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本文作者：李丹林工作單位：中國(guó)傳媒大學(xué)政治與法律學(xué)院

在我國(guó)，當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)媒體的改革還在探索中的時(shí)候，數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，又將社會(huì)生活帶入媒介融合的新時(shí)代。因此，學(xué)術(shù)界有時(shí)將整個(gè)傳播領(lǐng)域，即平面媒體傳播、電子領(lǐng)域的廣播電視傳播和電信傳播、互聯(lián)網(wǎng)傳播當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)研究。這是一種對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論回應(yīng)。但是，本文依然選擇廣播電視法律制度作為研究對(duì)象，是基于以下兩點(diǎn)理由:其一，從發(fā)達(dá)國(guó)家與媒體的關(guān)系和政府對(duì)傳播管制的視角來(lái)看，廣播電視是介于平面媒體與電信之間的特殊領(lǐng)域，即從保障平面媒體新聞自由的憲法原則，到電信應(yīng)該履行普遍服務(wù)職責(zé)所包含法律與政策因素都體現(xiàn)在對(duì)于廣播電視的立法和管制中，并以“公共利益”這一概念表示出來(lái)。但廣播電視領(lǐng)域的特殊性又在于，廣播電視法上的“公共利益”不僅包含了平面媒體立法和電信立法都要考慮和平衡的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素，同時(shí)其對(duì)于內(nèi)容方面的管控始終是一個(gè)備受爭(zhēng)論的問(wèn)題，因此，始終處于一種復(fù)雜而艱難的利益平衡之中。其二，在媒介融合的新時(shí)代，傳統(tǒng)媒體領(lǐng)域與新興媒體領(lǐng)域在技術(shù)引領(lǐng)下，相互交叉，但從規(guī)范和管制的角度及產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來(lái)看，廣播電視仍然在政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域發(fā)揮突出的作用，仍是公共政策與法律調(diào)控的重點(diǎn)①。在西方國(guó)家，在媒介融合時(shí)代，如何確立新的傳播新政策與立法，成為新的理論和實(shí)踐問(wèn)題，但是，這些問(wèn)題的復(fù)雜性仍然主要是源于廣播電視管制的復(fù)雜性。因此，只有對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法制度進(jìn)行深入研究，才能為認(rèn)識(shí)和解決當(dāng)今面臨的新問(wèn)題提供基礎(chǔ)與借鑒。因此，本文擬仍以廣播電視法為研究對(duì)象，探討其構(gòu)成、演變以及其核心問(wèn)題公共利益。

一、廣播電視法律制度的構(gòu)成

(一)法律語(yǔ)境下的廣播電視的意義

法律語(yǔ)境下的廣播電視是一個(gè)具有多重范圍和多重意義的概念。首先，廣播電視是一個(gè)具有多重范圍的概念。狹義的廣播電視是指利用無(wú)線電信號(hào)進(jìn)行的聲音或/和圖像傳輸?shù)那樾巍Ｋ梢允沁M(jìn)行這種傳輸活動(dòng)的設(shè)施，也可指這種傳輸活動(dòng)，還可以指進(jìn)行這種傳輸活動(dòng)的主體。廣義的廣播電視除了狹義的廣播電視內(nèi)容外，還包括利用電纜傳輸?shù)挠芯€電視、利用衛(wèi)星傳輸?shù)男l(wèi)星電視等。在研究廣播電視立法和廣播電視發(fā)展的時(shí)候，還會(huì)更廣泛地涵蓋電信、網(wǎng)絡(luò)廣播電視等。本文研究的廣播電一般是狹義上的廣播電視。其次，廣播電視是一個(gè)具有多重意義的概念。從傳播學(xué)視角來(lái)看，廣播電視是指利用無(wú)線電信號(hào)進(jìn)行一對(duì)多、點(diǎn)對(duì)面的大眾傳播活動(dòng)。從政治社會(huì)學(xué)的意義來(lái)看，廣播電視被視為與政治密切相關(guān)，與意識(shí)形態(tài)緊密相連的范疇，是實(shí)現(xiàn)政治傳播、進(jìn)行政治活動(dòng)的重要工具。從文化社會(huì)學(xué)的意義來(lái)看，廣播電視是傳播知識(shí)和信息、宣傳價(jià)值觀、傳承民族文化的重要載體。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的意義來(lái)看，廣播電視是一種可以創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)價(jià)值的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從法律社會(huì)學(xué)的意義來(lái)看，廣播電視活動(dòng)是一種具有法律意義的活動(dòng)，要符合一定的法律規(guī)范，廣播電視組織是法律關(guān)系的主體，享有一定的權(quán)利、承擔(dān)一定的義務(wù)。從各發(fā)達(dá)國(guó)家立法關(guān)于廣播電視的定義所表達(dá)的內(nèi)涵②可以看出，作為廣播電視法立法的對(duì)象———廣播電視組織、規(guī)范的活動(dòng)———廣播電視活動(dòng)，都是立足于其作為大眾傳播活動(dòng)受眾的公共性，都是從廣播電視和公眾之間的關(guān)系角度來(lái)界定的，即為公眾提供廣播電視服務(wù)。正因?yàn)閺V播電視是作為與公眾關(guān)系密切的大眾傳播，所以，所有發(fā)達(dá)國(guó)家，都將廣播電視與作為人際傳播方式的電信(雖然狹義的廣播電視和電信都是利用無(wú)線電頻率進(jìn)行信號(hào)傳輸)區(qū)別對(duì)待，依據(jù)不同的目的和原則分別進(jìn)行法律調(diào)整。發(fā)達(dá)國(guó)家的廣播電視法律制度，是各國(guó)基于一定的目的，對(duì)無(wú)線電頻率資源使用確立許可制度、對(duì)廣播電視做出特別管制而建立的法律制度。各國(guó)基于自身的特定國(guó)情，在確立廣播電視的具體制度和立法模式上不盡相同。因此，廣播電視法律規(guī)范在具體的立法名稱(chēng)上、每一立法文件調(diào)整的范圍方面也不盡相同。比如，在美國(guó)，相關(guān)的立法文件名稱(chēng)有“無(wú)線電法”(RadioAct)，“通信法”(CommunicationsAct)，“電信法”(TelecommunicationsAct)，“公共廣播法”(PublicBroadcastingAct)等，英國(guó)相關(guān)的立法文件名“廣播電視法”(TelevisionAct)，“通信法”(CommunicationAct)，“皇家憲章”(RoyalCharter)，法國(guó)有“視聽(tīng)傳播法”，德國(guó)有“州際協(xié)議”，“媒介法”，“廣播電視法”等。廣義的廣播電視法是指調(diào)整與廣播電視有關(guān)的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。除狹義的內(nèi)容以外，還包括其他公法和私法規(guī)范。從最早立法來(lái)看，廣播電視法是政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域干預(yù)的不斷擴(kuò)大和深化的產(chǎn)物，是政府從其他領(lǐng)域的管制，拓展到對(duì)利用無(wú)線電信號(hào)頻率資源進(jìn)行管制的結(jié)果。因此，廣播電視法直接涉及政府與公民、行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，廣播電視法屬于行政法性質(zhì)，歸于公法范疇。從本質(zhì)上講，行政機(jī)關(guān)與公民關(guān)系問(wèn)題是一個(gè)憲法性問(wèn)題。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家都將憲法中關(guān)于保護(hù)公民言論自由、新聞自由的條款作為廣播電視法的核心和基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視立法和管制，始終圍繞著規(guī)范政府權(quán)力與保護(hù)社會(huì)成員的基本權(quán)利和自由的問(wèn)題，發(fā)生在廣播電視領(lǐng)域的諸多訴訟都是憲法訴訟，尤其以美國(guó)和德國(guó)最為典型。簡(jiǎn)而言之，發(fā)達(dá)國(guó)家的廣播電視法律制度包含的法律規(guī)范主要是屬于公法性質(zhì)的法律規(guī)范。公法的核心功能是控制權(quán)力、保障權(quán)利。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家的廣播電視法律制度是各國(guó)基于憲政制度，確立經(jīng)濟(jì)自由、保障表達(dá)自由的社會(huì)制度背景下，在需要對(duì)廣播電視領(lǐng)域進(jìn)行一定程度的政府干預(yù)時(shí)，恰當(dāng)?shù)匦惺箛?guó)家權(quán)力，解決無(wú)線電頻率資源使用中存在的私人無(wú)法解決的矛盾而產(chǎn)生的。從表面上看，是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的“授權(quán)”法，實(shí)質(zhì)上則是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的“限權(quán)”法。這種“授權(quán)”或“限權(quán)”，都是以“公共利益”的保障和實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的。因此，廣播電視法上的公共利益問(wèn)題，始終聚焦于由這一概念所體現(xiàn)的“權(quán)力”與“權(quán)利”的關(guān)系，即國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的這一核心關(guān)系。

(二)廣播電視法律制度的內(nèi)容

發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法律制度，從規(guī)范意義上來(lái)說(shuō)，主要包括基本原則、具體規(guī)范。基本原則主要有:(1)普遍服務(wù)原則。這一原則是歐美各國(guó)制定通信政策的指導(dǎo)性原則，基本內(nèi)涵是:一、通信網(wǎng)絡(luò)的傳輸覆蓋達(dá)到所有國(guó)民都能方便接收的水平;二、要根據(jù)絕大多數(shù)國(guó)民的承受能力來(lái)確定通信服務(wù)的價(jià)格，讓所有人都能享受到應(yīng)有的通信服務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家將普遍服務(wù)作為廣播電視政策的指導(dǎo)原則，其政策指向是:一、強(qiáng)調(diào)廣播電視覆蓋范圍應(yīng)超越地理上的阻隔，讓所有的人都能接收到信號(hào);二、廣播電視節(jié)目的內(nèi)容應(yīng)涵蓋大眾日常生活所必需的所有信息，因此，節(jié)目?jī)?nèi)容應(yīng)是多樣化的，為此，應(yīng)通過(guò)多種信息來(lái)源獲得各種信息;(2)媒體的獨(dú)立性原則。這是指廣播電視媒體要與黨派、利益集團(tuán)、政府機(jī)構(gòu)保持一定距離，獨(dú)立自主地進(jìn)行新聞報(bào)道和節(jié)目編播;(3)利益的平衡原則。它是指廣播電視媒體在傳播活動(dòng)中要保持公共利益與商業(yè)利益、全國(guó)性需求與地方性需求、公共權(quán)力和公民權(quán)利、主流觀點(diǎn)與少數(shù)派意見(jiàn)之間的平衡;(4)競(jìng)爭(zhēng)性原則。它是指在各類(lèi)媒體之間、各類(lèi)傳輸渠道之間、各類(lèi)服務(wù)之間、各類(lèi)市場(chǎng)之間，盡可能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以促進(jìn)效率的提高;(5)多樣性原則。它是指廣播電視媒體在傳播活動(dòng)中，要照顧到文化上的多元性和思想觀點(diǎn)的多樣性③。具體規(guī)范方面，廣播電視法的具體規(guī)范，就是規(guī)定國(guó)家和政府對(duì)于廣播電視的規(guī)制機(jī)制和手段。從歷史發(fā)生學(xué)的視角來(lái)看，在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，雖然在近代史上都經(jīng)過(guò)了爭(zhēng)取新聞自由的斗爭(zhēng)，確立了依據(jù)憲法保障新聞自由的理念和制度，但是，由于廣播電視這種大眾傳播媒介特殊的功能和傳輸方式所利用的資源的稀缺性，各國(guó)在廣播電視產(chǎn)生之初，都沒(méi)有像保障平面媒體的新聞自由那樣，對(duì)廣播電視采取放任的態(tài)度和措施，而是針對(duì)廣播電視建立了相應(yīng)的規(guī)制措施，并依據(jù)變化的時(shí)代特點(diǎn)和社會(huì)狀況，對(duì)這些規(guī)制措施進(jìn)行不斷的改革。這些規(guī)制機(jī)制和措施，構(gòu)成了廣播電視法的重要內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，這些規(guī)制機(jī)制和措施大體上可劃分如下幾個(gè)方面:確立規(guī)制機(jī)構(gòu);確立規(guī)制立法權(quán)限;確立電波頻率管理;確立視聽(tīng)接收費(fèi)制度;確立許可證制度;規(guī)定產(chǎn)權(quán)及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范;規(guī)定節(jié)目政策與內(nèi)容規(guī)范;文化保護(hù)的制度和措施規(guī)定;投訴與懲罰機(jī)制和方法等等。廣播電視法律制度，有其特殊的構(gòu)成體系。發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)自身的法律傳統(tǒng)、廣播電視業(yè)的特點(diǎn)、廣播電視管制體制的特點(diǎn)，并基于不同的政治、文化、社會(huì)因素考量，形成了各自獨(dú)具特色的廣播電視法律體系。1．廣播電視法的效力淵源:廣播電視法都有憲法和一般法律淵源。各發(fā)達(dá)國(guó)家都將憲法中有關(guān)表達(dá)自由與新聞自由、人格尊嚴(yán)的保護(hù)條款作為廣播電視法的基礎(chǔ)規(guī)范。英國(guó)雖然是一個(gè)沒(méi)有成文憲法的國(guó)家，但是其關(guān)于權(quán)利保護(hù)的憲法性條款和慣例，也是廣播電視法的重要淵源。2．廣播電視法的內(nèi)容淵源:構(gòu)成廣播電視法體系各項(xiàng)內(nèi)容的法律規(guī)范，除了立法機(jī)關(guān)和規(guī)制機(jī)關(guān)依據(jù)法律程序制定的專(zhuān)門(mén)法律文件之外，相關(guān)領(lǐng)域的法律所規(guī)定的內(nèi)容，也構(gòu)成廣播電視法不可分割的組成部分。如行政程序法律;選舉法律;規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序的法律，特別是反壟斷的法律、產(chǎn)業(yè)方面的法律;信息公開(kāi)與信息自由方面的法律;少年兒童保護(hù)方面的法律;貿(mào)易和文化保護(hù)方面的法律;民事侵權(quán)方面的法律、刑事方面的法律，乃至相關(guān)的程序法律都構(gòu)成了廣播電視法的內(nèi)容淵源。3．廣播電視法的形式淵源:各國(guó)廣播電視法律，除了典型形式的法律以外，如立法機(jī)關(guān)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)制定頒布的法律文件，各國(guó)還有自身特殊形式的法律淵源。如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)的相關(guān)判例;英國(guó)議會(huì)和政府各時(shí)期成立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的報(bào)告，BBC皇家特許狀的特別形式，構(gòu)成了其廣播電視法的重要部分。根據(jù)聯(lián)邦和各州主權(quán)的不同范圍，德國(guó)廣播電視法的構(gòu)成主體部分是各州之間簽署的“州際協(xié)議”，確定德國(guó)廣播電視法律制度框架的部分則是其聯(lián)邦憲法法院的多個(gè)與廣播電視有關(guān)的判例。此外，各州自身的廣播電視法或媒體法也是其廣播電視法的重要構(gòu)成內(nèi)容。相對(duì)于歐美其他國(guó)家，法國(guó)廣播電視法的構(gòu)成則以國(guó)會(huì)的立法為主，同時(shí)，其廣播公司與政府所簽關(guān)于廣播公司權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議，也屬于廣播電視法的范疇。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視立法權(quán)限及由此決定的廣播電視法的結(jié)構(gòu)也各不相同。美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，州權(quán)力和聯(lián)邦權(quán)力有明確劃分，廣播電視法的立法權(quán)主要屬于聯(lián)邦政府，只有在有線電視方面，州有一定的立法權(quán)。作為獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦通訊委員會(huì)制定和的各項(xiàng)行政法規(guī)和規(guī)則(rule)，構(gòu)成了廣播電視法的主體性?xún)?nèi)容。聯(lián)邦法院，特別是聯(lián)邦最高法院的判例，對(duì)確定美國(guó)廣播電視法基本的、重要的問(wèn)題具有舉足輕重的作用。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)方面，基于對(duì)不同通訊媒介功能的不同認(rèn)識(shí)，美國(guó)對(duì)有線電視和無(wú)線廣播電視采取不同的憲法態(tài)度，實(shí)行分別立法。有線電視法律構(gòu)成廣播電視法律體系中較為獨(dú)立的一個(gè)組成部分。法國(guó)則以國(guó)會(huì)立法為主。德國(guó)認(rèn)為廣播電視是屬于“州文化主權(quán)”的一部分，因此，聯(lián)邦立法層面，除了憲法性規(guī)范和針對(duì)德國(guó)國(guó)家廣播電臺(tái)“德國(guó)之聲”的專(zhuān)門(mén)立法，廣播電視的立法權(quán)限主要在各州。此外，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的8個(gè)判例，也構(gòu)成了德國(guó)廣播電視法的重要內(nèi)容。

二、廣播電視法律制度的歷史源流及其演變

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，伴隨著無(wú)線電信號(hào)的發(fā)現(xiàn)和頻率資源的利用，廣播電視進(jìn)入了人類(lèi)社會(huì)的舞臺(tái)。此時(shí)，資本主義世界完成了工業(yè)革命，社會(huì)生產(chǎn)力水平極大提高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾凸顯，需要國(guó)家以新的管理與干預(yù)方式應(yīng)對(duì)。同時(shí)，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，社會(huì)思想觀念也由“個(gè)人本位”轉(zhuǎn)向“社會(huì)本位”。這樣，政府不再是一個(gè)消極的“守夜人”的角色，而是以積極的態(tài)度開(kāi)始深入干預(yù)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。在這一背景下，各發(fā)達(dá)國(guó)家在如何利用無(wú)線電信號(hào)，如何規(guī)范頻率資源的使用，從一開(kāi)始，就通過(guò)政策、法律制度予以控制和規(guī)范。

(一)主要發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法律制度的歷史源流

1．英國(guó)英國(guó)是世界范圍內(nèi)首先開(kāi)創(chuàng)了獨(dú)立于政府和商業(yè)力量的公共廣播電視制度的國(guó)家，在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，逐漸推行公共廣播電視和商業(yè)廣播電視并存、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度。英國(guó)受制于自身獨(dú)特的法律傳統(tǒng)和制度，其廣播電視法律制度獨(dú)具特色，公共廣播電視以皇家許可的特殊法律形式進(jìn)行規(guī)范，而商業(yè)廣播電視則以議會(huì)立法的形式進(jìn)行規(guī)范。1922年，英國(guó)出現(xiàn)了第一家私營(yíng)商業(yè)性廣播電臺(tái)，這就是當(dāng)時(shí)的英國(guó)廣播公司(BritishBroadcastingCompany)。1925年，英國(guó)的克勞福德委員會(huì)(CrawfordCommittee)認(rèn)為，廣播公司不能置于私人手中。解決這一問(wèn)題的辦法是，通過(guò)代表公共利益(publicinterest)的公共部門(mén)(publicbody)來(lái)組織廣播活動(dòng)④。1927年，英國(guó)國(guó)王頒布《皇家憲章》，將原英國(guó)廣播公司(BritishBroadcastingCompany)改組為現(xiàn)在的英國(guó)廣播公司(BritishBroadcastingCorpora-tion，即BBC)。自此，開(kāi)啟了英國(guó)廣播電視法律歷史的序幕。針對(duì)公共廣播電視，英國(guó)女王簽署的《皇家憲章》(RoyalCharter)和英國(guó)政府根據(jù)《皇家憲章》與BBC簽訂的《許可協(xié)議》(LicenseandAgreement)，構(gòu)成了英國(guó)公共廣播電視的法律依據(jù)和規(guī)范。《皇家憲章》每10年更新一次，英國(guó)政府也因此相應(yīng)地要和BBC重新簽訂協(xié)議。至今已經(jīng)過(guò)了7輪。最新一輪的《皇家憲章》的有效期為從2006年到2016年。《皇家憲章》是英國(guó)國(guó)王賦予BBC法人地位及其權(quán)利的法律文件。它規(guī)定了BCC的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、節(jié)目制作標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)范圍與方式等。在BBC成立之后到現(xiàn)在，雖然英國(guó)政府對(duì)于BBC在不同時(shí)期態(tài)度有所不同⑤，但是，BCC始終堅(jiān)持在獨(dú)立性的基礎(chǔ)上為公共利益服務(wù)的宗旨。20世紀(jì)50年代起，英國(guó)開(kāi)始發(fā)展商業(yè)廣播電視。1954年通過(guò)的《電視法案》(TelevisionAct1954)，確立了商業(yè)電視在英國(guó)的合法地位。《1972年商業(yè)廣播法》(SoundBroadcastingAct1972)進(jìn)一步使商業(yè)廣播合法化。在此前后英國(guó)議會(huì)制定和頒布了《1963年電視法》(Tele-visionAct1963)、《1984年電訊法》(1984Telecommunica-tionAct)、《1990年廣播電視法》(1990BroadcastingAct)、《1996年廣播法》(1996BroadcastingAct)、《2003年通信法》(CommunicationAct2003)。綜觀英國(guó)商業(yè)廣播電視的立法或相關(guān)廣播電視政策，基本上貫穿著兩大原則:強(qiáng)調(diào)商業(yè)廣播電視為“公共利益”服務(wù)的宗旨;強(qiáng)調(diào)“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”的引入和強(qiáng)化。⑥對(duì)英國(guó)的廣播電視法律制度來(lái)說(shuō)，除了上述的憲章、協(xié)議、立法之外，英國(guó)廣播電視法還包括:歐盟相關(guān)立法、本國(guó)的一些憲法性規(guī)范、議會(huì)頒布的一些成文法，如《1998年人權(quán)法》、各個(gè)時(shí)期政府和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的相關(guān)白皮書(shū)、綠皮書(shū)、報(bào)告、相關(guān)判例等。2．德國(guó)德國(guó)的廣播電視立法具有自身獨(dú)特的歷史。自廣播電視產(chǎn)生以來(lái)，德國(guó)歷經(jīng)了人類(lèi)歷史上所存在的各種體制，最終在二次世界大戰(zhàn)之后，確立了以公共廣播電視為主，并以商業(yè)為補(bǔ)充的廣播電視體制。德國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)期間，第一次使用了“廣播”(rund－funken)一詞⑦，1923年，柏林“廣播時(shí)段股份公司”(Radio－StundeAG)播出的第一個(gè)廣播節(jié)目被認(rèn)為是德國(guó)“廣播”歷史的開(kāi)端⑧。根據(jù)德國(guó)廣播史家的觀點(diǎn)，德國(guó)廣播電視及其法律史，可分為三大階段。第一階段:中央集權(quán)的時(shí)代;第二階段:公共廣播電視時(shí)代;第三階段:公共廣播電視與商業(yè)廣播電視并存的時(shí)代。第一階段為第二次世界大戰(zhàn)之前。這一時(shí)代的“中央集權(quán)”又歷經(jīng)三種情形:威廉二世時(shí)期的君主制度中央體制，也稱(chēng)初創(chuàng)期，魏瑪共和國(guó)時(shí)期的民主制的中央行政體制，納粹主義時(shí)期(第三帝國(guó))的中央集權(quán)體制⑨。第二階段和第三階段的發(fā)展形成了德國(guó)廣播電視法現(xiàn)在的模式和特點(diǎn)。二戰(zhàn)結(jié)束后的1945年至1949年，德國(guó)處于盟軍軍管時(shí)期，盟軍軍政府對(duì)德國(guó)廣播電視體制進(jìn)行了改造，最終形成了德國(guó)的公共廣播電視體制。這一時(shí)期成立了“德國(guó)之聲”廣播電臺(tái)。1949年至1983年是德國(guó)公共廣播電視體制的壟斷時(shí)期，在這一時(shí)期，依據(jù)《聯(lián)邦基本法》、德國(guó)憲法法院所做出的8個(gè)重大判決，以及各州之間所簽訂的關(guān)于廣播電視的《州際協(xié)議》、各州制定的廣播電視法和媒介法，形成了德國(guó)的廣播電視法框架。1984年1月1日，伴隨著德國(guó)第一個(gè)私營(yíng)電視綜合頻道衛(wèi)星一臺(tái)的開(kāi)播，各州在此前立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，紛紛制定自身的媒介法或廣播電視法，1986年德國(guó)聯(lián)邦憲法法院判決《下薩克森州廣播電視法》并不違憲，于是，德國(guó)的廣播電視法律體系中出現(xiàn)了規(guī)范商業(yè)廣播電視的制度。《德國(guó)之聲法》是針對(duì)代表德國(guó)國(guó)家利益的對(duì)外播出機(jī)構(gòu)———德國(guó)之聲的專(zhuān)門(mén)立法。由于廣播電視的立法事項(xiàng)屬于各州的“文化主權(quán)”范圍，因此，有關(guān)德國(guó)的公共廣播電視和商業(yè)電視的法律規(guī)范體現(xiàn)在州際協(xié)議和各州的廣播電視法中。自1959年到現(xiàn)在，各州先后簽署過(guò)8個(gè)州際協(xié)議。其中1959年簽署的第一份州際協(xié)議———即《廣播電視州際協(xié)議》對(duì)于公共廣播電視和商業(yè)廣播電視都進(jìn)行了規(guī)定。此后的州際協(xié)議主要針對(duì)各州的公共廣播電視做出規(guī)定，商業(yè)廣播電視則由各州的廣播電視法專(zhuān)門(mén)規(guī)范。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的8個(gè)關(guān)于廣播電視的判決⑩，在德國(guó)廣播電視制度發(fā)展上起到了“綱舉目張”的作用瑏瑡，對(duì)廣播電視法律要規(guī)范的重要問(wèn)題給予了制度性的確定。現(xiàn)行的德國(guó)廣播電視法律體系，依據(jù)德國(guó)的聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦和州的權(quán)限劃分，結(jié)合其廣播電視體制，構(gòu)成如下:一是聯(lián)邦基本法以及歐盟的相關(guān)法律規(guī)范;二是屬于聯(lián)邦法律的《德國(guó)之聲法》;三是聯(lián)邦各州之間的州際協(xié)議、各州制定的廣播電視法。其他一些相關(guān)法律也構(gòu)成了廣播電視法的組成部分，如《反壟斷法》、《信息與服務(wù)傳播法》。德國(guó)廣播電視法正是通過(guò)科學(xué)、精細(xì)的規(guī)范設(shè)計(jì)，使公共廣播制度能夠較好地保持其獨(dú)立于政治和商業(yè)力量的秉性，保持其高水準(zhǔn)的節(jié)目質(zhì)量，因此，使其在當(dāng)今廣播電視的世界版圖中，“占據(jù)著重要一席”瑏瑢。3．法國(guó)法國(guó)很早就有廣播電視立法，并且保持了長(zhǎng)期的廣播電視國(guó)有體制。雖然法國(guó)也一直強(qiáng)調(diào)廣播電視的公共服務(wù)性質(zhì)，但長(zhǎng)期的國(guó)有體制決定了其廣播電視深受政治的影響。后來(lái)又因廣播電視私營(yíng)化力度過(guò)大，于是，法國(guó)的廣播電視又進(jìn)入一個(gè)力圖尋求公共與私營(yíng)體制平衡的探索時(shí)期。1903年，法國(guó)在埃菲爾鐵塔進(jìn)行了廣播發(fā)射的首次實(shí)驗(yàn)瑏瑣，開(kāi)啟了法國(guó)廣播電視的歷史進(jìn)程。1923年法國(guó)政府制定頒布了第一部廣播電視法律《1923年廣播法》。這部法律規(guī)定，廣播歸國(guó)家專(zhuān)有，但這時(shí)的國(guó)家壟斷還較為寬松，實(shí)際上還有一些私營(yíng)電臺(tái)。第二次世界大戰(zhàn)后，私營(yíng)電臺(tái)的許可證被沒(méi)收，法國(guó)的廣播以及以后出現(xiàn)的電視由國(guó)家全面壟斷。1982社會(huì)黨執(zhí)政后議會(huì)通過(guò)新的廣播法，允許開(kāi)辦私營(yíng)電臺(tái)，一年間有1000多家私營(yíng)電臺(tái)獲得執(zhí)照。1985年開(kāi)放了商業(yè)電視，1987年最大的國(guó)營(yíng)電視一臺(tái)被出售。1989年通過(guò)新的廣播電視法，設(shè)立最高視聽(tīng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)私營(yíng)電臺(tái)和電視臺(tái)的批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)公共廣播機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任命權(quán)和對(duì)節(jié)目制作編播規(guī)則的制定權(quán)，由此確立了公私并存的廣播電視體制。法國(guó)頒布的重要廣播電視法律規(guī)范有:1959年的《視聽(tīng)傳播法》、《1974年傳播法案》、《1982年傳播法案》、《1986年傳播法案》、《1994年修正案》、《2000年修正案》、2004年的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)信任法》、《關(guān)于電子傳播和視聽(tīng)傳播服務(wù)法》、《2009年視聽(tīng)傳播和新公共電視法》等。近年來(lái)，法國(guó)開(kāi)始探索公營(yíng)與私營(yíng)之間的平衡，《2000年修正案》重新使用“公共服務(wù)部門(mén)”這一概念，視聽(tīng)傳播格局中的公營(yíng)部分得到加強(qiáng)。現(xiàn)在，廣播電視表面上實(shí)行雙軌制，但實(shí)際上占主導(dǎo)地位的是私營(yíng)媒體瑏瑤。基于法國(guó)獨(dú)特的文化和歷史傳統(tǒng)，法國(guó)廣播電視法最顯著的特點(diǎn)是隨政治力量變化呈現(xiàn)“周期性”的波動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)的“變法”努力，正如法國(guó)前總統(tǒng)密特朗所說(shuō)，要“剪斷”政治權(quán)力與視聽(tīng)媒體之間的“臍帶”瑏瑥(雖然兩者之間的“危險(xiǎn)關(guān)系”在法國(guó)還存在)，以實(shí)現(xiàn)法國(guó)的“視聽(tīng)傳播自由”，即“言論自由”、“經(jīng)營(yíng)自由”和“自由與多元”。4．美國(guó)美國(guó)的廣播電視法律制度，相對(duì)于歐洲國(guó)家，自身特色極為突出。美國(guó)建立的是以商業(yè)廣播電視為主、公共廣播電視為補(bǔ)充的商業(yè)廣播電視體制。其立法主要是一部如何規(guī)范商業(yè)廣播電視的立法史。美國(guó)最早的廣播電視立法可追溯到1910年國(guó)會(huì)通過(guò)的《無(wú)線航行法》(WirelessShipActof1910)。《1912年無(wú)線電法》(RadioActof1912)和《1927年無(wú)線電法》(RadioActof1927)確立了美國(guó)的商業(yè)廣播體制。《1934年通信法》(Communi-cationsAct1934)是美國(guó)歷史上對(duì)于美國(guó)商業(yè)廣播電視規(guī)范的最重要的法律，1996年國(guó)會(huì)通過(guò)的《電信法》(Tele-communicationsActof1996)是對(duì)《1934年通信法》的修訂。1967年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《公共廣播電視法》，由此確立了美國(guó)公共廣播電視制度。至今，美國(guó)的公共廣播電視在整個(gè)廣播電視的份額上所占比例很小。美國(guó)廣播電視法雖然確立了以商業(yè)廣播電視為主的體制，但是，對(duì)廣播電視管制的公共利益目標(biāo)的追求、對(duì)商業(yè)廣播電視的“公共利益”的義務(wù)要求，始終堅(jiān)定不移。國(guó)會(huì)制定法、聯(lián)邦獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)制定和做出的各項(xiàng)規(guī)則和決定、美國(guó)聯(lián)邦法院的判決共同構(gòu)成了美國(guó)廣播電視法律體系。

(二)發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法律制度的演變

發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視的發(fā)展呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，即表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)層面和技術(shù)層面從單一到復(fù)合的雙重過(guò)程。法律作為一定社會(huì)關(guān)系在上層建筑中的反映，廣播電視法的內(nèi)容的演變也呈現(xiàn)出這樣規(guī)律性。從產(chǎn)權(quán)層面上來(lái)講，早期各國(guó)確立的或是單純的公營(yíng)或國(guó)營(yíng)體制，如英國(guó)，德國(guó)、法國(guó);或是單純的商業(yè)體制，如美國(guó)。后來(lái)實(shí)行公營(yíng)體制的國(guó)家允許商業(yè)性廣播電視的存在，單純商業(yè)體制的國(guó)家則開(kāi)辦公共廣播。如今各發(fā)達(dá)國(guó)家都實(shí)行這種依法確立的二元體制。從技術(shù)層面上來(lái)講，根據(jù)技術(shù)的發(fā)展，開(kāi)始是單純的無(wú)線廣播，后來(lái)出現(xiàn)無(wú)線電視、有線電視和衛(wèi)星電視以及IPTV電視等。在廣播電視法發(fā)展的不同時(shí)期，根據(jù)傳輸頻道的不同，法律區(qū)別不同領(lǐng)域分別予以規(guī)制和調(diào)整，到當(dāng)代則出現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)整的趨勢(shì)和狀態(tài)。這種統(tǒng)一不僅限于廣播電視領(lǐng)域，還針對(duì)媒介融合的趨勢(shì)，將廣播電視和電信、互聯(lián)網(wǎng)等納入統(tǒng)一的法律規(guī)范的調(diào)整范圍，如美國(guó)的《1996年電信法》、英國(guó)的《2003年通信法》、法國(guó)的《關(guān)于電子傳播和視聽(tīng)傳播服務(wù)法》和《2009年視聽(tīng)傳播和新公共電視法》等。廣播電視法的發(fā)展演變還可從社會(huì)政策和制度的角度進(jìn)行歸納。伍德羅•威爾遜(WoodrowWilson)認(rèn)為，政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)瑏瑦。2002年出版的德國(guó)《廣播電視法規(guī)大全》(Rundfunkkrecht)開(kāi)篇第一句話就是:“廣播電視法，就是轉(zhuǎn)化成為條款的政策”。在德國(guó)，廣播電視制度和政策最全面和最真實(shí)的體現(xiàn)者就是它的法律制度瑏瑧。東京大學(xué)社會(huì)信息研究所的花田達(dá)朗也指出:“傳媒規(guī)制系統(tǒng)屬于傳媒規(guī)范系統(tǒng)的組成部分，而傳媒規(guī)范系統(tǒng)對(duì)于傳媒制度系統(tǒng)而言，實(shí)際上就是傳媒的法制系統(tǒng)。”瑏瑨因此，發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法律制度的歷史演變，也就是發(fā)達(dá)國(guó)家傳播政策演變的具體法律體現(xiàn)。根據(jù)簡(jiǎn)•馮•庫(kù)倫伯格和丹尼斯•麥奎爾的研究瑏瑩，發(fā)達(dá)國(guó)家傳播政策的演變或法律制度價(jià)值取向和具體規(guī)范的演變呈以下軌跡:傳媒領(lǐng)域的政策制定通常是以“公共利益”這一概念為指導(dǎo)原則，根據(jù)“公共利益“這一原則在不同時(shí)期所包含的不同內(nèi)容和價(jià)值目標(biāo)的指向和偏移，將廣播電視法律制度或傳播政策的歷史發(fā)展劃分為三個(gè)階段，第一個(gè)階段為19世紀(jì)中葉至二戰(zhàn)，這一階段的“公共利益”是“代表大工業(yè)的利益機(jī)關(guān)和國(guó)家利益之間追求自我利益的結(jié)果”瑐瑠;第二階段為1945年至1980/90年代。這一階段的特征是:規(guī)范和政治上的考慮要多于對(duì)技術(shù)的思考，也有對(duì)民族一致性和穩(wěn)定的研究。“公共利益”更多體現(xiàn)在“民主精神和渴望對(duì)國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)一致的愿望”瑐瑡;第三階段為20世紀(jì)90年代至今，這一時(shí)期，公共利益原則的內(nèi)涵雖然不變，但是一些價(jià)值次序發(fā)生了變化。這些變化只要發(fā)生在社會(huì)責(zé)任要求、公共服務(wù)和利他主義方面，其中特別突出的一點(diǎn)是基于對(duì)兒童的保護(hù)，對(duì)于淫穢色情內(nèi)容的管制的強(qiáng)化。因此，觀察研究廣播電視法律制度，觀察其“公共利益”原則的問(wèn)題，對(duì)于我們研究發(fā)達(dá)國(guó)家的傳媒政策、法律制度，認(rèn)識(shí)媒介融合帶來(lái)的挑戰(zhàn)以及要解決的問(wèn)題，都是一條必經(jīng)之路。

三、廣播電視法律制度的價(jià)值目標(biāo)與公共利益原則

廣播電視法律制度在一國(guó)的法律制度中雖然僅僅是一個(gè)范圍狹窄的法律領(lǐng)域，但是，這一法律領(lǐng)域關(guān)涉利用廣播電視進(jìn)行表達(dá)的憲法保護(hù)問(wèn)題，關(guān)涉行政機(jī)關(guān)或獨(dú)立管制機(jī)關(guān)的行政許可和監(jiān)管問(wèn)題，也關(guān)涉經(jīng)濟(jì)自由和重大產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)秩序維護(hù)問(wèn)題。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法律制度的價(jià)值目標(biāo)具有復(fù)合性，其要保護(hù)和平衡的是公平、效率等重要法律價(jià)值。所有這些價(jià)值都統(tǒng)一在“公共利益”這一概念之中。其中公平價(jià)值的內(nèi)涵，正如庫(kù)倫伯格和麥奎爾所歸納的，包括政治福利、文化福利方面的意涵，具體有:對(duì)于表達(dá)權(quán)利、知情權(quán)利、平等普遍利用廣播電視的權(quán)利的保護(hù)，這些都是為民主社會(huì)和公民基本權(quán)利的保障所必須;效率價(jià)值的內(nèi)涵，則更多是強(qiáng)調(diào)在協(xié)調(diào)與公平價(jià)值的沖突時(shí)，如何能夠促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更為寬松的法律制度環(huán)境。從立法史的角度來(lái)看，不同時(shí)期的立法在具體目標(biāo)上偏重不同，大致的趨勢(shì)是從注重公平價(jià)值向注重效益價(jià)值轉(zhuǎn)移。但是，由于發(fā)達(dá)國(guó)家都是憲政民主國(guó)家，其公平價(jià)值中強(qiáng)調(diào)的是人人有接近和使用廣播電視的權(quán)利、人人有知情和表達(dá)的權(quán)利，因此，引導(dǎo)和約束廣播電視機(jī)構(gòu)全面、充分表達(dá)各種觀點(diǎn)和意見(jiàn)的“多元”原則這一核心并沒(méi)有改變。廣播電視法對(duì)于廣播電視機(jī)構(gòu)在節(jié)目政策和規(guī)范方面的要求，即“多元”的要求構(gòu)成廣播電視法上“公共利益”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。這一意義上的多元，被稱(chēng)為“內(nèi)部多元”。發(fā)達(dá)國(guó)家一般將“禁止事先約束”的新聞自由作為一項(xiàng)憲法原則，無(wú)論國(guó)會(huì)立法，還是政府都不能直接干預(yù)廣播電視機(jī)構(gòu)播出的內(nèi)容。為了保證“內(nèi)部多元”，各國(guó)又通過(guò)規(guī)定設(shè)立不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的廣播電視機(jī)構(gòu)、通過(guò)規(guī)定特殊的廣播電視機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、通過(guò)規(guī)范不同媒體間的交叉產(chǎn)權(quán)、通過(guò)控制對(duì)廣播電視機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)占有的規(guī)模，來(lái)防止節(jié)目?jī)?nèi)容的單一，或促進(jìn)廣播電視機(jī)構(gòu)對(duì)于涉及公共問(wèn)題的節(jié)目的播出和意見(jiàn)的多元。所有這些屬于直接的節(jié)目政策和節(jié)目規(guī)范之外的法律制度和規(guī)范，又被稱(chēng)為“外部多元”。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法的內(nèi)容，概括起來(lái)就是兩個(gè)方面:“內(nèi)部多元”和“外部多元”。作為廣播電視法直接對(duì)于廣播電視機(jī)構(gòu)規(guī)定的義務(wù)，主要是“內(nèi)部多元”方面。簡(jiǎn)要概括發(fā)達(dá)國(guó)家廣播電視法律制度的公共利益原則，其主要內(nèi)容是:公共利益原則的目的性?xún)?nèi)容———“公眾”的利益，即憲法所保護(hù)的利益:言論自由和新聞自由、知情權(quán)益、媒介近用權(quán);公共利益中的特別利益———兒童利益，即兒童接受良好教育和避免有害信息影響的利益;公共利益的手段性?xún)?nèi)容———許可續(xù)展標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)目標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)這些標(biāo)準(zhǔn)既避免對(duì)于廣播電視表達(dá)權(quán)益的損害，又要求廣播電視機(jī)構(gòu)為公眾和兒童更好地服務(wù);公共利益的結(jié)構(gòu)性?xún)?nèi)容———保證內(nèi)容多元的廣播電視結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)的多元的產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)規(guī)范，通過(guò)這些制度和規(guī)范，來(lái)保證“公眾”利益的實(shí)現(xiàn)。如今，在發(fā)達(dá)國(guó)家，面對(duì)媒介融合帶來(lái)的諸多問(wèn)題中，新的傳播政策、媒體管制要應(yīng)對(duì)的最重要的問(wèn)題是，如何使公共利益所體現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)更好地協(xié)調(diào)，公共利益原則所包含的權(quán)益能夠更好地實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)在也處這樣一個(gè)媒體融合的時(shí)代，廣播電視的改革也走到一個(gè)歷史的關(guān)口，研究發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，對(duì)于我們更好地規(guī)制和發(fā)展媒介產(chǎn)業(yè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.