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[摘要]改革開放以來，我國行政法發展經歷了三個階段，取得了巨大成就。目前，行政法體系已經基本形成、行政法基本原則漸趨成熟、行政法觀念實現重大轉變、行政法理論取得重大突破。今后我國行政法還將呈現五個方面的發展趨勢。

[關鍵詞]改革開放；行政法；發展與展望

改革開放以來，我國的民主法治建設同經濟建設一樣，取得了舉世矚目的成就。伴隨著這一歷史進程，我國行政法也從無到有逐步得到恢復和發展，取得了可喜成績，值得認真總結。

一、改革開放以來我國行政法的發展歷程

建國以來，我國在法治建設上走過了一個“之”字形的曲折道路，行政法治建設也一樣。建國初期，我國行政法已經有了一定程度的發展。從1949年至1956年，國家制定頒布了一大批行政組織、管理方面的法律、法規，規定了國家行政機關的組織、職責、工作原則、工作程序以及對經濟、政治、文化等各方面社會公共事務的管理權限、管理方式等。但1957年以后國家政治生活越來越不正常，民主法治建設也不斷遭受破壞，行政法的命運自然也不能幸免。1978年黨的十一屆三中全會以后，我國的民主法治建設逐步得到恢復并迅速發展，行政法也隨之得到復興和發展。

回顧改革開放以來我國行政法發展所走過的歷程，大致可以分為三個階段。

第一階段是從1979年到1988年以重建行政權立法為重點階段。

改革開放之初，為了使被破壞的各級國家行政機關盡快恢復運轉，使混亂的社會秩序盡快恢復穩定，國家在立法方面需要優先考慮的是制定出一系列有關國家政權組織和維護社會秩序方面急需的法律，而首要任務是根據新的形勢制定一部適應新時期需要的新憲法。因此，在這一時期，對行政法發展具有重要意義的立法有：一是1982年新憲法的頒布實施，二是制定了國務院組織法和地方組織法。同時，也制定了一批有關行政管理方面的法律。在這一階段，我國的行政立法主要是有關行政機關組織和行政管理方面的法律，側重行政機關的重建和對行政機關權力以及相對人權利的確認與維護。

這一階段行政法發展的主要成果是：恢復了行政機關領導人員的選任制；建立了民主集中制下的行政首長負責制；確立了領導人任期制和限任制；建立了審計制度；恢復了行政監察制度；等等。第二階段是從1989年到1996年以加強行政監督立法為重點階段。

行政權是一把雙刃劍，它既可以為維護公民權利和利益服務，又可能侵害公民的權利和利益。因此，為了保護公民權利和利益，對行政權既要提供法律保障，又要加強監督制約。所以，當行政權重建工作基本完成后，全國人大及其常委會即著手研究制定有關監督制約行政權的法律。經過幾年的努力，1989年4月4日七屆全國人大第二次會議通過了行政訴訟法，這標志著我國行政法治建設的重心已經從重建行政權向規范、監督行政權轉變。

行政訴訟法由于以下兩點重要貢獻而載入我國法治建設的史冊：第一點貢獻是確立了“民可以告官”制度。這一法律制度的確立，一反我國過去只能“官管民”而“民不能告官”的歷史傳統，表明我國法治建設開始轉向以人為本，使法治建設流貫著一股鮮活的人文精神。允許“民告官”，對于培養公民的主體意識、權利意識、法治意識，具有極其重要的意義。實踐證明，法律規定只有成為公民的自覺行動，成為公民的一種生活習慣，法治才有牢固的基礎和可靠的保證。因此，有人認為行政訴訟法的頒布實施，從某種意義上講，標志著我國民主法治建設的真正開始。第二點貢獻是確立了程序違法無效原則。行政訴訟法不僅對行政訴訟程序作出了系統、完整的規定，而且明確規定：行政機關作出的具體行政行為違反法定程序的，人民法院可以判決撤銷該具體行政行為。這就在立法上第一次將程序違法提到了與實體違法同等重要的位置，促使人們從更高的層面上審視行政程序法的價值，改變了過去我國重目的輕手段、重實體輕程序的歷史傳統，從而有力地推動了我國行政程序立法的發展。

在這個階段，除行政訴訟法的頒布實施外，全國人大常委會還制定了審計法，國務院頒布了行政復議條例等一批監督行政行為的法律、法規。

這一階段行政法發展的主要成果是：建立了行政訴訟制度、國家賠償制度、行政復議制度、公務員制度，等等。并明確提出了依法行政原則，使之成為我國行政法和行政機關行使職權的一個基本原則。

第三階段是從1996年至今以加強程序立法為重點階段。

行政訴訟法的頒布，對行政機關提出了更高的要求，特別是程序違法無效原則的確立，使行政程序立法顯得更加迫切。為此，全國人大常委會從1990年開始著手研究制定規范行政程序方面的法律。經過幾年努力，1996年3月八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法。這部法律的頒布實施，標志著我國行政法治建設又進入了一個新的階段，即從對行政權進行事后監督到進行程序控制階段。之后，又陸續制定頒布了行政復議法、行政監察法、立法法、治安管理處罰法、行政許可法等一批規范行政程序的法律，國務院也先后頒布了許多規范行政程序的法規。

這一階段行政法發展的主要成果是：建立了行政聽證制度、告知和申辯制度、公正公開原則、政府采購制度；完善了程序違法無效原則；強化了行政監察權威；改革完善了行政許可制度；等等。

從上述歷程可以看出，改革開放以來我國行政法發展走的是一條循序漸進、兩頭夾擊的發展路線。所謂循序漸進，就是我國行政法是隨著改革開放和法治建設的不斷深入而逐步建立發展起來的。在改革開放和法治建設恢復之初，優先致力于基本制度建設，先把行政法基本框架建立起來，然后再逐漸加以完善，避免因細枝末節的意見分歧而延緩法律的出臺。所以，最初的一些行政法律大多比較原則，對公民權利的保障比較粗放。比如，國務院組織法只有十幾條，幾百字，非常原則；行政訴訟法確立的法院受案范圍比較窄，國家賠償法確定的賠償標準比較低，現在有學者對此提出了許多批評。但總的看，這一策略是成功的，其積極作用遠遠大于消極作用。否則，行政訴訟制度、國家賠償制度也許到現在也建立不起來。而有些改革不到位的，則不急于立法，讓國務院或地方先搞，避免因倉促制定法律而影響改革。改革開放以來，我國法治建設的一條非常重要的經驗，就是立法決策必須與改革決策相一致。這里包含兩層意思：一是如果改革已經到位，立法必須及時跟上，用法律保證改革的順利推進，引導改革向正確方向發展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是對改革的最大支持和促進。當然，這只是法治建設起步階段的一種立法策略選擇，隨著法治建設的不斷發展，制定更加周全、細密、完善的法律，是今后立法策略的必然選擇。實際上，我國從20世紀90年代開始，已經在朝著這個方向轉變。所謂兩頭夾擊，就是把行政權的確立（組織法）和對行政權的控制（行政訴訟法和國家賠償法）這兩頭的法律優先制定出來，然后再制定規范行政行為的法律（行政程序法）。實踐證明，兩頭夾擊策略，是一個成功的策略，大大地加快了行政法治建設的步伐。如果沒有兩頭夾擊策略，而是按照“組織———程序———訴訟、賠償”這樣一種先后順序按部就班地進行，恐怕我國的行政法治不可能取得今天這樣的成就。兩頭夾擊，就把行政程序立法逼到了墻角，迫使我們必須加快行政程序立法步伐，而行政機關也會更加積極主動地配合、支持、推進行政程序立法工作。

二、我國行政法發展的主要成就

經過多年努力，我國行政法從無到有，再到基本完備，成績有目共睹。概括起來，主要有以下幾個方面的成就。

（一）行政法體系基本形成

我國的法律體系就其表現形式或者法律淵源而言，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。憲法是核心，法律是基礎，法規是配套。此外，國務院部門規章和地方政府規章也是必要補充。就其法律部門構成而言，包括憲法及相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法共7個部門法。

行政法，是指規范國家行政管理活動和監督行政管理活動的法律規范的總和。行政法主要包括三部分：一是確立行政組織和職權方面的法律，包括行政組織法、公務員法等。二是規范行政權行使和運作方面的法律，統稱為行政行為法。又分兩類：一類是各個方面行政管理方面的法律，包括國防、外交、教育、科學、文化、衛生、環境與自然資源保護、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技進步法、環境保護法、出入境管理法等；一類是有關行政程序方面的法律，如行政處罰法、治安管理處罰法、行政許可法等。三是監督行政權行使和運作方面的法律，統稱為行政監督法，包括行政監察法、行政復議法、行政訴訟法等?？梢哉f，中國特色行政法體系已經基本形成，特別是有關行政管理方面的法律已經比較完備，一些基本的行政法律制度都已建立起來

（二）行政法基本原則漸趨成熟行政法基本原則，是指各種行政法規范所體現和遵循的基本原理和精神，是行政法的靈魂和生命，對行政法具體規則的創制和實施具有重要的指導、評價、補充作用。隨著我國行政法體系的基本形成，行政法基本原則也漸趨成熟，形成了一些基本的共識?？偨Y我國憲法和各項行政法律法規的規定以及立法、執法、司法實踐，我國行政法基本原則主要有以下8項。

1.依法行政原則。這是依法治國這一憲法原則在行政法上的具體體現。依法治國實質是依法治權、依法治官，而其中最主要的是依法治行政權和行政官員。因為行政權是各種國家權力中最活躍、最具強制力的一種國家權力，與公民的權利和利益聯系最經常、最直接、最廣泛，因而也最容易出現損害公民權利和利益的情況。所以，各國都十分強調依法行政，把它列為法治國家的一項重要原則。依法行政作為一項行政法基本原則，主要包括3項內容：一是憲法和法律優先原則，即必須優先執行憲法和法律的規定，其他規定與憲法和法律相抵觸的一律無效，行政機關不得執行；二是職權法定原則，即必須嚴格在法定權限范圍內行使職權，失職違法，越權無效；三是程序法定原則，即必須嚴格依照法定程序行使職權，違反法定程序的行政行為無效。

2.正當程序原則。這是對依法行政原則的擴展和深化。其主要內容有4項：一是自己不得做自己的法官，或稱利害關系回避原則，即行政機關及其工作人員處理涉及與本機關或者工作人員自己及其近親屬有利益關系的事項時，應當主動回避或者應當根據當事人的申請回避；二是行政機關作出任何行政行為特別是作出對相對人不利的行為時，必須說明理由；三是行政機關作出任何行政行為特別是對相對人不利的行為時，必須聽取相對人的陳述和申辯；四是行政機關作出涉及社會重大公共利益或者涉及相對人重大利益的行政行為時，除說明理由和聽取陳述和申辯外，還應當公開舉行聽證會，聽取社會公眾和利害關系人的意見。

3.民主參與原則。這是政治民主在行政法上的具體體現，是對依法行政和正當程序原則的進一步擴展和深化。一方面，民主參與原則要求依法行政所“依”的法不僅是良好的，充分體現人民群眾意愿的，而且是按照民主程序由廣大人民群眾充分參與制定的，是經過充分發揚民主、走群眾路線的；另一方面，民主參與原則還要求在行政法規范的實施過程中，也必須充分發揚民主，走群眾路線，給相對人和社會公眾以充分參與的機會。

4.公開透明原則。其基本含義是，行政行為除依法應當保密外，應當一律公開。具體包括3項內容：一是所有影響公民、法人和其他組織的權利義務的行政法規范必須向社會公布；二是涉及公民、法人和其他組織的權利義務的行政行為必須公開進行，包括制定法規、規章等規范性文件的行為和作出具體行政決定的行為，必須公開進行；三是行政機關所產生、收集的信息原則上應當公開，只有涉及國家主權、國家安全或者其他公共安全、商業秘密、個人隱私等，可以作為例外加以保密。

5.公正公平原則。其含義主要有3項：一是不得單方接觸，即行政機關在作出涉及兩個以上相對人的行政裁決和法院在審理行政案件過程中，不得在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括任何因公因私接觸）和聽取其陳述意見，接受其證據；二是對相關因素要給予善良和足夠的考慮，即行政機關制定行政法規、規章、政策和處理涉及相對人利益的各種事務時，必須以善良的愿望并盡足夠的注意，充分考慮各種意見和各種有利的、不利的因素；三是平等對待，即行政機關必須平等地對待各方相對人，不論是組織還是個人，不論地位多高，其法律地位一律平等，機會一律平等，權利義務一律相一致。

6.平衡（比例）原則。其基本含義有4項：一是平衡地保障和規范行政權力與公民權利；二是平衡地設定行政權力的制約和責任；三是平衡地設定公民的權利與義務；四是平衡地保障公民之間的權利和利益。

與平衡原則緊密聯系的是比例原則，也稱為最小損害原則。比例原則的基本含義是，行政機關實施行政行為必須以最大的收益、最少的成本、最小的損害來實現行政目標，即必須符合效益最大化原則。比例原則要求行政機關的行為必須符合妥當、必要、相稱的要求。

7.信賴保護原則。法律的一個重要屬性或特征，是可預知性，即人們通過法律可以預知自己的什么行為會得到什么結果。人們只要按照法律規定去做，就一定會受到法律保護，不會被追究違法責任，從而使人們具有安全感，免于恐懼。信賴保護原則，是指公民、法人和其他組織因對法律或國家機關所實施的某項行為的正當信賴，并基于這種信賴安排自己的生產生活，從而作出了一定的行為，國家對于公民、法人和其他組織的這種信賴應當提供一定形式和程度的保護。信賴保護原則旨在保護公民、法人和其他組織的既得利益，并維護法的安定性以及公民對國家、法律的信心。當然，得到法律保護的信賴必須具有正當性。所謂正當，是指公民、法人和其他組織對國家的法律和行政機關的行為或其創造的法律狀態深信不疑，并且是善意的、沒有過錯的；如果信賴是因公民、法人和其他組織自己的原因（如錯誤理解或者惡意）所致，則此信賴不受保護。

8.有效救濟原則。這是指公民、法人和其他組織的權利和利益受到行政機關的行政行為侵害時，國家必須為其提供有效的補救途徑。沒有救濟就沒有行政，這是當今世界各國普遍遵循的一項基本原則。但由于各國政治制度、法律制度和法律傳統不同，國的救濟制度也不盡相同。在我國，這種救濟主要包括申訴、行政復議、行政訴訟、國家賠償等。

（三）行政法觀念實現重大轉變經過多年發展，我國行政法觀念有了重大轉變。主要表現在以下4個方面。

1.從注重靜態穩定向建立和諧社會轉變。

總書記《在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話》中深刻指出：“發展是硬道理，穩定是硬任務；沒有穩定，什么事情也辦不成，已經取得的成果也會失去?！边@是總結國內外正反兩方面經驗教訓得出的重要結論和歷史規律。穩定有靜態的穩定和動態的穩定。靜態的穩定，是暫時的穩定，不是真正的穩定。我們所需要的穩定應當是動態的、可持續的穩定。但過去我們往往比較注重靜態穩定，而對動態穩定重視不夠。反映在行政法上，就是過分強調嚴管、重罰，以罰代管，以罰代教，認為管得越多越嚴越能穩定，罰得越重越有效，忽視教育、疏導、激勵的作用。實踐證明，這種做法只能收一時之效，并不能長久，而且可能積累、激化矛盾，引起更大的不穩定。當前，我們黨和國家正致力于構建社會主義和諧社會，這標志著我們黨治國理念的重大轉變，也標志著行政法觀念的重大轉變。

2.從單向命令型管理向雙向合作型善治轉變。

傳統法學觀點認為，與民法調整平等主體之間的橫向社會關系不同，行政法是調整不平等主體之間的縱向社會關系，因此，行政法是自上而下的命令，過分依賴強制手段，忽視參與、溝通、指導、教育、激勵等方面的作用。隨著市場經濟體制改革的不斷深入，民主法治建設的不斷發展，特別是建設和諧社會思想的提出，過去那種認為行政機關與相對人地位不平等的觀念正在改變，平等觀念越來越獲得廣泛認同和接受，單向命令型管理觀念逐漸被雙向合作善治觀念所代替，公眾參與、行政指導、行政合同、行政激勵等行政方式隨之興起。善治與管理的主要區別，在于管理主要著眼于秩序，為維護秩序往往可以不計成本，可以忽視個人自由和社會活力；而善治則要求行政行為必須進行效益分析，要求以最小的成本來實現行政目標，要求社會不僅是有秩序的，而且是有自由和活力的。

3.從重實體輕程序向實體與程序并重轉變。

程序是實體的保障。不論是民主也好，還是法治也好，歸根結底都必須體現為一套健全而有效的程序。程序觀念淡薄，重實體輕程序，認為違反程序不算違法，是小節問題，是我國傳統法律思想中的一個重要特點。隨著改革和民主法治建設的深入，程序的重要性已經被越來越多的人所認識，并在我國行政法規范中得到越來越多的體現，在行政行為過程中嚴格依照程序辦事的觀念也越來越深入人心。

4.從重強制輕激勵向強制與激勵并重轉變。

傳統行政法調整社會關系的主要方法，是采取命令、強制的辦法，迫使相對人不得不服從，從而達到行政目標。但實踐證明，這種傳統的調整方法，不僅成本高、后遺癥大，而且不利于充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，不利于樹立人民群眾的當家做主意識，不能適應全球化和市場經濟的客觀需要。因此，從20世紀90年代以來，我國的行政法觀念已經逐漸從過去只重視命令、強制的方法，逐漸向綜合運用多種調整方法轉變，行政激勵方法越來越得到重視。

（四）行政法學理論取得重大突破

隨著行政法治建設的不斷發展，我國的行政法學理論也不斷得到發展。與我國行政法發展經歷了三個發展階段大體相一致，我國的行政法學理論也經歷了一個從“管理論”到“控權論”再到“平衡論”的發展過程?！肮芾碚摗闭J為行政法是關于行政機關管理的法，重點強調確認、維護行政機關的行政管理權威，以保障行政效率。“管理論”追根溯源，是來源于前蘇聯的行政法學思想，其所服務的經濟基礎是計劃經濟。我國20世紀80年代初的行政法學界主要持“管理論”觀點，目前已經沒有人公開主張這一觀點?！翱貦嗾摗闭J為行政法是控制行政權的法，重點強調對行政權的限制和監督，以避免行政權被濫用?！翱貦嗾摗钡乃枷雭碓词俏鞣教貏e是英美的行政法學思想，其服務的經濟基礎是自由市場經濟?！翱貦嗾摗彼枷朐?0世紀80年代后期開始在我國興起，90年代初一度成為主流思想，目前仍有相當影響?！捌胶庹摗闭J為行政法是規范行政權力和保障公民權利的法，重點強調兼顧公權與私權、公平與效率之間的關系?！翱貦嗾摗笔?0世紀90年代初由羅豪才等學者提出的一種行政法學思想，其背景是建設中國特色社會主義市場經濟的偉大實踐?！捌胶庹摗蹦壳耙呀浿饾u被行政法學界和實務界所接受，成為我國行政法理論的主流思想，對我國的行政法治實踐產生了重要影響。

三、對我國行政法發展的幾點展望

當前，我國的社會主義現代化建設和改革開放正進入一個關鍵時期，正處在科學發展的轉折時期。在這樣一個時期，我國的法治建設，包括行政法發展，既面臨著良好機遇，也面臨著新的挑戰。面對機遇和挑戰，今后一段時期，我國行政法的發展有可能呈現以下5個趨勢。

第一，逐步從形式法治向實質法治跨越。

由于我國歷史上缺乏法治傳統和習慣，法律制度很不完善，因此，改革開放以來我國法治建設的任務首先是致力于形式法治的實現，側重于法律制度的建構和保證現行法律規范得到確實有效的貫徹實施。應當說，在法治建設的初期階段，這是完全正確的。但隨著法治建設的不斷深入，僅停留于形式法治是遠遠不夠的，還應向法治的更高層次即實質法治發展。所謂實質法治，就是要求法治不僅必須具有必要的形式要求，更要符合時代的價值追求，符合時代對民主、人權、自由、公平、正義等價值的普遍共識；不僅重視秩序和效率，更要重視自由和活力；不僅要求整體公正、形式公正，還要求個體公正、實質公正；不僅要求最后公正，還要求及時公正；等等。

第二，逐步從國家行政法向公共行政法轉變。

目前，我國行政法主要調整國家行政機關的行政行為，這是與我國長期以來形成的“行政國家”、“全能政府”緊密相聯的。隨著市場經濟體制的建立，行政國家正在向法治國家轉變，全能政府正讓位于有限政府，過去許多由政府管理的公共事務正越來越多地轉由社會通過各種行業協會、事業單位、非營利組織等依法管理。這些行業協會、事業單位、非營利組織等管理公共事務的活動，與一般民事活動不同，而與行政活動具有更多的相似性，因此不應由民法調整，而應由行政法調整。比如，律師協會對律師、學校對學生、醫院對醫生的懲戒行為，如果由民法調整，起訴到法院適用民事訴訟程序，采取誰主張權利誰舉證的原則，顯然不利于律師、學生、醫生權利的保護。因此，把這些納入行政法調整范圍，將是今后行政法發展的一個重要趨勢。

第三，逐步從單項行政程序立法向行政程序法典化發展。

制定一部統一的行政程序法，是我國行政法學界和立法工作者的共同愿望，也是一個完善的行政法體系必不可少的內容。早在20世紀80年代中期著手起草制定行政訴訟法之前，就已經研究過是否直接制定一部統一的行政程序法。但考慮到當時實踐經驗不足，加上經濟體制改革和行政管理體制改革正在進行之中，制定統一的行政程序法的條件不成熟，因此決定改批發為零售，陸續制定出臺了行政訴訟法、行政處罰法、行政復議法、行政許可法等，目前又正在審議制定行政強制法。2001年全國人大常委會法制工作委員會就委托行政立法研究組著手研究起草行政程序法，行政立法研究組已將草案送交法工委。十屆全國人大常委會將行政程序法列入了五年立法規劃。相信在可見的將來，行政程序法典化終將得到實現。

第四，逐步從初步放松管制向深化放松規制推進。

規制，又稱管制，主要指國家采取許可、審批等一系列措施控制經濟無序發展的一種制度。規制的出現，是西方在自由市場失靈情況下提出的政府介入市場的一種理論。這一理論認為，物品可以分為私人物品和公共物品兩大類。私人物品可以由私人生產，公共物品必須由國家組織生產或者必須在國家監管下生產。私人物品雖然可以由私人生產，但有些私人物品具有外部性，這種外部性有正外部性和負外部性。對負外部性，必須由國家加以監管，把它降低到最小程度。由此，西方國家開始大肆介入市場。但后來發現，政府也會失靈，政府管制過多，也會造成成本過高、腐敗現象嚴重等問題。因此，又開始放松管制。我國長期實行計劃經濟，在計劃經濟體制下，我國政府是一個全能的政府，直接管理各個方面的事務，不經政府事先審批、許可，公民、法人和其他組織什么事也辦不成。經過改革開放，這種狀況已經有了很大改變，特別是經過2001年以來的三輪行政審批改革和行政許可法的頒布實施，國務院及其各部門和各地方廢止了一大批審批事項，過度規制問題得到一定程度的緩解。但按照發達市場經濟要求，我們的差距仍然很大，過度規制問題并沒有得到完全解決。因此，繼續推進行政審批改革，進一步放松規制，仍是今后行政法發展的一個重要特點。

第五，逐步從建立基本的行政救濟制度向建立更加完善的行政救濟制度努力。

經過多年的努力，目前我國已經初步形成了行政訴訟、行政復議、國家賠償等行政救濟制度。但受歷史條件制約，這些制度還很存在著許多缺陷，實施的有效性受到很大影響，需要進一步完善。目前，國家賠償法修改已進入全國人大常委會審議程序，賠償范圍、標準和簡化賠償程序等問題，將是國家賠償法修改的重點。行政訴訟法修改也已經列入立法規劃，行政訴訟受案范圍、公益訴訟等問題，將是行政訴訟法修改的重點。因此，進一步完善行政救濟方面的法律制度，是今后行政法發展的一個重點領域。