導(dǎo)語：法律關(guān)系下高校章程文本研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系是高校章程制定的主要目標，高校章程所規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系既包括外部法律關(guān)系，也包括內(nèi)部法律關(guān)系，其中外部法律關(guān)系主要包括高校與政府之間的法律關(guān)系以及高校與社會之間的法律關(guān)系，內(nèi)部法律關(guān)系主要包括高校與學生之間法律關(guān)系以及高校與教師之間法律關(guān)系，這些法律關(guān)系規(guī)定情況如何，直接影響高校章程的法律效力。

關(guān)鍵詞:法律關(guān)系;高校章程;文本

高校章程作為高校治理的“最高法”和“綱領(lǐng)法”，是由高校與政府、社會以及其他利益相關(guān)者共同協(xié)商制定的。2015年我國所有高校已完成章程的制定，那么，我國高校章程是如何規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系的呢？筆者試圖從法律關(guān)系視角，以北京大學章程、清華大學章程和浙江大學章程等部分高校章程文本為例，對高校章程所規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系問題進行學理探析。

一、規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系：高校章程制定的主要目標

非營利性法人章程是對法人內(nèi)部形成決議以及以法人名義進行對外活動作出規(guī)定，大陸法系和英美法系對于其法律性質(zhì)存在著不同的觀點。大陸法系國家一般認為法人章程是法人內(nèi)部的自治法，而英美法系國家一般則認為法人章程是設(shè)立人之間的一種契約。高校章程歷經(jīng)千年的發(fā)展，關(guān)于高校章程的法律性質(zhì)，也存在著爭論，目前關(guān)于高校章程法律性質(zhì)的主要觀點如下：一是“契約說”。“契約說”認為高校章程是高校辦學各方的共同意思表示，其中一種觀點認為，高校章程“具有民事契約的性質(zhì)”[1]，是高校內(nèi)部組織成員之間的協(xié)議。該觀點將高校章程的法律效力僅限于高校內(nèi)部組織成員之間，忽視了高校的外部法律關(guān)系，比如，作為高校的舉辦者政府與高校的法律關(guān)系如何？政府對高校章程的核準，顯然并非是一種平等的民事契約關(guān)系；另一種觀點則認為，高校章程是“政府與公辦高校簽署的一份行政契約，通過契約明確政府與公辦高校的權(quán)力和職責”[2]，也就是說，高校章程是舉辦者和辦學者之間的契約，姜明安教授將這種“行政契約”定義為“行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議”[3]。該觀點并不能對我國高校章程的實際狀況作出解釋，根據(jù)2011年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，“教育行政主管部門對大學章程的審核，實際上屬于行政法上的行政許可行為”[4]，高校章程并不是高校與教育行政主管部門之間的“行政契約”。二是“自治法說”。“自治法說”認為高校章程是高校的“憲法”，是規(guī)范高校組織及其內(nèi)部活動的自治法，其效力及于高校中所有成員，高校中所有成員都必須遵守高校章程的規(guī)定。之所以認為高校章程是“自治法說”，“大學章程作為一種行為規(guī)范,不是由國家立法機關(guān)按照法定程序制定的,是由大學舉辦者在不違背法律規(guī)定的前提下依法自行制定的；大學章程是一種國家法律以外的行為規(guī)范,由大學自己來實施,無須國家的強制力來保證；大學章程作為大學內(nèi)部規(guī)章,其效力僅及于大學組成者和相關(guān)主體,不具有普遍的約束力。”[5]該觀點僅僅將高校章程認為是內(nèi)部自治規(guī)定，有失偏頗。《高等學校章程制定暫行辦法》第十九條規(guī)定和《教育部高等學校章程核準工作規(guī)程》第八條規(guī)定反映高校應(yīng)體現(xiàn)國家利益和社會公共利益，高校章程的法律效力不僅及于高校內(nèi)部成員，還對政府和社會等外部力量起著抵御作用，是政府和社會在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力邊界。從不同層面來看，高校章程的法律性質(zhì)有所不同，總的來說，高校章程所具有的契約性、自治法性和公法等特性，反映高校章程與軟法具有高度的契合性；高校章程并不直接依靠國家強制力保障實施，正如博登海默所說“一個法律之實效的首要保障必須是它能為社會所接受，而強制性制裁只能是次要的和輔助的保障”[6]，高校章程的法律效力源于高校章程是由高校的利益相關(guān)者共同參與和共同協(xié)商制定的，并為高校的利益相關(guān)者所接受和認可的，這也符合軟法的民主性和可接受性等特性。“大學章程作為大學治理的‘憲章’，不僅是大學設(shè)立和運作的前提與基礎(chǔ)，也是大學對外進行法人活動合法化的保障和大學進行內(nèi)部法人治理的合理限度，更是保障大學及其利益相關(guān)者權(quán)利的合法性規(guī)則。”[7]也就是說，一方面高校章程對其內(nèi)部具有法律效力，“它不僅是大學自治、學術(shù)自由原則的內(nèi)部法源，還體現(xiàn)了大學內(nèi)部各種利益相關(guān)者的力量對比，是大學內(nèi)部各利益相關(guān)者關(guān)于大學價值和利益的分配契約”[8]，另一方面，高校章程是對外的“權(quán)力宣言”，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有邊線的地方才休止”[9]，高校章程對其舉辦者和管理者也具有法律效力，規(guī)定著高校與政府以及社會之間的權(quán)力邊界。綜上所述，高校章程不僅是規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系的直接依據(jù)，而且規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系也是高校章程制定的主要目標。

二、高校章程所規(guī)范和調(diào)整的外部法律關(guān)系分析

高校章程所規(guī)范和調(diào)整的外部法律關(guān)系指的是高校章程所規(guī)范和調(diào)整的高校與外部其他機構(gòu)之間的法律關(guān)系，主要包括高校與政府之間的法律關(guān)系以及高校與社會之間的法律關(guān)系。（一）高校與政府之間的法律關(guān)系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與政府之間法律關(guān)系所規(guī)定的內(nèi)容主要包括：一是明確高校是國家舉辦的、實施高等教育的非營利性事業(yè)單位法人；二是明確國家尊重和保障高校辦學自主權(quán)，依法對高校進行監(jiān)管；三是明確高校依法自主辦學，接受國家監(jiān)管；四是依據(jù)《高等教育法》所規(guī)定的“招生自主權(quán)”“設(shè)置和調(diào)整學科、專業(yè)的自主權(quán)”“教學自主權(quán)”“開展科學研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)的自主權(quán)”“開展對境外科技文化交流的自主權(quán)”“進行內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員和調(diào)整津貼和工資分配的自主權(quán)”和“財產(chǎn)管理和使用的自主權(quán)”，分別具體地明確了高校辦學自主權(quán)的相關(guān)事項。根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》，高校章程的制定必須依據(jù)《教育法》和《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，如何理解《教育法》第28條明確所規(guī)定的學校及其他教育機構(gòu)8個方面職權(quán)，以及《高等教育法》第32條至第38條對高校自主權(quán)所作出的規(guī)定？這是高校章程規(guī)范和調(diào)整高校與政府之間法律關(guān)系的法理基礎(chǔ)。從高校與政府之間法律關(guān)系的歷史考察來看，在計劃經(jīng)濟時代，高校基本上成為政府的附屬機構(gòu)，沒有什么自主管理權(quán)限。改革開放以后，我國高校自主權(quán)逐步擴大。那么，我國高校自主權(quán)的逐步擴大，究竟是政府對高校的“讓權(quán)”，還是“還權(quán)”呢？假若是政府對高校的“讓權(quán)”，高校與政府之間就是一種具有隸屬性的內(nèi)部行政法律關(guān)系，這與《教育法》和《高等教育法》所確立的高校獨立法人地位相矛盾，也與高校的學術(shù)自治和內(nèi)在學術(shù)邏輯相違背，高校將無法享有專業(yè)上的“判斷余地”和“自由裁量權(quán)”。《教育法》和《高等教育法》對高校的獨立法人地位確立之后，可以將我國高校自主權(quán)的逐步擴大，更為合理地解讀為政府對高校的“還權(quán)”，高校與政府之間在法理上構(gòu)成一種外部行政法律關(guān)系。從法律條文的文義層面來分析，不論是《教育法》第28條對學校的8個方面職權(quán)規(guī)定，還是《高等教育法》第32條至第38條規(guī)定都沒有出現(xiàn)“授權(quán)”兩字，與此同時，《教育法》和《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定也是與“授權(quán)明確性”原理相矛盾的，所以，相關(guān)法律條文的“文義解釋”也無法將我國高校自主權(quán)的逐步擴大解讀為政府對高校的“讓權(quán)”。高校與政府之間法律關(guān)系作為一種外部行政法律關(guān)系，政府只能對高校自主辦學進行法律監(jiān)督，而不能對高校進行專業(yè)監(jiān)督。“學業(yè)評價與學術(shù)評價等體現(xiàn)的是知識和專業(yè)上的優(yōu)位，評價者享有專業(yè)上的判斷余地。”[10]高校對于有關(guān)學術(shù)性事務(wù),享有專業(yè)上的“判斷余地”和“自由裁量權(quán)”，政府應(yīng)堅持“學術(shù)尊讓”原則。從部分985高校章程文本的相關(guān)規(guī)定來看，只是規(guī)定國家依法對高校進行監(jiān)管，但是對于“應(yīng)該監(jiān)管什么，不應(yīng)該監(jiān)管什么”問題，并沒有作出原則上的規(guī)定，這樣就會導(dǎo)致高校與政府之間權(quán)限不清晰。（二）高校與社會之間的法律關(guān)系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與政府之間法律關(guān)系所規(guī)定的內(nèi)容主要包括：一是明確高校實行信息公開制度，依法接受社會監(jiān)督；二是明確高校與自然人、法人和其他組織之間依法訂立和履行合同，加強在人才培養(yǎng)、科學研究、技術(shù)開發(fā)和成果推廣等方面合作；三是明確高校設(shè)立相應(yīng)的組織機構(gòu)，為社會參與高校事務(wù)提供有效途徑；四是明確高校設(shè)立校友會和教育基金會，加強校友和學校之間的聯(lián)系，接受社會捐贈，促進學校與社會的合作。作為高校章程制定的重要法律依據(jù)《高等教育法》和《教育法》，對高校與與社會之間的法律關(guān)系作出了相關(guān)的規(guī)定，比如，“高等學校應(yīng)當及時公開相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督”“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入”。如何理解這些相關(guān)規(guī)定呢？從前面的論述可以知道，高校自主權(quán)并非來自政府對高校的“讓權(quán)”，那么，高校自主權(quán)就來自于政府對高校的“還權(quán)”，根據(jù)“制度性保障說”，高校自主權(quán)被認為是作為憲法基本權(quán)利的學術(shù)自由權(quán)利的一種“制度保障”，高校辦學自主權(quán)應(yīng)該屬于社會自治權(quán)的范疇，是一種社會公權(quán)力。由此，高校與企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人是一種平權(quán)型的法律關(guān)系，相互之間具有平等的法律地位。高校與企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人之間法律關(guān)系作為一種平權(quán)型的法律關(guān)系，從部分985高校章程文本的相關(guān)規(guī)定來看，已明確了相互之間的法律關(guān)系，并且設(shè)置了校友會和教育基金會等組織機構(gòu)以及信息公開制度等，為高校與企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人之間溝通交流和相互合作提供了途徑和渠道，但是，社會參與高校咨詢和管理的限度，高校與企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人之間提供何種服務(wù)、怎樣提供服務(wù)并沒有作出相對具體的規(guī)定，也就是并沒有未理清高校與社會之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

三、高校章程所規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)部法律關(guān)系分析

高校章程所規(guī)范和調(diào)整的內(nèi)部法律關(guān)系指的是高校章程所規(guī)范和調(diào)整的高校內(nèi)部組成機構(gòu)之間、上下級行政機關(guān)之間以及高校與其內(nèi)部成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這里主要對高校與學生之間法律關(guān)系以及高校與教師之間法律關(guān)系進行分析。（一）高校與學生之間的法律關(guān)系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與學生之間法律關(guān)系所規(guī)定的內(nèi)容主要包括：一是規(guī)定學生身份的要件或者標準；二是所規(guī)定的學生權(quán)利內(nèi)容主要包括參加教育教學活動權(quán)利、獲得公正評價權(quán)利、公平獲得選擇專業(yè)和選修課程權(quán)利、公平獲得學習深造和學術(shù)交流權(quán)利、組織和參加學生社團權(quán)利、組織和參加社會服務(wù)權(quán)利、對學校工作的知情、參與和監(jiān)督權(quán)利、申訴權(quán)利等；三是所規(guī)定的學生義務(wù)內(nèi)容主要包括遵守學校各項規(guī)章制度、維護學校聲譽和權(quán)益、按規(guī)定繳納學費及有關(guān)費用、愛護并合理使用教育設(shè)備和生活設(shè)施等；四是所規(guī)定的高校權(quán)責主要包括健全學生成長成才的服務(wù)支持系統(tǒng)、完善學生權(quán)益保障機制、建立學生資助體系、公正評價學生的學業(yè)成績和品行、頒發(fā)畢業(yè)證書和授予學位證書等。關(guān)于高校與學生之間的法律關(guān)系，主要有三種不同的理論觀點：一是“特別權(quán)力關(guān)系理論”。“特別權(quán)力關(guān)系理論”認為，在某些行政領(lǐng)域中，行政相對人對于行政主體只能服從其強制的命令。[11]這一原則原來是19世紀德國的法治國家原則，后來運用于高校等其他領(lǐng)域，高校與學生之間就是一種特別權(quán)力關(guān)系，高校可以限制學生的任何權(quán)利，學生也不得對高校管理行為提起訴訟。二是“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分法。“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分法是由1956年德國法學家烏勒（Ule）提出的，對于“基礎(chǔ)關(guān)系”，高校必須適用法律保留原則，學生可以對高校管理行為提起訴訟。與此同時，“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系”二分法將高校內(nèi)部教育教學活動安排等界定為“管理關(guān)系”，對于這些“基礎(chǔ)關(guān)系”，無須適用法律保留原則，學生也不得對高校管理行為提起訴訟。三是“重要性理論”。“重要性理論”是1972年德國聯(lián)邦憲法法院形成的，這里的“重要性”是指“對實現(xiàn)基本權(quán)利是重要的”[12]，對于高校與學生之間的法律關(guān)系來說，“重要性”指的是所涉及的學生權(quán)利是否是學生的基本權(quán)利或與基本權(quán)利有著直接的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性[13]。對于這些學生權(quán)利，高校必須適用法律保留原則，學生可以對高校管理行為提起訴訟。除此之外，高校可以自主制定相關(guān)規(guī)章制度，對學生進行管理。以上三種理論對于高校與學生之間的法律關(guān)系有著不同的觀點，但是這三種理論都試圖在高校辦學自主權(quán)限與學生權(quán)利保障程度之間尋求一個合理的平衡點，既充分實現(xiàn)高校“學術(shù)自由”和“大學自治”的本質(zhì)特性，又充分保障學生的基本權(quán)利。從部分985高校章程文本的相關(guān)規(guī)定來看，章程文本除了規(guī)定學生身份的要件或者標準之外，并沒有對獲得這些資格要件的要件和程序作出規(guī)定，公民并不能基于章程與高校產(chǎn)生法律關(guān)系。雖然章程文本對學生的權(quán)利和義務(wù)以及高校的權(quán)責作出了較為全面的規(guī)定，但是并沒有基于學術(shù)性事務(wù)與非學術(shù)性事務(wù)的劃分來規(guī)定學生的權(quán)利和義務(wù)以及高校的權(quán)責，也沒有基于學生權(quán)利的“重要性”來規(guī)定學生的權(quán)利和義務(wù)以及高校的權(quán)責。這樣高校章程的相關(guān)規(guī)定就容易出現(xiàn)“越位”和“缺位”的現(xiàn)象和問題，既不利于高校據(jù)自身的發(fā)展定位和學術(shù)要求，形成自身的辦學特色，也不利于學生合法權(quán)利的保障。（二）高校與教師之間的法律關(guān)系。以部分985高校章程文本為例，章程對高校與教師之間法律關(guān)系所規(guī)定的內(nèi)容主要包括：一是明確規(guī)定高校與教師之間實行合同聘用制度，教師是指高校依法聘用的主要從事教學和研究、擔任相應(yīng)職務(wù)的教育工作者；二是明確規(guī)定教師依法享有的權(quán)利包括：按規(guī)定使用學校公共資源的權(quán)利、公平獲得自身發(fā)展機會和條件的權(quán)利、獲得公正評價的權(quán)利、對學校工作知情參與監(jiān)督的權(quán)利、表達異議和提出申訴的權(quán)利等；三是明確規(guī)定教師應(yīng)履行的義務(wù)包括：維護學校聲譽和利益、遵守學校各項規(guī)章制度、遵守職業(yè)道德和學術(shù)規(guī)范、尊重和愛護學生等；四是明確高校的相關(guān)權(quán)責包括：建立教師權(quán)益保護機制、實行教師崗位職責考核制度、實行教師職務(wù)制度、實行教師聘任制、以及為教師參加培訓、開展科學研究和進行學術(shù)交流提供便利條件等。改革開放之前，高校與教師之間屬于行政隸屬關(guān)系，實行任命制。改革開放之后，高校與教師之間實行合同聘用制度。高校教師作為專業(yè)人員，必須具備專門從事教育教學活動的資格，履行教育教學和教書育人的職責；教育行政部門對教師的資格認定和高校對教師的聘任，這是高校教師職務(wù)身份獲得的前提條件，這些表明高校與教師之間的法律關(guān)系存在兩重屬性，即公勤關(guān)系屬性和勞動合同關(guān)系屬性。[14]從《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定來看，高校教師的法律地位并不屬于公務(wù)員，高校與教師之間通過聘任制建立一種勞動合同關(guān)系。但是在實行教師聘任制度的實際狀況中，高校與教師之間聘任合同并沒有形成真正的勞動合同關(guān)系，更多的表現(xiàn)為一種公勤關(guān)系，高校與教師之間的關(guān)系具有強制和服從的色彩。高校真正建立教師聘任制，不僅可以保障高校在教師管理方面的自主權(quán)，通過良性競爭機制來合理配置教師資源，提高教師素質(zhì)，與此同時，還可以更好地保障教師作為研究學術(shù)和教育教學活動的法律主體地位，保障教師的學術(shù)自由權(quán)利以及其他權(quán)利。從部分985高校章程文本的相關(guān)規(guī)定來看，章程文本依據(jù)《高等教育法》對教師的權(quán)利和義務(wù)以及高校的相關(guān)權(quán)責都作出了較為詳盡的規(guī)定，但是如何使相關(guān)規(guī)定得以實施，真正促進高校與教師之間勞動合同關(guān)系的建立，必須進一步完善高校章程的相關(guān)規(guī)定：一是必須明確教師在教職工代表大學的席位、權(quán)利和決策方式；二是必須設(shè)置專門的學術(shù)機構(gòu)來保障教師的學術(shù)自由權(quán)利；三是必須改變沒有獨立教師申訴機構(gòu)和人員問題，改變教師申訴處理結(jié)果的適用條件模糊問題，改變處理教師申訴程序不清晰問題，改變教師申訴處理結(jié)果不能及時執(zhí)行問題，改變教師申訴監(jiān)督機制不健全問題等。

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作者:黃厚明 單位:南昌大學教育發(fā)展研究院