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摘要:針對海南省海岸帶開發利用當前存在的種種亂象，有必要思考其背后的法律問題，進而通過提出改進建議來促進海南省海岸帶開發利用的可持續發展。

關鍵詞:海南省;海岸帶;開發利用;法律問題

一、海岸帶的法律界定

(一)海岸帶的定義

海岸帶，即海洋與陸地之間的銜接地帶，在地理上處于水圈、巖石圈、大氣圈及生物圈四者交匯的地方，且同時包含不斷產生相互作用的陸———海、海———氣、陸———氣三個界面，在以上諸多地理因素的共同影響下，海岸帶的生態環境呈現出復雜而脆弱的特點，地質環境更是成為變化最快的地帶之一［1］。由于全球各地海洋與陸地的銜接地帶會隨著其海陸相互作用區域的大小等因素而產生變化，因而目前仍無統一的海岸帶界線劃分標準。

(二)海岸帶范圍標準的認定

美國1972年出臺的《海岸帶管理法》，是世界上第一部專門針對海岸帶的綜合性法律，其所認定的海岸帶范圍為毗連若干個州的海岸線以及受到海陸相互間明顯作用的沿岸水域及濱海陸地。具體的海岸帶范圍劃分則以自然科學、政治邊界和社會經濟三個概念為準則，比如以自然科學概念為準則將海岸帶明確劃分為為海岸線、沿岸水域與濱海陸地三個部分，以政治邊界為準則將海岸帶管理明確限定在國家領土與領海范圍內;以社會經濟概念為準則在劃分海岸帶的濱海陸地范圍時需將當地政府及下屬機構的權限管理和當地社情民意等情況納入海岸帶的認定標準中。但在具體劃分河口部和生態系統保護區等沿岸水域時則必須綜合考慮地形及環境的影響，在認定其海岸帶范圍時要參照不同的等級差別來對待與執行。

(三)我國海岸帶的法律認定

目前，我國仍未出臺一部專門針對海岸帶管理的法律法規，不過上世紀80年代我國曾有一次針對海岸帶和海涂資源的調查行動。該次活動將海岸帶的沿岸水域和濱海陸地范圍劃分明確了以它們跟海岸線的水平距離為標準，并將海岸線明確界定為平均大潮高潮的痕跡線所形成的水陸分界線。為滿足海岸帶管理的客觀需要，江蘇、山東青島等一些省市紛紛出臺了地方性法律法規，并對各自的海岸帶范圍進行界定，比如《江蘇省海岸帶管理條例(修正)》以自然地理、人文資源概念為原則對海岸帶范圍進行界定，在具體實施中采用列舉法來將海岸帶范圍進行明確;山東青島則通過明確近岸水域、濱海陸地與海岸線水平距離的方式來界定海岸帶范圍，同時也將當地政府及下屬機構的管理權限和當地地形情況納入范圍認定的考量標準中［2］。

二、海南省海岸帶開發利用的法律問題分析

(一)海南省海岸帶開發利用存在的問題

1．防護林破壞嚴重

海南省的防護林本是抵御臺風等自然災害、減少污染的綠色屏障，卻頻繁遭到人為的破壞。人們毀壞防護林目的是挖掘其地下豐富的鈦礦資源，然而挖掘設備與技術落后卻導致了資源利用效率的低下。在鈦礦資源被開采后很少有挖掘者愿意去恢復原有的防護林和覆蓋的植被，導致原本受防護林庇護的海岸帶區域遭受風沙的侵蝕，海南萬寧市和樂鎮多德村的情況就是如此。此外，還有一些當地村民出于利益驅動去毀壞防護林，并在防護林原有的土地上種植西瓜等高效益經濟作物，也導致了海南省防護林被大量毀壞的后果。

2．珊瑚礁與紅樹林長期被破壞

海南省海岸帶的珊瑚礁與紅樹林都是維系海岸帶生物多樣性的重要組成部分，其中珊瑚礁不僅是諸多魚類的棲息場所，還是海底不可或缺的景觀之一，因而具備旅游觀賞價值。然而近年來因為房地產開發、旅游開發等原因，海南省海岸帶的珊瑚礁資源開始明顯減少，其主要后果之一是海岸帶生態資源多樣性的銳減。紅樹林生長在海岸帶的潮間帶中，受漲潮退潮的影響而周期性地被海水浸淹。紅樹林是海岸帶抵御臺風、海浪等自然災害的自然屏障，其所生存的濕地更是形成了豐富而復雜的生態系統，而紅樹林自身也具有觀賞價值與經濟價值，但目前仍因為房地產與旅游開發等問題遭到人為的開發與破壞，其后果造成了海岸被侵蝕后退。

3．無序圍填海造陸

為緩解用地緊張問題，自上世紀70年代開始海南省各地都在填海造陸，直到現在已呈現出一系列嚴重的生態問題:白沙門海灘魚蝦死絕、海甸島的海水倒灌等，這些都向人們昭示了填海造陸的惡果。當前海南省的填海造陸情況仍然不容樂觀，不少處于海岸帶的經濟開發區紛紛上馬圍海造陸項目，致使整體的圍海造陸面積大大超過了國家所下達的填海造陸指標。無序的圍海造陸導致了海岸帶的海岸被動后退、破壞生態平衡及海岸景觀等后果，是一種不可持續的掠奪性發展模式［3］。

4．沒有科學統一的海岸帶開發利用規劃

當前國內無論是國家還是地方在海岸帶的開發利用上仍未形成有效統一的指導意見及規劃，導致各個沿海省市深受海岸帶盲目野蠻開發利用的苦楚，海南省便是其中典型的代表之一。早期的海南省海岸帶開發利用只講究經濟效益而忽視了社會效益與生態效益的均衡，這才導致了海南省海岸帶用地情況緊張的局面出現，掠奪性的漁業開發對海洋生態資源的可持續利用也構成了嚴重的挑戰，這些問題至今也未能得到有效解決。

5．管理缺乏有效旳組織協調機制

當前我國仍未設立綜合管理海岸帶的專職部門，海南省的情況也是如此。海岸帶的管理仍是處于海洋與漁業廳、林業廳、交通廳等多部門管理的局面，因而海岸帶開發利用中各項活動的復雜性也加劇了海岸帶綜合管理的難度，這就對多部門的統一協調管理提出了更高的要求，比如一些重大海洋污染事故就迫切需要多部門的密切協作，在協調海岸帶開發利用出現的各種沖突與矛盾中各個部門也有職責形成統一有序的管理秩序，以促進海岸帶開發利用的可持續性。

6．海南省海岸帶過度開發房地產

截至目前，海南省全省大部分海岸帶都已經得到開發，其中甚至有些優良的海岸帶資源已經被開發殆盡，三亞、瓊海等地的情況尤為嚴重。造成海南省海岸帶土地利用緊張的其中一個重要原因是房地產的過度開發，絕大部分的優質海岸帶土地都被房地產所占據，導致了海岸帶生態平衡和生態資源的破壞。有些房地產為了占據觀賞海景的優勢，不顧安全隱患問題強行將建筑物建設到200米范圍內的濱海陸地。

(二)海南省海岸帶開發利用的法律建設現狀

1．地方性的行政法規立法現狀

作為沿海大省，海南省一貫重視海岸帶的開發與利用工作，先后頒布了《海南省沿海防護林建設與保護規定》、《海南省礦產資源管理條例》和《海南省海洋環境保護規定》等多部法律法規，但這些地方性法律法規都存在管理職能單一的問題，仍未能實現各個管理部門之間和各個行業開發之間的有效協調與統一指揮，同時也無法真正保障海南省海岸帶開發利用的可持續發展。為有效破除當前海岸帶開發的各種亂象問題，2013年海南省人大常委會審議通過了《海南經濟特區海岸帶保護與辦發管理規定》，對圍海造陸等違規行為進行了嚴格管控，這是從立法層面上對海岸帶的綜合管理實現了零的突破，為未來海南省海岸帶的綜合管理提供了指導意見與方向。此外，為規范海岸帶開發利用管理，保護海岸帶生態環境，海南省辦公廳于2015年10月下發《關于解決海岸帶200米范圍內建設有關問題的通知》，要求單宗項目用地位于海岸帶200米范圍內的部分建設占用土地，可通過依法收回土地、處置閑置土地、土地置換等方式進行處置，將位于海岸帶200米范圍內的建設占用土地退出。同時，海南省明確，對于海岸帶200米范圍內重大基礎設施和重要公益性項目“一事一議”，科學論證，按程序審批;暫停其他經營性新建、擴建、改建項目的審批，杜絕以重大建設項目為名占用海岸帶控制范圍進行一般性房地產開發等項目建設。

2．海南省地方性的行政法規特色

《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》(以下簡稱規定)的出現破除了以往海岸帶開發利用中不能執行有效綜合管理的困境，相比海南省出臺的其他地方性法律法規，《規定》具有以下特色:(1)強調對海岸帶的統一規劃，明確了海岸帶規劃發展策略及各職能部門的初步分工;(2)以海岸線的退縮為核心治理目標，明確規定200米范圍內的濱海陸地不給予房地產建設，修正了《海南省人民代表大會常務委員會關于加強重點景區、沿海重點區域規劃管理的決定》的相關法律條文規定，對海岸帶200米范圍內濱海陸地的土地開發進行了更強有力的約束;(3)對臨海建筑物提出了更清晰的規劃建設要求，對建筑物的密度、容積率和綠化率都進行了嚴格要求，同時限制高層海景房的建設;(4)明確了海灘的所有權，禁止任何企業和個人用非法行為圈占海灘及設置交通關卡;(5)強調對圍海造陸的嚴格管控，明確要求圍海造陸的規模應遵循國家下達的圍海造陸指標，并且需在通過海洋工程環境評估的情形下才能得以開工。

三、海南省海岸帶開發利用的法律對策研究

(一)明確海南省海岸帶開發利用的基本原則

針對海南省海岸帶開發利用存在的種種問題，有必要明確其基本原則，以維持海岸帶開發利用的可持續性。因而，海南省海岸帶開發應堅持協調長短期利益、局部與全局利益的一致性，如此才能夠讓海岸帶的規劃開發不被短期及局部利益所蒙蔽。當前海岸帶的多部門管理及多行業參與現狀，如無較為一致性的原則管理，勢必會導致各個職能管理部門和各個企業紛紛只關注自身及行業利益，而忽視了整個海岸帶開發利用的長遠及全局利益。在長短期利益發生沖突時，應以可持續性的長期利益為重，如短期利益的實現并未影響到資源及環境的可恢復性則批準并給予實現，否則就必須堅決放棄。

(二)制定海南省海岸帶開發利用的統一規劃

海南省有必要制定海岸帶開發利用的統一規劃，來改變當前海南省海岸帶開發利用受短期利益主導的局面。通過對資源與生態環境的合理規劃，來實現海岸帶開發利用的可持續發展目標。《海南省城鄉總體規劃(2005－2020年)》第57條將海南省海岸線明確劃分為城鎮生活岸線、生產岸線、風景旅游岸線和生態保護岸線四種類型;第58條則明確了海洋生態保護的重點對象。《海南國際旅游島建設發展規劃綱要(2010－2020)》更是結合自然條件和經濟社會的相關要求，將海岸帶分為六大類型的功能區，從而建立起海岸帶的地域主題功能區劃制度。筆者認為，海南省海岸帶的統一規劃還應遵循城鄉規劃、土地利用整體規劃、海洋功能區劃等要求，并與環境保護規劃、旅游規劃等相關專項規劃相銜接，進而真正使得海岸線開發利用能夠服從長遠和全局利益的需要。

(三)打造海南省海岸帶開發利用的行政協調機制

《規定》雖然在多部門的統一協調指揮方面提出了初步的構想，但仍缺乏相應的實施細則。為打造有效的行政協調機制，海南省有必要成立以地方政府一把手為領導的海岸帶管理委員會，并通過該委員會對各個涉及海岸帶管理的職能部門進行統籌協調與管理，堅持溝通雙贏的原則來減少各行政部門之間矛盾與沖突的發生。該委員會還能對各個職能管理部門的流程進行整合優化處理，刪減一些不必要的重復性行政環節，以促進各行政管理職能部門之間的資源共享。

(四)建立海南省海岸帶開發利用的綜合補償制度

為切實有效地保護珊瑚礁、紅樹林等海岸帶生態系統的重要組成部分，有必要為海岸帶失地農民建立綜合補償制度。當前海南省專門針對珊瑚礁、紅樹林及防護林的法律法規仍缺乏資源補償制度，這是導致失地農民肆意破壞生態環境的一大重要原因。因此海南省政府有必要反省以前重開發不重保護的開發利用弊端，并以直接收購私人產出的方式來增強失地農民對保護珊瑚礁、紅樹林等重要生態植物的積極性。除了對失地農民進行現金補償外，政府還應加強對失地農民在就業市場上的引導，通過失地農民的順利再就業來化解當地失地農民對征地工作的怨恨，努力爭取到他們對保護海岸帶重要生態植物工作的支持。

(五)建立規范化的海南省填海工程項目管理審批制度

首先海南省應當強化對填海造陸規劃的管理，要做到真正以規劃來指導建設，而不是受短期利益所主導盲目擴大填海造陸規模，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》以及《海南國際旅游島建設發展規劃綱要(2010－2020)》都有對此做出明確規定，填海造陸的工程建設必須符合產業布局與發展的需要，并且滿足海洋功能區劃的要求，同時應對其建設規模進行嚴格管控。其次需要落地的是海南省海岸帶填海造陸的總體規劃，以規劃來實現對填海造陸的有力管控。海南省應當嚴格執行填海造陸年度指標管理制度，讓整個填海工程都置于年度指標的管控之下，進而真正實現對其建設規模的有效管理。最后是應嚴格執行填海工程項目的審查程序，讓海岸帶的開發利用真正符合海岸帶整體規劃及可持續發展的要求，并明確唯有海岸帶行政主管部門審查通過且相關行政管理職能部門批準后，方能允許進行施工建設。

四、總結

海南省海岸帶開發利用之所以會出現種種問題，其中一個主要原因在于缺乏相應法律的有效指導。為解決海南省海岸帶開發利用的法律問題，有必要制定并頒布一部專門適用于海岸帶綜合管理的法律法規，為此海南省于2013年頒布了《規定》來實現對海岸帶的各職能管理部門、各行業的有效統籌規劃，與此相應的是需要落實海岸帶開發利用的明確基本原則、制定統一規劃、行政協調機制、綜合補償制度及填海工程項目管理審批制度這些配套措施，以促使海岸帶綜合管理得到有效落實。

［參考文獻］

［1］劉錫清等．中國海洋環境地質學［M］．北京:海洋出版社，2006．25．

［2］汪永華，胡玉佳．海南島東南海岸帶經濟開發中存在的生態環境問題［J］．區域經濟，2013(5):119－120．

［3］趙志東．著力打造綠色美麗的黃金海岸———＜海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定＞解讀［J］．滇南人大，2013(4):39－42．

作者:侯麗維 單位:海南大學馬克思主義學院