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本文作者：馬波陳江森工作單位：福州大學法學院廣東石油化工學院法律系

一、完善環境規劃制度、環境標準制度及市場準入制度

世界各國環境立法確立的環境計劃或規劃是國家環境行政的重要依據。“所謂環境規劃制度是指由國民經濟和社會發展五年規劃的環境保護篇章、全國主體功能區規劃、國家各類生態建設和保護規劃、專項環境保護規劃等共同組成的以保護環境與資源為目的的規劃統一體。所謂環境標準是指為了保護人群健康、保護社會財富和維護生態平衡，就環境質量以及污染物的排放、環境監測方法以及其他需要的事項，按照法律規定程序制定的各種技術指標與規范的總稱。”［1］按照《標準化法》（1988）的規定，我國的國家標準有強制性標準和推薦性標準之分。在環境標準中，環境質量標準、污染物排放標準屬于強制性環境標準，必須執行，其他標準屬于推薦性環境標準。目前，平潭綜合實驗區有關環境保護的規劃已經通過的有《平潭綜合實驗區總體規劃（2010－2030）》（2010）和《平潭綜合實驗區生態建設與環境保護規劃（2010－2030年）》（2011）。此外，福建省直有關委、廳、局組織編制的27個專項規劃正在制定中。按照《平潭綜合實驗區總體規劃（2010－2030）》的規定，綜合實驗區的規劃范圍為：原平潭縣15個鄉鎮（潭城、蘇澳、澳前、嶼頭、大練、白青、平原、蘆洋、中樓、流水、東庠、嵐城、北厝、敖東、南海等）所轄行政區域，規劃陸域面積392．92平方公里，其中主島面積324．13平方公里。發展定位為：兩岸交流合作先行先試的示范區、海峽西岸經濟社會協調發展的先行區、海峽西岸生態宜居的新興海島城市。按照《平潭綜合實驗區生態建設與環境保護規劃（2010－2030年）》的編制說明：平潭綜合實驗區將突出綠色低碳發展理念，以創建生態示范區為抓手，以生態經濟、生態環境、生態人居“三大體系”建設為載體，以體制創新、機制創新和科技創新為保障，以重點建設工程為支撐，強化生態建設和環境保護，實現城市、產業、生態環境協調發展，建設經濟繁榮、生態安全、人居環境優美舒適的現代化新興海島城市。同時，《環境保護規劃》結合平潭海島生態環境格局、實驗區建設發展時序和總體布局，在空間上確定綜合實驗區的生態安全格局，劃定生態保護紅線區和黃線區，提出環境污染控制的重點區域和主要措施。按照福建省發改委制定的《平潭綜合實驗區生態建設指標體系》（2011）環境保護指標主要反映實驗區污染治理及環境保護情況，包括城市垃圾無害化處理率、城市污水集中處理率、氨氮排放量、氮氧化物排放量、SO2排放量、COD排放量、工業廢水排放達標率、空氣API指數達到二級天數占全年的比例、飲用水水質達標率、地表水功能區達標率、近岸海域功能區達標率、區域道路交通噪聲達標率等12個指標。應該說，當前平潭綜合實驗區的環境規劃和環境標準制度，已經基本成型，具備了相關的規范依據。但我們認為，綜合實驗區的環境規劃與環境標準的制定與執行，應該積極鼓勵公眾參與，召開社會聽證，征求專家意見稿，特別是臺灣地區專家意見稿，同步推進水資源配置、環境保護、旅游發展、林業綠化等專項規劃編制工作，引導有序開發，并納入實驗區發展規劃綱要和總體發展規劃。在環境規劃時，應借鑒我國臺灣地區《環境評估法》的規定，設立分階段環境評估制度，也即開發單位于規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，審查結論認為對環境有重大影響的，繼續進行第二階段環境影響評估，通過評估才能納入規劃和建設。在企業準入制度上，實行凡是污染嚴重的落后生產和產品一律淘汰；凡是不符合環保要求的建設項目一律不允許新建，對新上項目嚴把環境保護關；凡是超標排污的企業一律停產治理的法律措施。在形成嚴格的企業準入法律措施的同時，實行環保規劃下企業末位淘汰制度，企業應當加強自律，向社會公開本企業環境信息，環境保護主管部門有權對企業公布的環境信息進行核查，把企業環保信息和信用納入考核，制定和實施鼓勵企業的環保守信和環境保護措施，建立和完善企業環境保護信息不實等不良行為的公布和歸檔措施，對企業環境保護措施不合格行為進行限期整改，采取綜合考評制度，對多次整改無效、信息多次公布不實的企業實行末位淘汰，以此來促進平潭綜合實驗區企業環境保護的自覺性和自律積極性。同時，建立實行環保企業運營資質許可制度，推進環保企業的專業化、社會化運營服務。

二、建設資源節約型、環境友好型社會的制度創新

所謂資源節約型社會是指一個以支撐社會可持續發展為目標，以自然資源的高效循環利用為核心，在生產、流通、消費等領域，通過采取經濟、科技、法律、行政和道德等綜合性措施提高資源利用效率，從而實現經濟和社會利益最優化的社會系統。所謂環境友好型社會是指一種人與自然和諧共生的社會形態，其核心內涵是人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展。資源節約型和環境友好型社會的特征為［2］：1．資源節約型和環境友好型社會是一種新型社會發展模式。所謂社會發展模式是指“人為了實現社會發展目標所選擇實行的方式、方法、道路的統一體，它在實質上是社會發展主體作用于社會發展客體、促使社會客體向著符合人的需要和理想的方向變化，從而達到主體自身目的的一種中介手段。”［3］相比較傳統的社會發展模式而言，資源節約型和環境友好型社會有著巨大的優勢。這種社會發展模式強調人與自然之間的和諧共生，強調能量在利用過程中循環流動和交換，以增加自然資源的使用率，減少廢棄物的排放量，減輕環境負荷的壓力，并保證自然環境自身循環的順利進行。2．資源節約型和環境友好型社會的基本要求是資源節約和環境友好。資源節約和環境友好，二者是通過人的實踐活動實現辯證統一的。日本一橋大學的巖佐茂教授認為循環型社會的建構取決于人們在資源循環或者環境保護方面的價值取向。在他看來，“以保護環境為主軸的前提下考慮資源循環”才是“真正意義的循環型社會”，僅僅滯留于資源循環的循環型社會“不過是大量再利用浪費型社會而已。”因此，“真正的循環型社會，是建立在合理生產和合理消費基礎上的社會。”實質上，巖佐茂所強調的是“以人與自然的共生為目標的循環型社會”，這樣的循環型社會“不僅是建立起了使資源充分循環的循環經濟的社會，而且資源循環的方式還必須是不攪亂自然的物質循環以及人類與外界自然的物質代謝的。”［4］3．生態資本是資源節約型和環境友好型社會的資本模式。環境資源的價值已經內部化為社會經濟成本的一部分，由全社會共同承擔環境費用，而不能再像非循環型社會模式下對環境免費使用了。“在生態資本中，循環型社會以提高資源利用率為理念，使廢棄物大量減少，并使之循環利用，提高原始自然資源價格，即使生態資本作為契約生產核算之一；在自由貿易模式中，推行強制性的環境標準，是污染于耗費自然資源量大的產品無法進入市場流通；在消費模式中，倡導綠色消費，促進綠色消費者運動發展，利用消費者的自主選擇機制，驅逐自然資源消耗量大，污染重的產品；在國名經濟宏觀管理中，采用聯合國統計局的《環境和經濟綜合核算體系》，將一國或地區的自然資源總量納入核算體系中去”［5］自2005年以來，我國先后成立了十個國家綜合配套改革試驗區，其中部分實驗區都在嘗試建設資源節約型、環境友好型社會方面的制度創新，值得平潭綜合實驗區在先行先試和開發開放中借鑒。長株潭城市群確立了集約發展、循環發展和生態發展的模式，優化產業結構調整和空間布局，重點進行節能減排和環境整治，提高了環境資源的承載能力，在關鍵領域和環節率先謀求大的突破。在環境保護體制、基礎設施共享共建、產業發展體制、自主創新體系等方面進行制度創新，實現又好又快發展。山西國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，則是通過完善區域技術創新平臺建設，實施“科技創新跨越工程”，圍繞產業轉型中的共性技術和關鍵技術實施科技重大專項，推進產學研結合，增強資源型經濟轉型的技術支撐，創新人才培養引進機制，增強自主創新能力來進行產業調整。武漢城市圈通過重點發展現代農業、先進制造業、現代服務業、高新技術產業和文化產業，改造傳統產業，培植和提升戰略、特色產業，完善現代產業體系，促進產業振興建立健全產業可持續發展來調整產業結構。平潭綜合實驗區可以在借鑒山西省、武漢城市圈和長株潭城市群經驗的基礎上，在承接臺灣地區產業轉移和招商引資時，通過準入制度和總體規劃，優化產業結構，重點發展高新技術產業、海洋產業、旅游業和現代農業。加強兩岸產業對接，加速兩地生產要素流動和配置，形成海峽兩岸產業協作的配套機制，進一步建立海峽兩岸金融、旅游、大三通、科技工業園、文化以及重大產業的對接機制，倡導綠色消費新理念，推動消費環節的節能工作，促進資源的高效利用促進產業結構的調整和經濟的可持續發展，形成資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套措施。

三、創設實驗區生態文明建設制度指標體系

平潭綜合實驗區生態文明建設，就是要協調好自然資源與社會經濟發展的關系，完善法律制度，制定嚴格的環境標準，培養專業的執法隊伍，采取行之有效的執法手段等，建立健全與平潭綜合實驗區經濟社會發展相一致的環境法規、政策、標準和技術體系。首要措施就是應從思想上樹立環境法治的觀念，加強環境保護法制建設，制定平潭綜合實驗區生態文明建設總體規劃，從短期到中長期制定系統的規劃，水資源、森林資源、海洋資源、旅游資源等各種資源專項法律保護制度，引導合理有序的開發，堅持可持續開發，堅持高起點規劃，高標準建設，高效能管理，強化生態文明建設規劃指導在平潭改革和經濟建設中的作用，提升生態文明建設的地位。按照福建省發改委制定的《平潭綜合實驗區生態建設指標體系》（2011）（詳見表2）的要求，生態建設指標，主要反映實驗區開發強度和生態建設水平情況，包括森林覆蓋率、城市建成區綠化覆蓋率、受保護地區占土地面積比例、海洋生態特別保護區面積占近岸海域總面積的比例、人均公園綠地面積、林地占土地面積比重等6個指標。在綜合實驗區生態建設的前提下，促進平潭旅游業的健康發展，首先應該制定旅游業專項規劃。借鑒臺灣地區《環境基本法》的相關規定，以法律措施加以支持，以發展特色旅游、低碳旅游、生態旅游和綠色旅游為指導思想。如臺灣地區《環境基本法》第六條規定，“事業進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命周期為基礎，促進清潔生產，預防及減少污染，節約資源，回收利用再生資源及其它有益于減低環境負荷之原（材）料及勞務，以達永續發展之目的。事業應有協助政府實施環境保護相關措施之責任。”平潭綜合實驗區發展旅游業，應強調旅游資源的永續（可持續）發展，逐步開發，減輕環境負擔。旅游企業協助政府做好旅游環境保護，建立相關環境保護的標準，建立完善企業從業的資質制度，加強行業自律，提高旅游業從業人員的專業素質和綜合素質。企業應積極參與，政府加大資金投入保障旅游業發展，完善基礎設施、接待服務設施缺乏，完善旅游交通、食宿、商業、信息等配套產業，有規劃推進旅游開發，發展生態森林公園，盡可能多造綠地，保護好各種植被、海水、沙灘、空氣和各種海洋生物，促進海島旅游業的健康發展。

四、推行綜合生態系統管理制度

“所謂綜合生態系統管理，是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然（包括環境、資源和生物等）的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處。”［6］生態系統問題是一個多學科交叉的問題，具有復雜性，社會的經濟社會的發展也是具有動態的復雜性，而現代社會發展低碳經濟、循環經濟、建設環境友好型和資源節約型的社會的呼聲越來越高，從單一的角度和制度進行生態環境保護已經不能滿足新時期環境保護的訴求。推行綜合生態系統管理，綜合各學科各手段才能全面對環境保護和社會經濟的發展，才有利于生態環境的保護、自然資源和社會經濟的可持續發展。平潭島雖然具有良好的自然資源，但其獨特的海島生態環境較為脆弱。基于平潭綜合實驗區建設環境友好型和資源節約型社會的訴求，在平潭綜合實驗區開發開放的過程中，可以考慮借鑒推行綜合生態系統管理制度，綜合運用法學、管理學、經濟學、農學、林學和生態環境學的學科知識，尊重社會經濟發展的規律和環境保護的規律，運用行政、經濟、社會調整機制，強化政府生態責任，鼓勵社會、公民特別是臺灣地區的專家、人才積極參與，綜合衡量平潭島開發開放對海洋、沙灘、灘涂、淡水資源、森林帶來的影響，制定相關保護規劃和制度，最終將綜合生態系統管理制度納入平潭綜合實驗區總體規劃、立法規劃、環境規劃和政府工作規劃。我們認為，在推行綜合生態系統管理制度的同時，并不排斥其他單一性的環境保護制度，可通過完善法律、政策和社會經濟來支持綜合生態系統保護制度，確保可持續地利用生態系統的自然資源，保持平潭綜合實驗區良好的自然資源優勢和生態環境優勢，實現可持續的開發開放。

五、構造海島自然資源特別保護法律制度

按照福建省發改委制定的《平潭綜合實驗區生態建設指標體系》（2011），平潭綜合實驗區生態建設指標體系選取原則之一就是要體現生態海島的特色。平潭綜合實驗區建設要充分考慮海島生態環境特點，注意保護和發揮海島生態后發優勢，堅持在保護中加快發展，在發展中加強保護，實現開發和保護相得益彰。生態建設指標體系選取要按照建設生態海島的要求，合理控制開發強度，提高土地節約集約利用效率，營造宜居生態城市，協調城市、產業和生態功能布局，強化綠色屏障，有效保護生態環境，實現海島生態良性循環。自然資源和能源是社會經濟發展和進步的基礎性物質，平潭綜合實驗區的自然資源，包括各種能源、海洋、礦產、海岸、灘涂、森林等各種資源。構造海島自然特別保護法律制度，首先應設立海島自然資源緩沖保護區和核心保護區，限制在緩沖保護區的開發，禁止在核心保護區的開發。“海洋已經被列入中國環境評價法律制度中，目前只有為數不多的國家采取這一制度，例如澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、新西蘭和荷蘭，除此之外，很少有國家將海洋做為環境立法關注的重點”。［7］海島開發必須進行海洋環境影響評估，在開發過程中，應該避免對海洋的過度影響，嚴格限制在海島沙灘采挖海砂等資源開發，應當依照有關海域使用管理、礦產資源的法律、法規的規定執行，開采其他礦產資源，應該落實開發和保護同時進行的制度，在規劃中確定相應的污染防治措施才能準許開采。開發海洋、發展海洋漁業經濟應合理規劃，統籌布局，完善休漁制度和禁止向海洋保護區捕撈，降低捕撈強度。加強監管，打擊非法捕撈等違法行為，切實保護海洋經濟資源。在已經形成的海洋經濟開發區，加強防治，避免出現水體營養化等環境污染問題。開發新的海洋漁業經濟區，應該進行調研和規劃，確保漁業資源能有效長期的開發。加強海島上植樹造林和防風林帶的建設，進行適度的開發，嚴格控制森林資源消耗量，編制年度森林建設和開發計劃，并嚴格遵守。積極開發灘涂的資源，發展灘涂特色經濟，禁止對灘涂的圍墾行為。嚴格按照環境保護規劃，充分利用港口資源優勢，結合地質地貌、海岸線進行港口建設，堅持先規劃后建設、港口生態保護設施優先建設或者與工程項目同步建設的原則進行港口的規劃和建設，為平潭綜合實驗區的開發開放提供交通的支持。

六、強化政府環境保護法律責任制度

環境保護和管理是政府履行職能的重要內容之一，強化政府環境保護法律責任制度是平潭綜合實驗區開發開放的客觀要求。盡管我國《環境保護法》明確規定了各級人民政府對轄區的環境質量負責。但是，在過去相當長的時間內，這一規定僅僅停留在紙面上。在這一方面，可以借鑒臺灣地區的相關立法。臺灣地區《環境基本法》第三十條規定，“中央政府為有效整合及推動維護環境資源之政策及相關事務，應設置環境資源專責部會。”設置環境資源專責部會這一專門部門，改變了無傳統的資源管理和環境保護分部門管理的模式，將這兩種職能整合到環境資源專責部會，實現了資源開發和環境保護的同時和統一。值得注意的是，臺灣地區《環境基本法》進一步確立了全民環保責任，即“人民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任”。其中“中央政府”（臺灣當局）主要應“制定環保法規，策定環保計劃，建立永續發展指標，采取一些列推動實施。地方政府根據轄區內自然及社會條件的需要，遵照上述法規及環保計劃，制定自治法規及環保計劃，并采取一系列措施推動實施。各級政府對環保工作與事業有輔導、獎勵及補償之責，并對違反環保法律則，依法取締、處罰。”［8］平潭綜合實驗區應進一步強化政府環境保護法律責任。在執法部門及執法體制改革上，首先應該從執法觀念上改變以往“重治理、輕預防；重事后處罰、輕事前教育和輕事中糾正”的觀念，樹立“服務型、重預防、教育先行、必要懲治、嚴格治理”的觀念，認真貫徹“預防為主，防治結合”的環境保護原則，并在相關立法中進行執法規制。按照國務院大部制改革的精神，在平潭綜合實驗區環境行政管理體制上考慮設立大環保部門，集中環保執法權，以環保部門為主導，加強上下級環境保護部門的縱向聯系，公安、工商、國土資源、農業多職能部門橫向合作，加強溝通聯系和合作，信息共享，聯動執法，改變以往單一環境保護執法中存在的力度不足問題，也可以避免執法成本的浪費。同時，加強與民間環境保護組織、行業環境保護自律組織等的溝通和信息共享，把環境保護執法社會化、公眾化，提高公眾和社會配合環境保護執法的積極性，促使環境保護執法制度化和規范化。其次，試點建立并完善環境責任保險制度、環境損害補償基金制度、環境規劃制度、以及企業準入和退出機制，完善環境應急處理制度并常態化。再次，借鑒臺灣地區《環境基本法》的相關規定，建立環境信息系統，并供查詢，完善環境保護信息公開體制，堅持信息公開化。最后，加強監督除了傳統的圖書館、檔案館、報紙等新聞媒體外，采用新媒體如微博等向社會公布相關信息，雙向互動。

七、構建區域協同環境保護法律制度

《海峽西岸經濟區發展規劃》（2011）是貫徹落實《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》的具體舉措，明確本區域立足于各地發展基礎和資源環境承載能力，重點加強區域合作，促進區域共同發展、共同繁榮，形成資源要素優化配置、地區優勢充分發揮的協調發展新格局；推動建立環境保護聯動機制，加強生態環境跨流域、跨區域協同保護。推進主要江河水源地、嚴重水土流失區和生態脆弱區的綜合治理與生態重建。基于上述政策和現實的需要，平潭綜合實驗區在整個海峽西岸經濟區建設生態優美之區、在區域環境保護中，不可能“獨善其身”，而是必須加強與區域內其他地區的協作，堅持信息共享，聯動執法，有效預防，大力整治，攜手共建生態優美海峽西岸經濟區。跨行政區域環境保護協作特別是跨省級行政區域協作，首先要面對的地方環境污染治理和保護法律制度跨行政區域問題。海峽西岸經濟區區域內存在省會市（福州）、經濟特區（廈門、汕頭），兩者都有地方立法權。除了適用基礎法律外，都有權在各自立法權限內和行政區域內根據自身的需要而創設相關地方性法規。如《福州市環境保護條例》、《廈門市環境保護條例》、《汕頭經濟特區排放污染物管理條例》并在各自行政區域優先適用，但各自的立法對同一法律問題難免有不同的規定，這樣就造成環境保護區域協作法規適用的不一致性，沒有統一的適用基礎，難以達到區域聯動協作的良好效果。對此，“我們可以借鑒美國的環保執法協調機制。在美國，無論是在環境機構與其他政府機構，還是環境機構與司法機構之間都建立起了固定的協調機制，協調方式包括設置協調機構（如政策協調機構環境質量委員會）、共同協作提起違法訴訟（如與司法部合作）、建立具有一種約束性的伙伴關系（如機構間環境正義工作組）等。”［9］海峽西岸經濟區區域內的省會市、經濟特區（市）、各地級市就環境保護專項制度的各項規定進行溝通和協商，達成共識，省會市、經濟特區（市）運用地方立法權，對達成共識的各項制度進行地方立法創制，各地級市通過規范性文件加以確定，以期形成區域內的較為統一和完善的環境保護制度，為區域環境保護和執法協作提供法制保障。結語平潭綜合實驗區在先行先試的過程中，更應該注重環境保護和相關法制保障，從制度上構建符合平潭綜合實驗區開發開放的法律制度。平潭綜合實驗區環境保護法制建設上，需要以立法先行為主導，強化政府環保責任，提高公眾參與環境保護的積極性，創造多體系環境保護，堅持環境保護制度的創新，為平潭綜合實驗區的環境保護提供法制保障，建設環境平潭、生態平潭，創建兩岸合作建設的典范。