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摘要：文章通過分析我國農村人口老齡化問題、農村傳統的養老模式所面臨的嚴峻挑戰和農村城市化進程加快給現行農村養老保險制度帶來的新問題，說明建立健全我國農村社會養老保險制度的必要性，并指出我國農村養老保險制度現狀和存在的主要問題，提出建立與經濟發展水平相適應的農村養老保險體系的對策與建議。

關鍵詞：農村養老保險制度；人口老齡化；農村城市化；公共財政

“三農”問題一直都是我國全局性、戰略性的問題，關系到整個國民經濟的發展。本文在分析農村養老保險現狀及存在的主要問題的基礎上，積極探索財政建立和完善農村養老保險的新思路和具體措施。

一、建立健全我國農村社會養老保險制度的必要性

（一）農村人口老齡化問題帶來的挑戰

按國際通行的標準，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%，即可看作是達到了人口老齡化。2003年，我國60歲以上的老年人口占總人口的比重就已經達到了11%，與發達國家相比，我國人口老齡化的顯著特征是“城鄉倒置”，農村人口老齡化程度高于城市。農村不僅是我國老年人口最多的地區，也是老齡化程度和老年撫養比最高的地區。第五次全國人口普查資料顯示：2000年我國65歲及以上人口中城鎮有2873萬人，農村有5938萬人，農村人口的老齡化程度已經高于城市，65歲及以上人口占農村人口的比重為7.35%，城鎮為6.30%。

因此，農村人口老齡化問題所帶來的前所未有的挑戰，需要我們認真探索并建立健全適應我國國情的農村養老保險制度。

（二）農村傳統養老模式面臨嚴峻考驗

長期以來，我國農村養老保障主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老這三種方式。隨著人口老齡化進程加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保障格局將受到嚴峻挑戰。

家庭養老在我國傳統悠久，長期以來發揮著積極作用，但隨著家庭規模的小型化、家庭結構的核心化、居住代際分離傾向的出現，越來越多家庭的養老功能出現弱化，老年人照料需求的滿足將越來越多地求助于社會的支持和幫助。土地保障功能日趨衰減。我國人多地少，農民承包的土地數量有限，農業的比較收益低，土地承載負擔重。來自土地的收入在農民收入來源中所占比重呈下降趨勢，土地對農民的養老保障作用越來越不明顯。農村聯產承包責任制的實行引發了與之相適應的分配方式的變革，集體的內部積累機制受到相當程度的削弱，影響了集體對社區保障的投入，使農民喪失了集體的福利保障。

（三）農村城市化進程加快的必然要求

城市化是指人類生產和生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，它不是簡單的城鄉人口結構的轉化，是傳統勞動方式、生活方式向現代勞動與生活方式的轉化。2005年，城鎮居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入之比已達3.22∶1。

同時，一些制度性的不平等加劇了城鄉差別，農民的弱勢地位逐漸顯現。如果考慮水電、交通、文教衛生、社會保障等差別，城鄉居民的收入差距實際已達6∶1左右，而世界上大多數國家僅為1.5∶1。城鄉差距大使大量農村剩余勞動力流向城市，促進了城市化的進程。農民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，而現行的農村養老保險中沒有為他們提供相應的制度安排。

二、我國農村養老保險當前存在的主要問題及現狀

（一）農村養老保險制度不穩定，缺乏法律保障

農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，缺乏穩定性。

1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結果。

（二）財政投入少，資金來源單一，造成農保覆蓋面小，保障水平低，社會互濟性差

1992年頒布的《基本方案》規定，農保資金的籌集要堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。但多年來在實行過程中，基本是由農民自己繳費自己養老，集體和國家的責任基本沒有體現，大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，而且不存在社會統籌。這樣農村養老保險金只能由個人全部繳納，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或個人自我儲蓄積累保障。造成農村養老保險投保人數少，覆蓋面小，總體繳費水平偏低，養老待遇計發辦法不合理，每人平均月養老金只有十幾元，甚至幾元，這樣的待遇水平遠遠不能使養老人員安度晚年。由此可見，現行農村社會養老保險制度的保障水平低，社會互濟性差，缺乏社會保障應有的社會性和福利性。

（三）農村養老保險制度設計存在缺陷

1、沒有建立起切合我國農村實際的可行的農村養老保險制度。我國農村的實際情況是存在失地農民、進城務工的農民工、還有仍以土地為主要生活來源的農民，這些不同身份和背景的農村勞動力，其負擔能力不同，所以應因人制宜，針對不同身份的農村勞動力，根據其經濟社會屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農村社會養老保險制度。

2、現行農村養老保險制度未能實現城鄉養老保險體系的有機銜接。我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。農民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，而現行的農村養老保險中沒有為他們提供相應的制度安排，使他們成為沒有任何養老保障的真空階層。

三、建立與經濟發展水平相適應的農村養老保險體系的對策與建議

（一）確立農村養老保險的法律地位，保持其制度上的穩定性

應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，都導致農村社會養老保險制度的不穩定性。而立法是達到穩定政策的最好途徑。同時，注重制度化建設，建立新型農村養老保險實施辦法以及基金管理、財會制度、審計監督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點中不斷完善，強化制度化、規范化、法律化的管理。

（二）優化農村養老保險制度設計，分類建立和完善農村養老保險制度

1、完善被征地農民的養老保險制度。切實做好被征地農民的生活保障，圍繞構建覆蓋城鄉的新型社會保障體系這一目標，加強被征地農民基本生活保障制度與城鄉職工基本養老保險制度的銜接。

2、將農民工納入社會保障體系，使他們在向非農產業的轉移過程中，逐步從土地保障轉換到現代社會保障系統。在制度設計上，要適應農民工流動性大的特點，使其社會保險權益可以方便地轉移接續，并保證其流動就業過程中社會保障權益不受侵害。對于長期在城市就業并定居的農民工，應逐步納入城鎮職工養老保險制度。

3、對于仍然固守在農村以土地為主要生活來源的農民，則需要逐步完善農村養老保險制度，提高保障能力。明確政府在建設農村社會養老保險制度中的主導作用，拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，根據各地農民人均純收入情況逐步提高農村養老保險的籌資水平，并同步增加保險的享受標準。

4、積極探索“城保”和“農保”相對獨立，又可以相互轉換的運行模式，為統籌城鄉社會保障打好基礎。針對傳統農保保障水平偏低且固定不變的缺陷，實行將最低繳費和給付標準與農村最低保障標準掛鉤的方法，建立繳費的增長機制，繳費標準的可選擇機制和待遇調整機制。擴大政府對農民提供適當保費補貼的范圍，調動農民參保積極性。

（三）加大公共財政投入力度，擴大農保覆蓋面和提高其社會保障功能

財政是國家宏觀調控的必要手段，也是統籌城鄉經濟社會協調發展和支持農村建設的重要財力保障。過去受國家經濟發展戰略和宏觀政策的影響，財政政策及其財力分配存在重大缺陷，對農業的生產力投入不足，對農村的社會性投入更為匱乏，農村公共產品供給不足，發展滯后，這是長期以來我國城鄉二元結構得以固化的一個關鍵性原因。

為了貫徹落實中央提出的城鄉統籌發展和建設社會主義新農村的原則精神，防止城鄉差距過度擴大，必須調整和改變現行財政分配不合理的現狀，切實加大對“三農”投入的傾斜力度，要讓公共財政逐步覆蓋農村。“農村社會養老保險的需求彈性非常大，無論是經濟發達地區還是貧困地區都如此。少量的補助就能大大增加農民參保積極性和參保率。公務員之家

從政策意義角度講，財政補助是農保事業發展的催化劑，較少的投入就能較大程度地提高參保率和覆蓋面，這對農保事業有著非常重要的現實借鑒意義。要根據黨的十六屆六中全會關于“建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”和“加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入”的要求，以繳費補貼、老人直補、基金貼息、待遇調整等多種方式，逐步擴大農村養老保險的覆蓋面，建立農民參保提高待遇水平。

公共財政要全過程支持農村社會養老保險制度建設，降低農民參保門檻，提高保障水平。公共財政要加大對工作體系的投入，農村社會養老保險管理機構不再提取管理服務費，人員和工作經費應列入同級財政預算，盡快解決原制度從保險費中提取管理費，用于人員和工作經費的問題。同時要以多種方式建立農民參保補貼制度。在面向農民的籌資上，要降低門檻，堅持政府組織引導和農民自愿相結合，以政府投資為主，低水平起步，建立農民的最基本養老保障制度。

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