導(dǎo)語：國家立法權(quán)分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國家權(quán)力機關(guān)通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權(quán)提留。此概念和國家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國國家立法權(quán)的運行機制，反映我國立法體制的本質(zhì)。

關(guān)鍵詞：國家立法權(quán)，國家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。”結(jié)合立法法的規(guī)定，國家立法權(quán)[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項專屬國家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權(quán)。其余為相對專屬國家立法權(quán)，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但是，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，并且不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過以上規(guī)定，從以下五個方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對專屬國家立法權(quán)，除國家權(quán)力機關(guān)外，任何組織和個人均不得行使。國務(wù)院也無權(quán)就此事項制定行政法規(guī)。2、雖然國家權(quán)力機關(guān)可以將相對專屬國家立法權(quán)授權(quán)于國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對該事項的立法權(quán)，且國務(wù)院負有及時提請國家權(quán)力機關(guān)提回的義務(wù)。3、國家權(quán)力機關(guān)認為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國家立法權(quán)行使。4、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護國家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)通過修改、解釋憲法，提取原由國務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴大國家立法權(quán)的范圍。

通說認為這是國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國立法體制內(nèi)，從國家立法權(quán)的運行來看，卻是國家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權(quán)提留。

二、國家立法權(quán)提留的涵義

“立法權(quán)是立法機關(guān)的主要職權(quán)：這里所說的立法權(quán)。既包括法律的制定、批準、認可、修改、補充、解釋、廢止、變更或撤銷的實體性權(quán)力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調(diào)查和聽證等程序性的權(quán)力。還包括立法自主權(quán)、行使權(quán)和委托權(quán)等為立法機關(guān)所享

有的主權(quán)性權(quán)力。“[2]筆者無意界定立法權(quán)是什么，僅參考此廣義的立法權(quán)說界定國家立法權(quán)，認為國家立法權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現(xiàn)形式和法的內(nèi)容是否有效的國家權(quán)力。

國家立法權(quán)提留是指國家權(quán)力機關(guān)根據(jù)憲法及其相關(guān)法賦予的職權(quán)，通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為。國家立法權(quán)提留是與國家立法權(quán)下行分配相對的保留、提回和提取的行為，它們共同構(gòu)成我國國家立法權(quán)的配置。其中，國家立法權(quán)保留是國家權(quán)力機關(guān)通過法定方式將憲法賦予的立法權(quán)明確規(guī)定下來，其他立法主體非有法定情形不得行使。國家權(quán)力機關(guān)通過備案審查而撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；撤銷違背憲法和立法法第六十六條第二款的規(guī)定而被批準的自治條例和單行條例，這是國家權(quán)力機關(guān)保障其所保留的立法權(quán)的法定方式。

國家立法權(quán)提回是國家權(quán)力機關(guān)把本身所有的而授予其他立法主體行使的立法權(quán)提上來收回。國家立法權(quán)提取則是國家權(quán)力機關(guān)依法將源于國家立法權(quán)但法律規(guī)定由其他立法主體所有的立法權(quán)提取上來由其行使。這并不是筆者杜撰，而是來自我國憲法和法律的規(guī)定，上文論述的國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的限制，即是國家立法權(quán)提留的明證。下面再加以印證。

三、國家立法權(quán)提留的有關(guān)規(guī)定

國家立法權(quán)提留是憲法和法律規(guī)定的國家權(quán)力機關(guān)實施的一類復(fù)雜立法行為，它的存在具有多樣性、變動性和抽象性，但是作為權(quán)力，它卻有法律的明文規(guī)定。

1、國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的提留國家權(quán)力機關(guān)與國務(wù)院的管理領(lǐng)域往往是重合的，國家立法權(quán)對國務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)的提留限也最為明顯。除上文外，還有其他規(guī)定：（1）規(guī)定國家立法權(quán)保留的條款：行政許可法第十六條第一款：“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。”行政處罰法第九條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”第十條：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”（2）規(guī)定國家立法權(quán)提回的條款：行政許可法第十四條：“……必要時，國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律……”

2、國家立法權(quán)對地方性法規(guī)制定權(quán)的提留行政許可法第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可……地方性法規(guī)……不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。”第十六條第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。”但對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。行政處罰法第十一條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”

此外，立法法第六十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效……自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”

3、國家立法權(quán)對規(guī)章制定權(quán)的提留行政許可法第十五條規(guī)定：“……尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可……省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。”第十六條第三款規(guī)定“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。”但不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。

行政處罰法第十二條規(guī)定：“國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。”第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。”4、國家立法權(quán)對特別行政區(qū)法律制定權(quán)的提留

現(xiàn)行憲法第三十一條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定。”此條賦予了全國人民代表大會關(guān)于特別行政區(qū)的國家立法權(quán)，不過根據(jù)“一國兩制”的原則以及香港特別行政區(qū)基本法第二條和澳門特別行政區(qū)基本法第二條時的規(guī)定，特別行政區(qū)享有高度的立法權(quán)。除外交、國防以及其他屬于中央政府管理范圍的事務(wù)不能立法外，僅保留了香港特別行政區(qū)基本法第一百五十九條和澳門特別行政區(qū)基本法第一百四十四條規(guī)定的修改權(quán)。而且香港特別行政區(qū)基本法第一百五十九條和澳門特別行政區(qū)基本法第一百四十四條規(guī)定：本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港和澳門既定的基本方針政策相抵觸。

但是香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法第十七條規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會后，如認為特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力。這是國家權(quán)力機關(guān)得以保護國家立法權(quán)，實現(xiàn)國家立法權(quán)提留的特殊方式。

以上是國家立法權(quán)提留的有關(guān)規(guī)定。通說的所謂“立法權(quán)限劃分”[3]，基本上是從國家立法權(quán)、地方立法權(quán)、授權(quán)立法權(quán)和行政立法權(quán)的橫斷層面認識立法權(quán)配置，看到了國家立法權(quán)的下行分配或劃分，以及國家立法權(quán)的保留。但是，忽略了有關(guān)國家立法權(quán)提留的上述規(guī)定，看不到國家立法權(quán)在下行分配和保留外的提回、提取這一國家立法權(quán)的縱向運動。因而不能很好解釋我國立法體制的“一元性”，反映我國立法體制的本質(zhì)。甚至還有人提出“兩級立法體制”、“兩級、兩系統(tǒng)、多層次立法體制”的觀點，恐怕主要原因在于沒有客觀、全面、準確認識我國國家立法權(quán)的運行機制。

四、國家立法權(quán)提留的特點

1、以事項為軸心國家立法權(quán)提留，要看法律規(guī)定的國家權(quán)力機關(guān)的立法事項和其他立法主體規(guī)定的立法事項是什么，大致可分為三類，第一類是相對專屬國家立法權(quán)，但授權(quán)其他立法主體規(guī)定的事項，在條件具備時是這類事項是必須提留的；而且不允許規(guī)章等低位階的法規(guī)定此類事項范圍以外的事項。第二類是特別行政區(qū)立法機關(guān)、一般地方權(quán)力機關(guān)、民族自治機關(guān)等所立之法規(guī)定了屬于國家立法權(quán)的事項或國家權(quán)力機關(guān)認為只能由其規(guī)定的事項，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)通過撤銷、不予批準、發(fā)回等方式保留國家立法權(quán)；第三類是國家權(quán)力機關(guān)認為其他立法主體也有權(quán)規(guī)定的事項，根據(jù)現(xiàn)行憲法第六十七條第二項規(guī)定，全國人大常委會“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。憲法這些規(guī)定表明，凡是應(yīng)當(dāng)立法規(guī)范的事項，法律都有權(quán)作出規(guī)定。當(dāng)國家權(quán)力機關(guān)認為由其行使國家立法權(quán)制定法律更具正當(dāng)性時，有權(quán)提取其他立法主體也有權(quán)規(guī)定的事項。

2、以時間為界限國家立法權(quán)提留中的提回只能是在其他立法主體制定法規(guī)范后且條件成熟時；國家立法權(quán)提留中的提取可以在其他立法主體制定法規(guī)范以后和條件成熟時，也可以在其他立法主體未制定法規(guī)范時；國家立法權(quán)提留中的保留，一是在其他立法主體制定法規(guī)范前通過立法保留專屬國家立法權(quán)的事項；二是在此之后通過撤銷、不予批準和發(fā)回等實現(xiàn)對專屬國家立法權(quán)的事項的保留。在其他立法主體制定法規(guī)范的過程中，國家權(quán)力機關(guān)不能非法干涉其他立法主體依法行使立法權(quán)。

3、以法制統(tǒng)一為目的我國是統(tǒng)一的多民族的單一制國家，由于國情的復(fù)雜性，立法體制卻是集權(quán)分權(quán)制。在集權(quán)分權(quán)制下我國的立法體制表現(xiàn)為“‘一元性二層次三分支’的立法體制。在這里，一元性表明我國立法權(quán)的‘源權(quán)’在全國人大及其常委會，其他一切可以立法的主體的立法權(quán)均來自全國人大及其常委會，由這樣的立法權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的法律體系，構(gòu)成了我國的一元化法律體制，是法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)。‘—元性’既反映了我國立法體制的特點。又符合我國單一制國家結(jié)構(gòu)的特征。”[6]國家主權(quán)、公民基本權(quán)利和義務(wù)、基本政治制度、經(jīng)濟制度和司法制度，這些問題等由中央統(tǒng)一立法、有利于維護國家法制的統(tǒng)一和國內(nèi)市場的統(tǒng)一。國家權(quán)力機關(guān)在必要時進行國家立法權(quán)提留，是保護國家立法權(quán)的“源權(quán)”地位，實現(xiàn)法制統(tǒng)一的法定方式。研究國家立法權(quán)提留顯然有助于國家權(quán)力機關(guān)履行其法定職責(zé)，保障該目標和任務(wù)的實現(xiàn)。

「注釋」

[1]根據(jù)憲法及其相關(guān)法的規(guī)定，全國人大享有全部國家立法權(quán)，全國人大常委會享有部分國家立法權(quán)和全國人大授予的國家立法權(quán)。為了行文方便，當(dāng)所指國家立法權(quán)，全國人大和全國人大常委會都有權(quán)行使時，國家權(quán)力機關(guān)指二者；只有全國人大有權(quán)行使時，國家權(quán)力機關(guān)僅指全國人大。

[2]黃文藝楊亞非主編：《立法學(xué)》[M]，吉林大學(xué)大學(xué)出版社2002年3月第一版，第41頁。

[3]劉明利編著：《立法學(xué)》[M]，山東大學(xué)出版社2002年2月第一版，第73頁。

[4]同[2]第85頁。

[5]朱力宇張曙光主編：《立法學(xué)》[M]，中國人民大學(xué)出版社2001年9月第一版，第125頁。

[6]戚淵著：《論立法權(quán)》[M]，中國法制出版社2002年6月第一版，第31頁。