淺議監督職權法律規制的意義

時間:2022-03-05 11:17:11

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淺議監督職權法律規制的意義

【摘要】國家監察體制的改革,形成權威高效的反腐敗專門機構,轉變腐敗治理理念,推進反腐敗工作深入開展,真正做到公權行使清正,公權機關辦事清廉高效,實現整個國家的政治清明。監察委員會的監督職能是監察委員會的首要職能,對國家監察職能的有效實施具有重要意義,是突破當前反腐瓶頸的關鍵,對監察委員會監督職能的法律規制意義重大。

【關鍵詞】國家監察;監察委員會;監督職權;立法規制

國家監察體制改革,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,對黨中央、地方黨委全面負責,將有效解決監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題。監察委員會的設立不是簡單的由“行政監察”到“國家監察”的形式的轉變,更在于整合了包括行政監察、反貪反瀆與預防等反腐敗力量,意在形成權威高效的反腐敗專門機構,轉變腐敗治理理念,推進反腐倡廉工作深入發展。監察委員會監督職能被確立為監察委員會的首要職責,不僅是理念的轉變需要,也是突破反腐瓶頸的關鍵。監督職能的法律規制,對監督職能的正當有效履行至關重要。

一、監察委員會監督職權與其他監督方式的比較

(一)監察委員會的監督與人大和檢察院的監督。1.監察監督職權與人大的監督職權的比較。在我國,人民是國家權力的擁有者,人民代表大會是人民依據民主集中制民主選舉組成,并以人民代表大會制為基礎建立國家機構,是我國社會主義民主的根本制度。人大代表是由人民選舉出來的,其權利來自于人民,代表人民行使國家權力。監督權是人大代表的一項重要權力。也是人民代表大會制度科學性的一個重要標志。國家行政權、監察權、審判權、檢察權等一切權力都由人大派生并受它監督。監察體制改革前,《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)是國家一級監督的基本依據。國家監察法頒布實施后,與人大常委會的監督法同屬監督體制的基本法,都是憲法性法律。但是二者的監督對象有所不同。《監察法》的監督對象是所有公權行使者,只要是行使公權力的人員都在監察法的監察范圍,不論職位高低,人大常委會委員行使公權力,因此亦在監察范圍之內;而《監督法》規定人大常委會行使對國家機關的工作實施監督,監察機關屬于國家機關,在其監督范圍內。兩者監督對象有重合部分,即都對國家機關負責人和國家機關工作部門負責人的監督(他們都是公職人員)。但二者的監督內容側重不同:國家監察機關監督重在對對象的廉潔勤政情況,實現對腐敗行為的發現和制止,屬于微觀的監督;人大和人大常委會監督重在對監督對象的履職盡責情況,監督各國家機關按照法律和政策管理國家,依法行政,公正司法,屬于宏觀的監督。另外國家監察機關對公職人員監督的范圍包括領導干部和所有工作人員,意在將公權行使置于監督之下,監督對象實現全覆蓋;而人大和人大常委會對公職人員監督的范圍僅限于領導干部,一般是各國家機關的正副職領導干部,而不涉及一般工作人員。再則,監察委員會監督具有日常性,對公職人員的日常履職及操守問題進行監督;人大監督主要通過聽取并審議報告,或者專項報告進行監督,這種監督不具有日常性。2.監察監督職權與檢察院的監督職權的比較。憲法明確規定檢察院是國家的法律監督機關。其監督對象主要是對公安、法院、監獄等法律執行情況的監督,防止權力濫用和侵犯人權。人民檢察院通過審查起訴、對偵查活動的監督、對被害人、犯罪嫌疑人的申訴的復查、對偵查機關認為不起訴決定有誤而要求復議、提請復核的進行復議、復核,以及人民檢察院通過抗訴的方式對已經發生法律效力的判決和裁定實行監督;通過偵查起訴的方式對貪污賄賂犯罪和國家工作人員的瀆職犯罪實行監督;對國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪活動實行監督。從實踐中來看,檢察院的監督權能多屬于事后監督,監督約束力不足,威懾效果不強,實施監督的方式單一,范圍有限。監察體制改革將檢察院反貪污賄賂、反瀆職、預防職務犯罪等機構和人員轉隸到監察委員會,改變監督權的配置模式,提升集合為集中統一的國家監督權。檢察機關不再享有職務犯罪偵查權,便可更專注地行使起訴權和法律監督權,很大程度上避免了檢察機關在行使職務犯罪偵查權和起訴權時被視為“既當運動員又當裁判員”的權屬弊端。這樣,檢察機關原有的對普通國家工作人員的“刑事法律監督權”基本上不復存在。在此背景下,檢察機關行使法律監督權的主要方式就是“訴訟監督”,也就是對偵查機關的立案偵查活動、法院的審判活動和生效裁判執行機關的執行活動等,行使訴訟監督權,對于這些機關存在的違法行為督促其加以糾正。當然,在從事訴訟監督活動之外,檢察機關還可以對行政機關所存在的行政違法或者行政不作為情況進行法律監督,要么通過訴前程序提出檢察建議,要么直接向法院提起行政公益訴訟①。(二)監察委員會的監督與黨內監督的關系。中國共產黨在長期的執政和實踐中,逐步形成了一套相對完整的黨內監督體系。當前中國共產黨的黨內監督手段主要體現在兩個方面:一方面是黨內常設監督機構——黨內紀律檢查委員會,對黨組織和黨員日常工作和生活方面是否違內法規進行監督;另一方面是黨內巡視制度,依據相關制度法規對下級黨組管理的地方、部門、企事業單位進行不定期的巡視監督,以督促其合法行使公權力。黨內紀檢機關職能定位為保護、教育、懲處和監督各級黨組織及黨員,并且加強對領導干部的監督;領導干部和領導機關逐漸成為黨內紀委監督重心。紀委實行同級黨委和上級紀委領導的雙重領導體制。黨內紀檢監督的雙重領導體制導致了一個問題:一方面,紀委在黨委的領導下工作,服從于黨委;另一方面,紀委又要監督黨委的日常工作,檢舉揭發黨委違法違紀的事實。監督效果大打折扣。理論上,同級黨委應接受上級機關、同級紀委和下級機關的三重監督,但實際上,上級對下級監督鞭長莫及、下級對上級監督無能為力,同級紀檢機關也無法很好地平衡領導與被領導、監督與被監督的關系。導致監督效力、監督權威不足。另外,黨內監督僅針對共產黨員進行監督,對派、無黨派人士沒有約束力。多數公職人員是黨員,黨內監督能做到監督大多數,但仍然存在漏洞。此次監察體制改革,將監察委員會與黨的紀檢機關合署,履行紀檢、監察兩項職責,在領導體制上與紀委的雙重領導體制高度一致。這樣,解決了監督遺漏的問題,實現對公職人員監督的全覆蓋。同時也實現了黨內監督與監察監督的優勢互補。提升監督效力和權威,實現監督合力。黨內監督重點是對紀律的監督,監察委員會的監督不僅包括紀律的監督,同時將公職人員的用權、履職和操守問題都包含在內,對公職人員的監督更全面,更廣泛。

二、監察委員會監督職權立法規制的必要性

憲法已經確定監察委員會為人大體制下的“一府一委兩院”的地位,監察委員會的性質、職能范圍、組織機構都有了法律依據。當下,研究《監察法》的有效實施是事關我國監察體制改革與監察法治建設成敗的關鍵。監督職權作為監察體制改革的重點和監察委員會的首要職能,其正當有效的實施對整個監察法治建設起著基礎性的作用。(一)解決腐敗治理的分散被動和存在漏洞問題。我黨一直致力于反腐敗斗爭不放松,從“個人腐敗”到“家族腐敗”,從“個體腐敗”到“地區性、行業性腐敗”,腐敗記錄屢屢顛覆眾人三觀,職權看似很大,實際很弱;職責看似很重,實際應用很窄。監督職權自身存在重大疏漏,沒有發揮真正監督應該起到的作用,而監督權實施路徑的短缺也非常明顯。尋找有效的實施路徑,將良法益規付諸實施,是制度存在的意義所在。監察改革解決腐敗治理權“片斷化”、“碎片化”與“隔離化”問題,由多家權力部門分別行使腐敗的預防、調查、處置與文化建構權的格局已經發生根本轉變②。(二)實現預防型監督治理路徑轉變的必由之路。反腐敗的終極目標是“不想腐”的思想行動機制,反腐敗治理理念由消極的懲罰已腐事實,向積極的防腐于未然轉變。調查權、處置權對反腐敗的震懾作用主要體現的是事后震懾,以懲罰的手段讓后來的人產生恐懼,構建的是“不敢腐”的體制機制。監督權的一個關鍵作用是事前的監督,推進反腐敗治理向“端口性”、過程性治理前移,改變過去的“重懲罰、輕防治”、“重查辦、輕監督”的治理模式,通過一定的方式在公權力行使之前或者行使之時,使行使公權力者沒有腐敗或者權力濫用的空間,并能夠從自身內心中自覺公正、公平、守法地處理公務。(三)提升監督效能并保障監督職能正當行使的關鍵。監督權是監察權屬的首要權能,調查權、留置權都是監督權的衍生權能。監察委員會是專門反腐機構,監督是其應有之義,監督權的積極行使是建立拒腐、防腐的不能腐體制的核心職能,關鍵在于如何行使。如何有效行使,首先要有合理的制度支撐。再則,監察委員會的成立,意在整合反腐力量,形成集中統一、權威高效的反腐合力,但是整合不是簡單的人員疊加和工作組合,而是重新整合,無論是工作內容上,還是工作機制上,都有新的要求和部署,監督體系頂層設計至關重要。監督職權是伴隨著公權力本身而生成的積極防御性權力,現代社會治理體系下,權力無論是其產生過程還是行使之中都應有相應的監督,以制約其合法行使。完善監督制度建設,將黨的自我監督和對公職人員的監督雙管齊下,是監察體制改革要義。監察委的監督職能的法律規制是監督體制不斷完善的組成部分,也是國家政治體制改革中的一部分,他不可能超越政治體制的現狀單兵獨進,而是與監察體制改革的推進和完善息息相關的。

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作者:馮敏 單位:中共南陽市委黨校