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一、問題的提出和田野調查情況

我們選擇甘肅的民族地區作為田野調查的對象，調研采用座談會、問卷調查與實地訪談相結合的方法收集數據資料。調查問卷內容包括個人基本信息、積石山縣居民法律知識獲取渠道、法律意識強弱、兒童教育程度、村規民約實施情況、易發法律糾紛、環境保護法規、我國法制運行狀況等內容。調查問卷共計25個題目，都為單項選擇題。實地訪談的內容與街頭問卷內容相同，但更多的是加強了與當地居民的交流和聯系。此次發放調查問卷300份，回收293份，回收率為97．6℅；有效問卷291份，廢卷2份，有效率為99．3℅。田野調查點是甘肅省臨夏回族自治州積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣。該縣有回、撒拉、保安、東鄉、漢、土、藏、維吾爾、羌、蒙古等10種民族，少數民族占總人口的52％，其中，又以保安族、東鄉族、撒拉族的人口居多，保安族屬積石山縣特有的少數民族，占全國保安族人口的95％以上。積石山縣是以種植小麥、玉米為主的典型的農業縣。

二、影響積石山縣法制建設的因素

在當地調研過程中我們發現，當地的很多群眾對于“法律”這個詞很陌生，對于“法制建設”更是知之甚少。例如當發生糾紛時，大部分人表示雙方會自行和解，以及依據當地的民族習慣解決，很少有人會向司法機關尋求救濟。我們認為造成這種現象的原因主要有以下幾個方面：

1．人們的法律意識淡薄。法律意識是人們對于法律和有關法律現象的觀點和態度，是人們對法的理性、情感、意志和信念等各種心理要素的有機綜合體。法律意識也是法律現實的一個特殊組成部分。孫國華教授認為：“法律意識是社會意識的一種特殊形式，是人們關于法律現象的思想、觀點、知識和心理的總稱”。［1］由此可知，法律意識的客體是法和法律現象，法律意識屬于社會意識的范疇，其本原是社會物質生活條件，法律意識具有相對的獨立性，可以反作用于社會存在。對積石山居民法律意識的調研數據顯示，70．5％的居民表示自己能夠守法，但法律意識一般，有25．3％的居民表示自己知法懂法守法，法律意識強，只有4．2％的居民表示自己不懂法，沒有法律意識。在對當地居民獲取法律知識的途徑的調查當中，有54．6％的居民表示法律知識通過電視、廣播得來，有21．3％的居民表示是通過網絡獲得的，還有11．1％的居民表示是通過書籍、報刊獲得的，另有10．3％的居民表示是聽別人說的，只有約2．7％的居民表示是通過政府宣傳等方式獲得。由此可知，被調查者對法律有一定的認識，但由于受教育程度較低，對法律制度的相關規定缺乏較深入、系統的掌握，其中最主要的原因是政府普法宣傳不夠，現代信息傳播渠道代替了政府宣傳的部分功能。

2．傳統糾紛解決機制占據重要地位。糾紛解決是每一個社會進行社會控制的一項重要內容，由一個社會現有的糾紛解決體系來解決社會中產生的各種糾紛，進而維持和創設這一社會的各種秩序。日本人類學家千葉正士對糾紛現象做了細致地研究，他將糾紛化為五個基本類型：對爭（contention）、爭論（dis－pute）、競爭（competition）、混爭（disturbance）和糾紛，并據此認為糾紛可涵蓋以上五種類型，因此，千葉正士將糾紛定義為“一定范圍的社會主體相互之間喪失均衡（equilibrium）關系的狀態。”在他看來，所謂糾紛即是指社會秩序的混亂狀態。［2］而我國學者季衛東認為：“所謂糾紛，就是公開地堅持對某一價值物的相互沖突的主張或要求的狀態”。［3］據此，筆者認為，糾紛其實就是發生在特定民眾之間基于現實生活中的厲害關系所發生的對立，它帶來的往往是現有正常秩序的失衡。而少數民族糾紛是發生在少數民族之間、并促使少數民族之間正常秩序的某種失衡。糾紛解決的機制可分為國家正式的糾紛解決制度和社會非正式的糾紛解決制度。正式的糾紛解決制度是指國家機關依據其職權對糾紛的解決，如法院的裁決、訴訟內調解、公安機關的行政調解等。正式糾紛解決以國家強制力保證實施，強調糾紛解決制度建構與運作的制度化、穩定性和規范性，而非正式的糾紛解決制度，是指存在于民間的，主要由民間的權威主體等所主持的糾紛解決制度。其中少數民族糾紛解決制度是非正式的解決糾紛的制度，它是自然形成的解決少數民族成員間糾紛的途徑。我們對積石山居民發生糾紛時選擇的解決方式做了調查，調查顯示，當發生糾紛時，有59．5％居民選擇和解，27．1％的居民選擇找當地威望高的長者調解，13％的居民愿意依民族習慣解決，只有絕少數的居民選擇了到法院起訴，約為0．4％。在關于當權利受到侵害時，更愿意選擇哪種救濟方式的調查時，有46．4％的居民選擇了到法院起訴，有25．1％的居民選擇了向政府機關申訴，有4．1％的居民選擇了申請仲裁機構仲裁，并有22．3％的居民選擇了依當地民族習慣解決，只有不到2．1％的居民選擇了其他方式。積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣是個熟人社會，每當人們發生糾紛時，59．5％居民選擇和解，體現了當地民眾維護社會穩定和家庭和諧的愿望。此外，通過和解有利于降低當事人解決糾紛的成本，當事人只要雙方談好，一般都能得到滿意的結果。而只有約為0．4％的人選擇了去法院進行訴訟，這說明，通過訴訟方式解決糾紛雖然不是少數民族的首選，但也有相當一部分人已經有了運用法律解決糾紛的意識，這也表明法律在當地還是得到了人們一定程度上的認同。另外還有27．1％的居民選擇了找當地威望高的長者調解，長者就是當地的民間權威。積石山少數民族多信仰伊斯蘭教，所以其民族內部的民族糾紛通常由阿訇采取教義教法作為解決糾紛的方法，阿訇調解糾紛時的功能也使得伊斯蘭教法在積石山地區有了更為權威的基礎，并使這種糾紛解決制度在歷史的發展中被保留下來，進而成為積石山少數民族定紛止爭的重要方式之一。

3．少數民族習慣法的影響深遠。“習慣法是獨立于國家制定法之外，依據某種社會權威和組織，具有一定的強制性的行為規范的總和。”［4］梁治平認為：“習慣法乃是這樣一套地方性規范，它是在鄉民長期的生活與勞作過程中逐漸形成；它被用來分配鄉民之間的權利、義務，調查和解決了他們之間的利益沖突，并且主要在一套關系網絡中被予以實施”。［5］因此，習慣法不同于國家制定法，它出自于各種社會組織和社會權威，規范一定社會區域的社會成員，并被他們遵守；其次，習慣法來自于社會中早就存在的各種習慣，它不是憑空而生的，因為社會成員“開始普遍而持續地遵守某些被認為具有法律強制力的慣例和習慣時，習慣法便產生了”；［6］最后，習慣法主要依靠口頭、行為進行傳播，但也可能是成文的，絕不能認為習慣法一定表現為不成文形式。積石山縣境內居住著保安、東鄉、撒拉等10個民族，且保安族是甘肅省特有的少數民族，是我國典型的少數民族的聚居區。因為各少數民族一般都有自己不成文的習慣法，在社會生活中起著重要的作用，所以在這次調查問卷中我們特意收集了一些這方面的問題。在關于所在的民族中有沒有少數民族習慣法的調查中，74．9％的居民認為有，認為沒有的居民僅占總數的25．1％。而在當地民族習慣適用的調查中，47．1％的居民認為在很多方面適用、效果好，32．6％的居民認為適用效果一般，不能普遍適用，14．4％的居民認為有待完善，認為幾乎不適用的占5．9％。在關于認為當地民族習慣與法律法規是否契合的調查中，有45．7％的居民選擇了契合，15．5％的居民選擇了不契合，25．8％的居民選擇了不完全契合，另有13％的居民選擇了不了解。少數民族習慣法是少數民族地區用以確定民眾權利的程序上的習慣規則，這些規則是在人們長期生活和實踐中逐漸發展而來，當地居民認同并且遵守這些規則。由此可知，少數民族習慣及少數民族習慣法在當地發揮積極作用，并且與法律法規的契合度高。調查發現，在所調查的少數民族中基本上都有民族習慣及民族習慣法，這些民族習慣在生活中發揮了不少作用。由于當地封閉的自然環境仍然存在，決定社會意識形態的自然經濟沒有發生根本變化，因此，傳統的習慣法觀念的深層結構堅如磐石，當地的少數民族對習慣法在精神上和觀念上仍然具有強烈的認同感，發生事情一般按習慣法處理。積石山縣境內保安族、東鄉族、回族、撒拉族、維吾爾族等長期以來信仰伊斯蘭教，伊斯蘭教法對他們產生了相當大的影響。以回族、撒拉族婚姻締結程序為例，只有念了“尼卡海”才屬合法，否則便視為非法。離婚時，相互要“口喚”也是很重要的一個方面。婦女在離婚時若得不到丈夫的“口喚”，便永遠不得再嫁，而其他人也不能娶其為妻。這里，婚姻的實質要件和形式要件大多以伊斯蘭教法為核心。而從我國《婚姻法》第6條、第8條的規定來看，回族、撒拉族婚姻締結程序違反《婚姻法》規定是顯而易見的。其一，對結婚年齡未做具體限制；其二，忽視了“登記”這一法定程序。男方動輒以不給女方“口喚”相威脅，一再降低女方的正當索賠和合理要求。而女方為討得丈夫的“口喚”，盡可能委曲求全，滿足男方的不正當要求。盡管這些習慣法不符合國家制定法，但當地居民認為這種規定合情合理并嚴格遵守。在他們看來，若離開了以伊斯蘭教法為主的習慣法，就離開了本民族的傳統，就無從掌握自己的命運。因此，當地的少數民族希望通過習慣法尋求幫助和精神慰藉，保障生存安全和滿足榮譽感。改革開放以來，這種傳統的習慣法觀念在當地沒有絲毫減弱，反而有某種強化的趨勢，這就使得少數民族習慣法在當地有更廣泛的影響。

4．經濟發展落后。積石山縣位于甘肅西南部，地處黃土高原與青藏高原交匯地帶，由于歷史的原因，積石山地區的社會形態發展過程中發育程度較低，經濟發展滯后。在關于當地兒童的受教育權利有沒有得到保障的調查中，有169位居民選擇了有，占總數的58．1％，有84位居民選擇了只有一部分得到保障，占總數的28．9％，有28位居民認為沒有得到保障，占總數的9．6％，另有10位居民選擇了不知道，占總數的3．4％。而在關于其現在從事的工作的調查時，有27．1％的居民選擇了在家務農，21．6％的居民選擇了外出打工，另有41．2％的居民選擇了個體經營者，還有10．1％選擇了其他。關于民族地區最需要解決的問題的調查中，36．4％的居民認為是就業，55．7％的居民認為是貧富差距，7％的居民認為是環境保護，只有0．9％的居民認為是其他。由此可知，經濟發展滯后是積石山縣法制建設中的又一個阻礙因素。因為法律與經濟有著最根本的關系，這種關系一方面是經濟決定法律，經濟不但決定法律的內容和性質，而且決定法律的變化與發展；另一方面，法律服務于經濟，即以它的穩定性和權威性確認和維護經濟活動和經濟關系；以它的預測性和指引性引導經濟活動的發展；以它的統一性和強制性改造某種不適應統治階級需要的經濟關系和經濟活動，從而建立某種新的經濟關系。積石山縣的法制狀況由本地的經濟基礎決定。從調研的情況可知，貧困問題是當地面臨的最主要的問題，由于經濟落后，導致法制不健全，而不健全的法律對于其賴以存在和發展的經濟基礎無法起到引導、促進和保障的作用。

三、對策

少數民族地區法制建設必須結合民族地區的實際情況，綜合考慮和協調各種利益關系，堅持多種措施并舉。

1．加快經濟發展。經濟基礎決定上層建筑，只有加快當地的經濟建設，使當地人們參與到市場經濟當中來，人們的權利意識以及法治意識才會提高。積石山人民要通過貿易、交易融入國家這個大環境中來，并與其他民族人民形成利益鏈，從而為積石山縣建立法治社會奠定基礎。

2．加強普法宣傳、增強法制意識。由于當地人們缺乏對法律的認識，所以普法宣傳顯得尤為必要。積石山以少數民族多而雜為特點，所以普法應該采用最被當地人接受的形式或者最貼近當地人生活習性的形式。在普法過程當中，首先應該做到對國家制定法的普及，其次還應使人們了解運用國家制定法傳播的一些個案，因為案例具有形象和直觀的特點，當地人們更容易接受。同時，為增強人們的國家制定法意識，要從政府層面推行自上而下的法律普及，使當地人們對國家制定法有強烈的信任感，進而使國家制定法具有廣泛的社會基礎。

3．建立多元糾紛解決機制。積石山民眾長期生活在相對封閉和固定的環境中，人們的聯系相當緊密的，進而就會形成“特有的內聚力和認同感，在特定的語情下自發形成了一套心照不宣的規矩或‘正義’”。［7］而要想破壞這種規矩是危險的，因為破壞這一特定的民族認同感和向心力很容易受到輿論的譴責而陷入被動。在積石山縣，人們之間發生沖突時往往選擇用當地習慣法來調解和解決矛盾，他們認為少數民族習慣法更貼近他們的生活因而更能代表正義。此外，對國家制定法的陌生也使人們對用國家制定法處理糾紛的機制不適應，并且即便是人們對國家制定法并不陌生，僅從經濟上和體制障礙上考慮，很多人也不會選擇國家制定法。因此，在積石山地區，關于糾紛解決的法律適用上，如果涉及公共利益和國家利益時，應適用國家制定法，如果涉及到民族糾紛以及較輕微的刑事案件，可以適用當地習慣法處理。同時，因為訴訟一般耗時較長、訴訟成本過高，所以在發生糾紛時，調解就成為比較理想的解決糾紛的方法。調解主要用于鄰里之間、婚姻家庭、財產繼承糾紛等。具體而言，積石山縣人們之間發生的糾紛多數可以進行人民調解。人民調解的糾紛主體可以限定在家庭成員和鄰里之間，糾紛范圍應局限于在婚姻、繼承及普通民事糾紛之間。阿訇可以擔任人民調解員。在調解過程中，應遵循自愿原則，而且可以適當運少數用民族習慣法進行調解。

4．加強司法隊伍建設。由于當地專業人才的欠缺以及國家機關工作人員職業水平不足，有些民眾表示司法機關對民眾的問題有“踢皮球”的現象，使得民眾對國家司法機關、國家的法律法規及政策產生質疑。維護社會穩定是少數民族地區司法機關的職責，法官在司法活動中扮演著重要的角色，因此應加強司法隊伍的建設，尤其要發揮法官的作用，法官在司法活動中應該學會運用當地少數民族習慣法去解決當地人們的矛盾糾紛。具體而言，加強少數民族地區司法隊伍的建設需要做到以下三點：一是加大對基層法院的物質投入，引進優秀人才充實法官隊伍，并對法官進行業務培訓；二是法官要深入當地人民內部，了解當地人們的民族風俗習慣，進而處理好各族人民之間的利益關系；三是法官在具體的個案中要具有靈活性，若發生習慣法和國家制定法之間的沖突，法官需要在二者之間尋求某種平衡，從而使習慣法和國家制定法產生良性互動。

作者：虎有澤工作單位：西北民族大學