上市外，對國內上市公司停止執行《辦法》中關于利用證券市場減持國有股的規定，并不再出臺具體實施辦法。一時間炒得沸沸揚揚的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據新華社的報道，停止國有股減持出于兩點考慮：一是“在相當長的時間內，難以制定出系統的、市場廣泛接受的國有股減持的實施方案”；二是“近期社會保障資金基本平衡，每年需補充的現金量不大，沒有必要通過證券市場減持套現來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務院在出臺《辦法》前，向全社會征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權調整、開辟第二市場、預設未來流通權、權證、基金和其它方案(包括存量發售、股債轉化及分批劃撥等)，很難說是不系統的和不能為市場廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因為近期資金基本平衡，那么在《辦法》出臺的一年前資金也很難發生很大變化，也應該是一個基本平衡的狀態，這樣一來《辦法》的出臺就毫無意義了。事實果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。

事實上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產管理者之間發生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個規范的證券市場，需要為個人賬戶籌集資金。而作為國有資產管理者，政府又需要國有資產保值增值，從這個角度說，它并不希望證券市場太規范，以使國有資產售出盡可能高的價格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結果。《辦法》將國有股減持的目的定位于籌集社會保障資金，在此目的驅使下，國有股股東大量在股市上套現，將股市上本已稀缺的現金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。

與國有股減持同時，社保基金開始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社保基金理事會以戰略投資者身份投資12.66億元，以發行價每股4.22元獲得3億股中石化A股的股權。然而中石化上市旋即跌破發行價，社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日，中石化創出了年內新高4.16元，如果算上分紅，社保基金終于在賬面上實現解套，賬面盈利1500萬元。

這種情況的出現引人深思。⒈社保基金申購中石化A股的選擇并非十分謹慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統風險不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業績是“扣除成本后的營業利潤總額：1998年-1.1986億元、1999年66.1932億元、2000年261.1442億元”，并未達到《公司法》中要求新股發行“最近三年連續盈利”的標準，嚴格講屬于違規上市；⑵中石化A股發行價與其在香港上市的H股有較大的價差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風險，社保基金理事會仍動用了近13億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對風險估計不足和缺乏應有的謹慎。這是股市籌資為國有企業解困融資思路的延續，然而社保基金不同于普通資金，對安全性要求很高。社保基金初次入市便選擇了具有一定投資風險的特大型國有企業作為投資對象，大有動用大量資金為大盤國企股發行上市保駕護航之勢，自己卻不幸淪為大盤國企股高價圈錢的鋪路石，其教訓是深刻的。⒉對于選擇何種基金入市模式在認識上不清楚。

分析供款責任中的政府，我們可以發現，責任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責任上的缺失導致了個人賬戶的空賬，使得制度設計背離了最初的目標，在這種情況下正確的解決之道是政府提出明確的償債計劃，借鑒國際上轉軌國家的經驗，采取多種手段支付轉制成本。然而出于回避責任的考慮，政府采取了國有股減持的辦法，仍寄希望于通過基金自身的增值來償付轉制成本，結果在政府一身二任和極不規范的資本市場的雙重因素下，只能以失敗告終。在國有股減持中，政府的職能發生了越位，而在社保基金入市過程中，政府對于基金監管的責任又發生了缺失，導致基金貶值，這些教訓無疑是深刻的。責任缺失的后果用職能越位去糾正，是不可能達到目的的；政府在養老保險責任機制中的定位不準確，政府行為就很難實現預期目標。

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注釋：

①社會政策(socialpolicy)一般有三個含義：⑴政府用于社會福利和社會保護的政策；(2)社會福利在一個社會中發展的方式；(3)針對上述主題的學術研究。(責任編校：周祖德)第17卷第1期Vol.17No.1