導語：略析突發(fā)事件管理的行政法制構(gòu)建一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：堅持科學發(fā)展觀，建設社會主義和諧社會，必須深化應急管理工作規(guī)律性的認識；必須增強自覺學習突發(fā)事件應急管理法律知識的理念，增強依法處理非常時期非常事務的法治理念，增強依法預防突發(fā)事件應急管理的法治理念，增強全面預防和管理突發(fā)事件的法治理念，增強災害救助中政府職能轉(zhuǎn)變的法制理念，增強動員社會和公眾自救與互救的法治理念；需要健全突發(fā)事件應急管理的“雨天”法案體系，建立突發(fā)事件應急管理的行政征用法律制度、行政救助法律制度、行政指導和行政監(jiān)督法律制度。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；應急管理；法治理念；法律制度

堅持科學發(fā)展觀，建設社會主義和諧社會，必須深化應急管理工作規(guī)律性的認識。我國是自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難等突發(fā)事件較多的國家，國際風險對國內(nèi)安全的影響也在不斷加大。現(xiàn)代社會的高風險性，需要我們增強突發(fā)事件應急管理的法治理念，需要我們自覺地依法有效地預防和及時應對各類突發(fā)事件的發(fā)生，需要我們建立完善的突發(fā)事件應急管理的法律制度體系。

一、增強突發(fā)事件應急管理法治理念

近年來，各種自然災害、公共衛(wèi)生事件、事故災難等突發(fā)事件頻繁發(fā)生，特別是2008年四川汶川5．12大地震的發(fā)生，在考量了我國現(xiàn)行的突發(fā)事件應急管理法律制度體系的同時，也考量了各級政府的應急管理的行政法治理念。各級政府在強化效能政府、陽光政府、服務政府、責任政府和誠信政府等法治理念方面成效顯著，為世人矚目。總結(jié)這些年來突發(fā)事件應急管理的經(jīng)驗和教訓，還應當依據(jù)突發(fā)事件應對法律制度，增強以下突發(fā)事件應急管理的行政法治理念。

1．增強自覺學習突發(fā)事件應急管理法律知識的理念

據(jù)統(tǒng)計，我國目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件。中央、國務院及部門文件110多件，在應對各種突發(fā)事件方面基本上實現(xiàn)有法可依了。各級黨委政府都發(fā)出了學習貫徹《突發(fā)事件應對法》等法律規(guī)范的通知。但是，一些地方對《突發(fā)事件應對法》等相關(guān)法律知識的培訓和宣傳普及落實力度不夠，無償開展突發(fā)事件預防與廊急、自救互救知識的公益宣傳落實不夠，基層人民政府、居民委員會、村民委員會、企事業(yè)單位開展必要的應急演練落實不夠，一些公務員對應對突發(fā)事件法律體系和規(guī)范不甚了了，在面對突發(fā)事件的處理時，習慣于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理經(jīng)驗，依法救災觀念亟待增強。

2．增強依法處理非常時期非常事務的法治理念

增強依法處理非常時期非常事務的法治理念，提高依法應對突發(fā)事件的能力，是政府推進依法行政的客觀要求，是建設服務型政府的迫切需要。能否有效預防和處置突發(fā)事件，直接考驗著政府依法行政理念和應急管理能力。突發(fā)性事件的發(fā)生需要建立信息暢通、反映迅速、救助及時、保障有力的應急和權(quán)力運行機制。但是，打破常規(guī)并不等于可以違反法制規(guī)范和法治精神。總書記強調(diào)：“越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅持依法辦事。”面對突發(fā)事件，一些地方政府及其公務員缺乏依法行政理念，忽視職權(quán)法定和正當程序要求，出臺規(guī)范性文件的隨意性取代了規(guī)范性文件制定和的權(quán)限和程序，導致了群眾的反對和專家的批評。在處理突發(fā)事件時，一些干部作風粗暴、工作方法簡單，缺乏執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)的合法性。

3．增強依法預防突發(fā)事件應急管理的法治理念

為了改變“有錢救災，無錢防災”的現(xiàn)狀，應當強化突發(fā)事件的預防和應急準備制度的監(jiān)督落實，堅持“預防為主、預防與應急相結(jié)合”的原則。應急管理應當重在防范于未然，加大財政投入從目前看，處置突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡、預警機制和信息收集與報告制度還需加強，基層人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)危險源、危險區(qū)域的調(diào)查、登記、風險評估，定期檢查、監(jiān)控還需落實，各單位安全管理制度尚需建立健全，礦山、建筑工地等重點單位和公共交通工具、公共場所等人員密集場所的隱患排查制度和應急預案還不完善，組織社會公眾學習安全常識和參加應急演練不夠廣泛等等。因此，應當加大預防成本的投入。

4．增強全面預防和管理突發(fā)事件的法治理念

應急管理應當全面預防自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和經(jīng)濟安全事件等，克服“重防人禍、輕防天災”的管理思維的片面性。近年來，各地黨委政府高度重視維護社會穩(wěn)定工作，無論是在這方面的機構(gòu)建設，責任制度，還是在監(jiān)測網(wǎng)絡、信息收集與報告、應急預案等制度方面，都積累了不少有益的經(jīng)驗，使維護社會穩(wěn)定的工作成效顯著。但是，在自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件和經(jīng)濟安全事件等方面，一些地方政府在思維上防天災的“弦”繃得不緊，在財力上投入的“錢”不足，在管理上付出的精力不夠，在整個工作的“棋盤”上僅僅視為“小卒”。因而，一些地方嚴重的自然災害和事故災難不斷出現(xiàn)。

5．增強災害救助中政府職能轉(zhuǎn)變的法制理念

人民政府必須為人民服務，對人民負責。尤其是在大災難來臨之時，盡職盡責的人民政府，更是不可或缺的凝聚人心、協(xié)調(diào)各方、集中力量的主心骨。非常時期的人民政府必須擔負起非常之責任。但是，災害的突發(fā)對我國傳統(tǒng)的救災模式提出了挑戰(zhàn)。政府能否把自己過去長期集中掌握的公共權(quán)力和公共資源更多地向社會組織轉(zhuǎn)移、釋放，從而更好地發(fā)揮政府履行創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的職能，把該做的事作好，這是一個值得探究的問題。

6．增強動員社會和公眾自救與互救的法治理念

在強調(diào)政府的行政救助的同時，政府還應當依法增強動員社會和公眾自救與互救的法治理念，重視我國38萬多個民間組織和億萬人民群眾的“共救”、“互救”的力量。從而強化社會廣泛參與應對突發(fā)事件的工作理念，提高公眾危機意識，提高公眾自救與互救能力。應當借鑒德國政府的經(jīng)驗，設立專門的社團、志愿者組織機構(gòu)。德國的聯(lián)邦公民保護與災難救援署，專門負責對志愿者的組織指揮，8萬名志愿者訓練有素，集中迅速，六小時內(nèi)可全部集中到其法蘭克福機場待命出國進行國際救援。日本在最近二十年來發(fā)生的地震中總結(jié)了許多教訓，其中重要的一點就是不能單純依靠中央政府的行政力量和自衛(wèi)隊救援的“公救”，受災者自身要超越受災意識，主動團結(jié)起來，更多地依靠互助“共救”和生產(chǎn)“自救”。美國法律規(guī)定，每個家庭要有一個72小時的家庭災難自救計劃，要有一個裝有食品、藥品、自救工具的自救箱。

二、完善突發(fā)事件應急管理的行政法律制度

1．突發(fā)事件應急管理的“雨天”法案體系尚待健全

近年來，我國加強了突發(fā)事件應急法制的立法建設，以憲法為依據(jù)，以突發(fā)事件應對法為基本法，以相關(guān)犖行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、應急預案等為補充的應急法制體系初具規(guī)模。但是，從落實依法治國方略和法治政府建設的視角看，我國突發(fā)事件應急管理的法制體系尚需完善和健全。

一是應當制定緊急狀態(tài)法。現(xiàn)代法治國家都有國家緊急狀態(tài)法，我國憲法沒有關(guān)于各類緊急狀態(tài)的確認、宣布、期限、解除等環(huán)節(jié)的明確具體的法律規(guī)定，也沒有專門的國家緊急狀態(tài)法。通過制定緊急狀態(tài)法，規(guī)定緊急狀態(tài)下應急管理的基本準則、管理方法，應急預案及啟動程序。明確規(guī)定可以宣布緊急狀態(tài)的具體情形，緊急狀態(tài)下公民權(quán)利的保障底線、公民得到救濟的途徑、方式和手段，政府應對緊急狀態(tài)采取的非常手段，政府應對緊急狀態(tài)的組織架構(gòu)和人事任用，以及宣布進入緊急狀態(tài)的范圍、時間和解除緊急狀態(tài)的程序等。

二是制定落實《突發(fā)事件應對法》的配套制度。各級政府及其部門應當依據(jù)《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)實際，研究制訂相關(guān)配套制度，例如突發(fā)事件分級制度，應急預案調(diào)研與制定修訂程序制度，危險源及危險區(qū)域的調(diào)查、登記、風險評估和監(jiān)控制度，突發(fā)事件應急管理培訓制度，突發(fā)事件綜合性救助、專業(yè)性救助與單位專職救助的組織制度，志愿者組織與機構(gòu)設置制度，應急物資儲備及保障制度，突發(fā)事件信息報告員制度，突發(fā)事件監(jiān)測、預警制度，社會動員制度，財產(chǎn)征用制度，突發(fā)事件信息制度，災害救助制度等，從而真正履行《突發(fā)事件應對法》授權(quán)地方政府的法定職責。

三是增強應急預案的合法性、綜合性、前瞻性和可操作性。各級各類應急預案應當與突發(fā)事件應對法等相關(guān)法律保持一致性，需要對于突發(fā)事件應對法出臺之前的應急預案進行清理和修訂，要對下級的有關(guān)應急預案根據(jù)上級相應應急預案的修改和補充而及時作出相應的修改和補充，以保障其合法性與協(xié)調(diào)性。目前的應急預案，大多為應對單一突發(fā)事件的預案，而綜合性、前瞻性的預案少，如突發(fā)事件應對法所規(guī)定的比例原則在各級各類應急預案中體現(xiàn)得不明確、不充分。

2．建立突發(fā)事件應急管理的行政征用法律制度

“社會主義能集中力量辦大事”的優(yōu)越性，在“5．12”大地震中充分顯現(xiàn)出來。但是，我們又必須遵循市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律性。市場經(jīng)濟條件下利益主體的多元化，使我們?nèi)绻麅H僅依靠計劃經(jīng)濟模式的行政指令來調(diào)集人力、物力，來應對突發(fā)性天災人禍事件，又必然顯得力不從心和捉襟見肘。在“5．12”大地震中，我們對抗震救災的大型機具的調(diào)動就是如此，即便我們的國有企業(yè)服從調(diào)動，我們的民營企業(yè)和公眾鼎立支援，也亟需建立起穩(wěn)定的常態(tài)的行政征用法律制度，才能適應我國災禍頻仍的突發(fā)事件應急管理的需要。目前的《土地管理法》、《人民警察法》、《戒嚴法》、《防震減災法》和《突發(fā)事件應對法》等法律，對行政征用的規(guī)定都非常粗疏。因此，應當加快對《行政征用法》的研究和立法工作，對人民政府在突發(fā)事件中向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資等行政征用行為的基本原則、征用條件、征用范圍征用程序、征用補償或賠償、征用救濟、違法責任等作出全面規(guī)定，以利于國家在突發(fā)事件和緊急狀態(tài)中，依法強制地征用應急救援物資。

3．建立突發(fā)事件應急管理的行政救助法律制度

突發(fā)性公共事件來臨后，政府必須迅速通過大量人力、物力、財力的投入與調(diào)配，提供災后救助與物質(zhì)補償，重建基礎設施和公共建設，促進經(jīng)濟補償、情感補償、文化及文明保護、生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)、社會功能恢復等目標的實現(xiàn)。因此，行政救助的定義應當有更加寬泛的內(nèi)涵，應當突破多數(shù)學者對行政救助在對象上的研究局限，即年老、疾病或喪失勞動能力的特定的公民，而應當擴展到特定的區(qū)域，即天災人禍不可抗力波及到的區(qū)域及其公民、法人或其他組織；行政救助的內(nèi)容不僅是給予被救助對象的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)相關(guān)的權(quán)益，而應當擴展到精神、情感、心理的補償以及災區(qū)社會功能的恢復等。目前我國行政救助的規(guī)定散見于<殘疾人保障法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《革命烈士褒揚條例》、《防震減災法》等。這些規(guī)定明顯缺乏對政府行政救助的原則、職責、權(quán)限、程序等內(nèi)容的規(guī)定；缺乏對救助要件、救助對象、救助形式等方面的法律規(guī)定，缺乏常態(tài)的法治化的行政救助制度。需要明確建立政府行政救助的資金來源和保障、資金的專項管理、專款專用的制度，需要明確建立醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助和自然災害救助制度，需要明確建立受災人員的基本生活，提供食品、飲水、取暖、衣被、住所和醫(yī)療等臨時生活困難救助的制度等。因此，應當借鑒日本的《災害救助法》、美國的(1974年災害救濟法》，抓緊制定《行政救助法》或《災禍救助法》。

4．健全房屋建設質(zhì)量行政指導和行政監(jiān)督法律制度

我國是地震多發(fā)國家。目前我國房屋建筑質(zhì)量的法律制度體系中，缺失了政府對農(nóng)民自建住房的指導與管理職責規(guī)定。《中華人民共和國建筑法》雖然規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)從事建筑活動，實施對建筑活動的監(jiān)督管理，應當遵守本法”，但又規(guī)定“農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”。因而農(nóng)民自建房缺乏規(guī)劃以及建筑工程質(zhì)量等方面的強制性法律規(guī)范的約束。農(nóng)民自建住房已在“5．12”大地震中暴露出普遍的嚴重質(zhì)量問題，導致了慘痛的損失。因此，政府應當在災后重建中，通過行政立法明確授權(quán)相關(guān)部門，加強對農(nóng)民自建住房的規(guī)劃、設計、建材、建設等方面的行政指導和管理，具體細化并落實《汶川地震災后恢復重建條例》明確規(guī)定的要求。即：“地震災區(qū)的縣級人民政府應當組織有關(guān)部門對村民住宅建設的選址予以指導，并提供能夠符合當?shù)貙嶋H的多種村民住宅設計圖，供村民選擇。村民住宅應當達到抗震設防要求，體現(xiàn)原有地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌”，以確保農(nóng)村房屋質(zhì)量的抗災能力和安全性。公務員之家

在災后重建中還應當加強對建筑市場的行政執(zhí)法力度和行政監(jiān)督工作。建立建筑市場從業(yè)主體誠信體系，對當前建筑市場出現(xiàn)的各種惡性競爭、信用缺失等問題，研究制定統(tǒng)一的信用評價指標辦法和指標，建立各類從業(yè)主體誠信檔案，依據(jù)信用評價體系的成果，獎優(yōu)罰劣，激勵企業(yè)創(chuàng)立名牌、提高信譽，使失信企業(yè)“一處受罰，處處受制”。要嚴厲處罰租借、掛靠、出讓資格等違規(guī)行為，依法嚴肅處理采用虛假招標、串通招標等違法方式操縱招標結(jié)果的行為。嚴厲整治建筑市場的不合理壓價、墊資、回扣；肢解工程，指定分包，多層轉(zhuǎn)包；桌下交易，黑白合同；暗定明招，圍標嚴重；交工不結(jié)算，拖欠工程款；弱勢行賄，腐敗滋生等問題的發(fā)生。