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編者按：本論文主要從現階段我國農村養老保險法律制度存在問題；重構我國農村養老保險法津制度的設想等進行講述，包括了農村養老保險建設缺乏法律的有力支撐、農村養老保險資金來源結構錯位、管理體制不順，監管不力，流失嚴重、合理構建農村養老保險法律體系、建立以政府為主體的多渠道籌資機制、加強農村社會養老保險基金的管理等，具體資料請見：

論文關鍵詞：農村養老保險法律制度思考

論文摘要：建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村養老保險體制，已經成為構建和諧社會建設社會主義新農村的重要內容。建立農村社會養老保險法律制度的關鍵是要根據我國農村的現狀建立適合國情的農村社會養老保險法律體制。

農村社會養老保險是指農民為使年老不能再從事勞動時的生活有保障，在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們達到一定年齡后，有權向國家或有關保險機構申請養老金的社會保障制度。建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村養老保險法律制度，已經成為構建和諧社會建設社會主義新農村的重要內容。

一、現階段我國農村養老保險法律制度存在問題

目前，農村社會養老保險適用的仍然是根據1992年由民政部頒布的((縣級農村社會養老保險基本方案(試行)。經過十多年的運行，現行農村養老保險方案在制度設計方面的缺陷也已逐漸顯露出來，具體而言，農村養老保險工作中的問題主要集中在以下幾個方面：

1．農村養老保險建設缺乏法律的有力支撐

實踐中的主要依據，一是1992年頒布實施的《方案和1995年頒布實施的通知》，以及一些相關法律中關于應該重視建立農村社會養老保險制度的原則性條款。二是相關文件內容：2000年6月中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見中“要積極探索適合小城鎮特點的社會保障制度”；十六大報告中的要“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系”、“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視“三農”問題和農村保障問題的講話。由于沒有關于建立農村社會養老保險制度的專門法規，在實踐中存在許多困惑，各地在制定本地農村社會養老保險辦法時找不到比較有力的立法依據，只好各自為政，把辦法確定為暫行辦法，大大降低了地方立法的規范性和長期性、穩定性。另外，由于農村的社會保障基金管理缺乏法律保障，基金的流失現象嚴重，嚴重影響了基金的正常運轉。

2．農村養老保險資金來源結構錯位

農村養老保險運行多年的實踐表明：資金來源問題是養老保險的核心問題，缺乏政府財政支持是我國農村養老保險發展緩慢的根本原因。縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》只規定了國家應對保險資金的籌集給予政策扶持，而沒有明確規定政府在農村養老保險體系建立和運行過程中應承擔相應的財政責任，在集體經濟日益薄弱的情況下，這樣的“軟約束”必然導致絕大多數地區的農村參保者繳費負擔重，保障水平低且參保人數不斷下降。據測算，在199071999年期間，我國農村養老保險參保者人均累計農村養老保險費僅230元，月均養老金僅3．5元，根本無法保證農村老年人口的基本生活。農村養老保險資金來源結構錯位是導致農民參保積極性不高的根本性制度原因，我國應逐步建立以政府為主體的多渠道籌資機制。

3．管理體制不順，監管不力，流失嚴重

其一是管理體制不順。我國農村社會保障管理部門存在條塊分割的現實：民政部門管一塊、衛生部門管一塊、社保部門管一塊、這種條塊分割的現實造成了政策協調、資源共享等諸方面的人為矛盾，不利于農村社會保障工作的推動和開展。其二是養老保障基金管理和增值問題較多。按國際上通行的做法，社會保障基金應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性、流動性與收益性(即保值增值)。在中國，大多數地方的養老保險基金是由當地的民政部門獨立管理的征繳、管理和使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，而地方的民政部門又受當地政府的管理，所以，當地民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農村養老保險基金的情況便時有發生，使農民的養老錢失去了保障。

二、重構我國農村養老保險法津制度的設想

建立農村社會養老保險法律制度的關鍵是要根據我國農村的現狀建立適合國情的農村社會養老保險法律體制。

1．合理構建農村養老保險法律體系

完善的法律法規體系是農民社會保險事業的保障，是農民社會保險制度的核心。同時，有沒有完備的法律規范，也是一個國家社會保障制度是否成熟的重要標志。從國際上其他國家的發展來看，實施社會保障制度最重要的特征是以國家立法為基本前提，并依靠法治來保證實施。借鑒其他國家和地區的先進經驗，結合我國的具體國情，我國農民的社會保險法律框架應包括以下內容：

首先，修改憲法。列寧說“憲法就是一張寫著人民權利的紙”。憲法對農民這一弱勢群體負有義不容辭的保護責任。雖然憲法規定了公民的基本權利，但也只是一些原則性的規定。縱觀憲法條文的規定，涉及社會保障方面的只有退休制度和公民獲得物質保障的制度，但退休制度將農民排除在外，而物質保障是針對全體公中的困難群體。鑒于農民的生存狀況和我國法治建設的現狀，應當通過修改憲法，增加保護包括農民在內的弱勢群體的根本性原則，使憲法真正成為農民的“權利保障法”，使憲法成為農民社會保險的母法，從而使農民的社會保險制度有較高的法律起點，通過加強農民社會保險上位法的保護，使農民社會保險立法有足夠的法律權威。

其次，盡快出臺社會保險法》。對于社會保險問題，我國現在已經有了初步的法律框架，包括國務院的決定和省一級落實國務院決定的法律，但還沒有出臺國家層次的專門法律。在我國農民保險制度建立和完善過程中，立法者必須提供適當的制度保證，宏觀上應盡快出臺一部專門的法律，對該制度的實施作出明確規定和統一籌劃，使之有法可依，規范操作，克服隨意性，使城鄉社會保險在宏觀上達到統一。

第三，制定保護農民權益的綜合性法律。我國在立法實踐中一直非常重視和強調對弱勢群體的權益保護，如全國人大頒布了《未成年人保護法》、《殘疾人保障法、《婦女權益保護法》、老年人權益保障法》等多部特殊保護的法律。但由于城鄉差距的存在和受教育的程度不同，農民在就業競爭、基本生活保障、養老保險、醫療保險等方面面臨著許多突出的問題，明顯處于弱者的位置。因此，要盡快制定和出臺保護我國全體農民的法律《中華人民共和國農民權益保護法》，用法律確定農民的基本權利，規定包括社會保險在內的農民社會保障問題。

最后，制定專門的農民社會保險法》。西方發達國家的農村保障都是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險。如德國在19世紀80年代就頒布了世界上第一部社會保障法，并在1957年擴大到全體農民。日本在1971年，丹麥、芬蘭在1977年，美國在1990年也都建立了農民社會保險制度，并以立法的形式予以確定。而我國的農村養老保險工作基本上是本著自愿、量力的原則，并不具備法律上的強制性。所以應當就農民的社會保險專門立法制定有針對性的農民社會保險法》，從法律上確認保險制度在農村的地位和作用，明確其性質、對象和標準，規范權利義務和責任，使農民的社會保險工作開展有法可依。

2．建立以政府為主體的多渠道籌資機制

在社會保障制度的建設上，我國走的是一條“城鄉分割保障”的道路，國家承擔了城鎮社會保障制度的大部分建制成本，卻忽略了農村社會保障制度建設的資金需要。有學者說得好，“國有資產是全國人民所有的資產，不是城里人獨有的資產，更不是國有企業職工獨有的資產”。作為一個農業人口占大多數的發展中國家，我國政府雖不可能像西方發達國家那樣為農民提供全面的、高標準的養老保險待遇，但國家應從公平的角度為廣大農民提供最基本的養老保險待遇，建立起“低水平、廣覆蓋”的農村養老保障體系，這是政府義不容辭的責任。從世界已建立社會養老保險制度國家和地區看，很多國家和地區的社會養老保險涵蓋農村地區，其保障對象包括全部農村人口，其中有相當數量是與中國經濟發展水平相當的發展中國家和地區。

另一方面，相對于城鎮居民，我國農村居民的收人水平普遍較低，所以政府理應承擔起更多的責任，尤其是中央政府不僅應該制定各項法規和政策，對農村養老保險制度的建立加以規范和引導，更應該承擔必要的財政責任，加大對農村養老保障的資金投人。實際上，從世界各國社會保障運行的情況來看，各國中央財政通常會投人很大比例的社會保障資金。據資料顯示，1991年瑞典、英國、加拿大、美國的社會保障總支出中，中央財政支出的比重分別占~1J56．4％、31．8％、36．4％、28．7％1994年歐盟國家社會保障資金來源有36％來自國家財政，而我國2000年即使在中央大幅度增加社會保障支出的情況下，這一比重還只有4．5％，而且其中大部分還投到了城鎮，對于農村養老保險的扶持很少。政府可采用各級政府財政按比例分擔的方式加大對農村養老保險的財政扶持。

3．加強農村社會養老保險基金的管理

其一，出臺基金運營優惠政策，拓寬基金運營渠道。如中央發行國債明確一定的農村社會養老保險基金優惠量，銀行設立農村社會養老保險儲蓄補貼利率，政府特許農村社會養老保險基金投資一些風險小、收益高的基礎設施建設項目等。其二，加大基金的監管力度。可設立由繳費人、受益人以及社會公益組織共同組成的非官方監督機構相結合的政府、社會、事業經辦機構之間相互監督、相互制約、全面監督的養老保險監督的機構。此外，要完善審計、監察、財政等有關部門聯合組成的外部監督制度，以保證基金安全。其三，提高基金的保值增值能力。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率也可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由國家有關機構管理。