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本文作者：陳興華工作單位：北方工業大學文法學院

20世紀60年代法國著名的社會學家孟德拉斯曾經說過：農村給社會學家提供了一種實驗室，那是收集了很多可供進行多種不同分析的自發性實驗，地方情況的多樣性和諸種個體條件的統一性使我們可以進行系統的比較，就像在真正的實驗中那樣，每個變量都可以被分離出來，快速的演變使得那些在一般演變中由于緩慢和錯綜復雜的情況而常常被掩蓋了的運行機制與變化機制顯露得一覽無余。1這段話對于中國來說尤為適合——農村問題在中國歷來都是一個大問題。新中國成立以后，無論是運動，還是具有跨時代意義的聯產承包責任制，都影響和改變了中國的政治經濟體制。上世紀中后期，改革開放的春風吹遍中國大地，農村社會發生了天翻地覆的巨變。黨中央國務院多年來均把農村工作放在重要的地位，并提出了“社會主義新農村”、“和諧農村”等建設目標。然而，隨著工業文明的擴張，城鄉差距的加大，貧富差距、土地糾紛、承包經營權糾紛等帶來的農村社會沖突日益凸顯。其中，由工業化加速發展而帶來的環境污染逐漸成為導致農村社會沖突的重要原因。在全國上下共建和諧社會的今天，研究如何通過法律調整機制應對日益嚴重的農村環境利益沖突有著深遠的意義。

一、農村生產力加速發展背景下的環境利益沖突

農村環境問題最早正式出現在官方視野中，是在上世紀70年代。1970年，農業部負責開展了有關農業環境保護方面的工作。之后，“農業”環境問題發展擴充為“農村”環境問題。1998年國務院機構改革對于農村環境管理職能的劃分奠定了現行體制的基礎：農村生態環境保護的職能從農業部劃歸新升格成立的國家環境保護總局行使，農業部則保留了“農業環境保護”職能。新千年后，在國民經濟和社會發展“十五”和“十一五”規劃、環境保護“十五”和“十一五”規劃中都專門就農村環境保護做出描述，并且將原有的關于農業環境保護的內容作為了農村環境保護的一個重要內容。2006年的《中國環境狀況公報》2首次專章對農村環境質量狀況做了介紹，我國的農村環境狀況被概括為：“（農村環境）形勢嚴峻，點源污染與面源污染共存、生活污染和工業污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互交織，工業及城市污染向農村轉移，土壤污染日趨嚴重，已成為中國農村經濟社會可持續發展的制約因素。大部分垃圾未經處理，直接堆放在田頭、路旁，甚至拋擲到溝渠、水塘，影響環境衛生和農村景觀。絕大部分生活污水未經處理直接滲入地下或直排溝渠、水塘。鄉鎮工業布局不當，工業污染突出。化肥、農藥使用不合理造成的局部地區面源污染突出。綜合利用措施滯后，畜禽養殖污染日益凸顯。”在2007年《中國環境狀況公報》中，農村環境保護形勢“依然嚴峻”，突出表現為“生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲用水存在安全隱患，生態退化尚未得到有效遏制”。2008年《中國環境狀況公報》除了稱農村環境問題“日益突出”外，其他描述同2007年《中國環境狀況公報》大致相同。事實上，實際中的農村環境污染狀況遠比官方文件的文字令人震撼，甚至可以用觸目驚心來描述。而與這種污染狀況相對應的，便是日益激烈的農村環境利益沖突。2005年在浙江東陽市爆發的大規模沖突“4.10事件”就是一起典型的農村環境利益沖突事件。“4.10事件”的背景是：浙江省東陽市畫水鎮本來景如其名，風景如畫。但2001年起，地方政府以租賃土地的形式，占用土地約千畝建設竹溪工業園區，引進十幾家化工、印染和塑料企業。這些工廠常常排出大量的廢氣、廢水，嚴重地影響到了周圍村民的身體健康。村民多次到東陽市、金華市、浙江省的環保部門上訪，省環保局及向國家環保總局投訴未果。畫水鎮村民經過“五年、五級”的上訪不見結果故憤而自力維權。2005年3月，村民在化工區進出的路口設竹棚，由老人看守，檢查過往“毒車”。4月10日凌晨，政府為排除路障，于4時出動3000余人（為政府以其他原因集合的政府行政工作人員、公檢法執法人員等）強力拆除。當地村民以放鞭炮為號，聚集了3萬余人，與政府方對峙。后產生激烈沖突，對峙雙方均有人員受傷，近百輛各式車輛被砸。此次事件沒有過多出現在中國官方報道中，但卻引起了海外及港澳媒體的極大關注。上述例子中反映的是村民與污染工廠之間的一類矛盾沖突，最后甚至上升為村民與政府的對抗。發生在農村的環境沖突常見的還有牲畜等養殖業農戶與附近居民的矛盾，以及其他普通鄰里環境糾紛。由于第一類環境沖突最為激烈、典型，因此本文主要以這種沖突為研究對象。與農村的其他沖突以及城市環境糾紛相比，這一類農村環境沖突有以下幾個特點：1、沖突一般都會有一個產生發展的過程，最后往往容易走向極端。千百年來，中國儒家文化的熏染帶來的經常是“官逼民反，不得不反”的境況。農村受這一影響更甚。因此，通常農民們會先進行上訪等緩和的途徑，當這些途徑都不能奏效時，為了自身的生存，不得不采取過激的手段進行維權。2、大多會涉及到復雜的利益平衡問題。在工業化發展的背景下，農村的經濟要發展，當地居民的生活環境更需要保障。由于城鎮工業區規劃不合理、環境污染管理及治理技術落后等原因造成了農村環境急劇惡化。這其中蘊含著城鎮經濟發展與環境保護、城鎮政府稅收收入與農民的生存威脅等之間的復雜利益平衡問題，而一旦事態擴大，又會面臨著更多的社會、政治利益平衡問題。3、是一種典型的弱勢群體與強勢群體的對抗。自工業化革命以來，規模化生產的工廠與普通公眾之間形成一種強弱勢對比鮮明的對峙。我國目前大多農村環境利益沖突便是處于弱勢的村民對抗強勢工業體的無奈之舉。相比城市居民，身處污染工廠周邊的農村村民無論是在知識層次、經濟實力，還是尋求救濟的能力都處于明顯的弱勢。4、社會影響巨大。農村的穩定從來都是中國社會穩定的重要因子。政府一直在提倡的建設和諧農村用意即在此。然而近年來頻頻出現的農村環境利益沖突導致的群體性事件已經嚴重影響到了農村社會的穩定。這些事件也容易被國外媒體借題發揮，損害我國的國際形象。綜上，如何解決農村生產力尤其是工業化快速發展背景下的環境利益沖突，已經成為擺在我們面前的一道難題，亟需構建法律化和制度化的途徑予以應對。

二、農村環境利益沖突法律制度原因的深層剖析

現代社會的沖突往往都被納入法律制度的軌道予以解決。而在現實中，農村村民面對環境污染侵害，容易突破這個軌道，選擇一種自力解決的方式，即不依照法律規定來解決彼此之間的糾紛，而是以諸如暴力沖突等非法方式解決有關環境沖突。這種解決方式的存在固然有其值得同情的原因，比如有些學者認為這種自力解決可視為群眾無法忍受環境污染而采取的一種正當防衛行為。但無論如何絕對不值得提倡。這種解決方式其實更可以看作是對我國農村環境法律的匱乏以及農民環境權利救濟制度軟弱無力現狀的一種鞭笞。這兩方面分別構成了農村環境利益沖突法律制度原因的兩個層面，即實體原因和程序原因。實體上，農村環境法律制度嚴重缺位。由于農村環境問題與城市環境問題差別較大，在立法上需要專門區別對待。但目前我國有關環境立法中專門的農村環境立法卻很少。比如《環境保護法》（1989年）中的法律制度大多是針對城市環境問題而設計的，僅在第20條中對農村環境問題做了原則性規定。由于立法年代的局限，這部法律也沒有涉及農村工業化背景下產生的新問題。具體制度方面，比如目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決農村普遍存在的面源污染問題的意義不大。在環境管理上，農村環境管理機構設置不合理，環境保護的職責權限分割與污染的性質不匹配，缺乏統一有效的環境監測和統計工作體系。這些都是造成農村環境污染的深層制度原因。程序上，我國整體上的環境糾紛法律解決機制功能疲弱，在法治更加薄弱的農村就顯得尤為乏力。我國目前環境糾紛解決方式包括協商解決、調解、信訪、仲裁、訴訟等，每種方式都可以作為當事人進行權利救濟的途徑。但是，這幾種方式或多或少也都存在著不足。1、協商解決，指當事人之間本著平等、友善的態度和實事求是的精神，就有關糾紛的解決自行達成一致意見，并自覺履行各自約定的義務。對這種解決方法環境保護法律、法規沒有明文規定，但并不禁止；在自然資源立法中有明文規定。協商方式的好處在于很好的體現了“和諧”的精神。由于激烈的農村環境利益沖突大多發生在企業和村民之間，糾紛解決之后有可能還要長期共處。所以，通過這種方式解決環境糾紛，既能解決問題，又不傷害雙方的感情，有利于增進彼此之間的團結，也有利于雙方共同實現既發展經濟又保護環境的目的。但是，協商方式在目前的環境相關立法中沒有明確規定，達成的協議也沒有強制力，雙方能否遵照協議履行各自義務具有很大的不確定性。2、調解解決。首先是行政調解制度。根據相關的環境法律，行政機關（一般為環境行政主管部門）可以就責任糾紛和賠償金額糾紛進行行政調解。3在啟動程序上，行政調解主要是依當事人的申請，以自愿為原則，行政機關只是提出調解方案，盡可能促成當事人達成協議。在法律效力上，調解協議既不能由主持調解的行政機關強制執行，也不能申請法院強制執行，只能依靠當事人自覺履行。一旦一方或者雙方當事人反悔，則調解協議自動失效。如當事人就同一案由提起訴訟，那么只能是以原糾紛為標的的民事賠償訴訟，而不能以作出調解處理的行政機關為被告提起行政訴訟，也不能申請行政復議。行政調解的好處是顯而易見的：各級環保部門對本地區的環境狀況和環境問題比較熟悉，一旦發生環境糾紛，環保部門可以通過現場勘查、監測、調查研究等途徑，收集證據、查清案件真相，以此為基礎，在雙方當事人之間進行調解。另外，行政調解具有及時、簡便、經濟等優點，當事人比較愿意接受。按照目前的法律規定，行政調解的弊端在于不具有約束力，全靠自覺執行。法院調解也是調解制度的一種。在法院審判人員的主持下，雙方當事人可以在庭前以及審理中對糾紛進行協商解決。最高人民法院2004年8月制定的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，正式將法院附設非訴方式引入司法實踐，對我國民事司法制度產生了重大的影響。法院調解好處是，法院調解快速、簡便、經濟地解決環境糾紛，有利于維護雙方當事人長遠利益和友好關系，也有利于調解協議的實際履行。人民調解制度是一項具有中國特色的法律制度，是依法設立的群眾性自治組織采用居間調解方式解決民間糾紛的方式和程序的統稱。人民調解委員會是（農村）村民委員會和（城鎮）居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。近10年來，我國人民調解制度呈現出了一種萎縮狀態。2002年9月，最高人民法院頒布了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，規定經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。這一規定大大促進了人民調解制度的推行。3、信訪，指公民、法人和其他組織通過書信、電話、走訪等形式，向各級環保部門或其他部門反映環境保護情況，提出意見、建議和要求，政府部門依法予以處理的活動。信訪制度在其他國家的環境立法中也十分常見。如日本《公害糾紛處理法》規定，各都道府縣要設置公害投訴相談員，其任務是接待居民的公害投訴，調查公害的實際情況，對當事人進行幫助、斡旋、指導。臺灣地區的《公害糾紛處理法》規定，各級環境保護主管機關應置專責人員，處理公害陳情，對公害陳情作調查，指導陳情人申請調處或裁決。我國十分重視信訪制度，先后通過系列立法來推進信訪制度的實施。繼2005年國家出臺《信訪條例》之后，原國家環境保護總局出臺了《環境信訪辦法》，于2006年7月1日起施行。環境信訪的好處在于，在實踐中，當事人往往希望通過環境信訪這樣簡便、省力的程序迅速解決環境糾紛。環境信訪的弊端主要就在于執行，很多地方由于措施不得力使得信訪流于形式，不能真正解決問題。4、仲裁，由糾紛當事人預先約定或事后達成仲裁協議，雙方服從仲裁機構對有關紛爭裁斷的程序。仲裁具有法律所賦予的裁決的權威性和終局性，在程序上又具有便利、靈活、經濟的特點，有利于及時而公平地解決糾紛。1988年《中國海事仲裁委員會仲裁規則》第2條第1款規定，該仲裁委員會以仲裁的方式解決“關于海洋環境的污染損害的爭議”。但是，我國《仲裁法》（1994年）尚未對其他環境污染糾紛做明確規定。5、訴訟，是環境糾紛一方向人民法院申述自己的主張，請求人民法院通過審判程序解決糾紛的方式。訴訟方式具有終局性和權威性，因此也往往被看作是糾紛解決的最后一道“屏障”。但是目前我國的環境民事訴訟機制也存在著很多問題，比如被侵害人舉證責任過重、收集證據困難等，這些都嚴重制約了訴訟機制作用的發揮。

三、我國農村環境利益沖突法律調整機制的重構：

以非訴機制為重心非訴機制，即ADR（AlternativeDisputeResolution），也叫選擇性糾紛解決機制或替代性糾紛解決機制，是對上世紀60年代以來歐美國家出現的訴訟外糾紛解決機制的統稱。在前文中介紹的幾種糾紛解決機制中，除環境訴訟外的協商、調解、信訪和仲裁都屬于ADR機制。筆者認為，我國農村環境利益沖突的解決應當將非訴機制作為主要途徑：首先，在我國，運用非訴機制解決農村糾紛有著深厚的文化歷史背景。千百年來，鄉土社會中，“無訟”、“息訟”一直都是一種傳統，或者說是一種習慣。其次，雖然今天的農民已經在文化素質、經濟水平等各方面都有了提高，但是對于訴訟復雜程序的畏懼、擔憂以及提起訴訟相對高額的成本（包括聘請律師、路費等）等原因都使其對訴訟望而卻步。有學者曾就此問題進行過實證研究，調查結果顯示，和其他途徑（如政府的行政處理、調解等）相比較，選擇司法部門的比例最少，占有效樣本的14.9%。4當然，我國目前整個訴訟體制自身存在的諸多弊端，也使得在農村“懼訟”心理十分普遍。比如由于農村目前仍未完全擺脫“熟人社會”的種種影響，人們往往會認為有了“關系”，官司才會打贏。因此，筆者認為，農村環境利益沖突的法律調整機制應當以非訴機制為重心進行構建。在幾種非訴機制中，行政處理機制是最適合解決農村環境沖突的一種方式。其次是環境信訪機制，因為長期以來投訴和上訪都是農村社會習慣使用的權利救濟方式。協商解決機制也應作為農村環境利益沖突的一種重要機制在立法中加以確認。由于仲裁的專業性過強，農村社會對其也比較陌生，所以本文沒有將其納入農村環境利益沖突的法律調整機制體系之內。1、行政處理機制的重塑農民遇到問題大多首先選擇向相關的職能部門求助。在受到環境污染侵害后也是如此。然而現行法律雖然賦予環境行政主管部門了“行政處理”職能，但是由于法律的“語焉不詳”，在實踐中環保部門僅僅把這種“處理”演化為“調解”的職能，遠遠不能滿足現實的需求。因此，迫切需要對行政處理機制進行重塑。首先要解決機構的問題。實踐經驗表明，沒有專門的制度執行機構永遠無法取得令人滿意的制度實效。國外的經驗是，需要建立一個由專職人員及各方面專家組成的獨立的環境糾紛處理機關。該機構雖然屬于行政系統，但是相對獨立自成體系。根據我國的實際情況，在環保部門內部設立專門機構比較可行。由于目前縣級環保機構承擔著農村的環境管理職能，故應當將環境糾紛處理機構設立至縣級。其次，確立行政裁決的法律地位。現行法律對行政裁決這種糾紛解決方式沒有明確肯定，也沒有明確否定。實踐中環保部門由于顧慮到行政裁決可能帶來行政訴訟的風險，故大多選擇避免使用行政裁決的方式來強制性的解決糾紛。然而在農村環境利益沖突的解決過程中，農民們往往希望環保部門能夠采取這種方式，盡快解決久拖不決的污染侵害問題。因此，有必要通過專門性的立法明確規定當事人可以申請通過行政裁決的方式進行污染侵害責任及賠償金額的認定。再次，完善行政調解的相關規定。行政調解最大的問題就是其達成的協議不具有任何的約束力，這樣就使得這種糾紛解決方式的效果大打折扣。因為企業經濟人趨利避害的天性又往往會導致其對一個不具有任何約束力的協議不予履行。行政調解相對于行政裁決的好處是，行政機關居間對雙方當事人的糾紛矛盾進行調解，有利于雙方達成合意。作為一種比較緩和的糾紛解決方式，行政調解可以借鑒人民調解制度的完善經驗，賦予調解協議具有民事合同性質，這樣可以大大增加執行的幾率。2、環境信訪機制的完善環境信訪的案件數量十幾年間翻了十番。2005年全國因環境污染來信總數為608245封，全國因環境污染來訪為88237批次；2006年全國因環境污染來信總數為616122封，全國因環境污染來或者其授權的部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”6對于糾紛的當事人如何選擇糾紛解決方式，立法者的用意顯而易見。這種立法選擇也正是基于對農村特殊情況的考慮，因為多數水事糾紛往往發生在農村地區。7在農村環境沖突解決的立法中可以對此加以借鑒，在立法中對協商方式的法律地位予以確認。需要指出的是，這種協商并非絕對的僅限于雙方當事人之間的協商，而是在有關部門“介入”之下的協商。2002年新《水法》的實施以及一些法規的出臺，明晰了流域管理機構在協調水事矛盾中的法律地位，賦予了流域機構對水事矛盾的調處職責。水資源主管部門水利部通過制定有關水事糾紛預防和處理辦法，建立了以預防為主、預防與調處相結合的工作機制。這種邊界水事活動規約及協商制度將矛盾解決在基層、消除在萌芽狀態，對于農村環境利益沖突的解決極具借鑒意義。