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摘要：立法法在新時期法制建設20年后頒布實施，反映了我國在走向法治國家的道路上對立法工作提出了新的、更高的要求。過去講“有法比沒有法好”，而現在卻上升到追求立法品質，關注立法質量。立法法通過規范立法活動，特別是通過對立法程序民主化的規定，來確保立法質量的提高。

以前立法質量不高主要表現為：一是立法“自肥”，立法機關自己為自己的權力和利益立法。法律本應規范行政部門的行為，卻由該部門自己來立法；二是立法“自?！?。不少部門爭相起草同一或類似內容的法律，目的只是為了多給本部門確立一塊權力地盤。所以就出現了一件事兩個法，兩個部門分管，各自都有自己的依據的現象；三是立法“自相矛盾”。對同一事情，有的法律這樣規定，有的法律那樣規定，結果造成執法中的混亂；四是立法指導思想落后。在市場經濟立法中，立法還涉及到是以市場經濟的原則和指導思想立法，還是以計劃經濟的思想去制定、修改法律問題。法律修改中的不當指導思想使某些法律不是符合市場經濟改革的要求，而是對改革起到了阻礙作用。

可見立法質量不高的主要表現就是，不是從廣大民眾的利益出發而是為部門私利立法。所以，解決問題的根本途徑只能是充分發揚民主，極大限度地讓廣大人民群眾參與立法。只有依立法法的精神，進一步發揚民主，才能保證立法質量的提高，防止“惡”法的產生。

但是，我們并不能以為立法法一出臺，就自然而然地會提高立法民主化程度。

只有立法機關認真貫徹執行，并創造性地實施立法法的有關規定，才能達到立法法的目的。

比如立法法規定，對重要的法律草案可以公布征求意見，這是立法法有關民主程序的重要規定。以過去的實踐看，法律草案公布征求意見效果并不理想，早在六屆全國人大彭真委員長在任時，他就提出重要法律草案要提交全民討論，并將國營企業法、村民委員會組織法（試行）等法律草案公布全民討論。九屆全國人大后，李鵬委員長也強調要將重要法律草案公布全民討論，將土地管理法和村民委員會組織法公布討論。這次立法法又確立了重要法律公布討論的民主程序。盡管多年來常委會領導都強調要將重要法律草案，公布征求意見，而實際上公布的法律草案似廖廖無幾，許多重要的法律草案都沒有公布討論。所以，無論是全國人大，還是地方人大都有必要在有關工作程序中采取具體措施落實立法法的這一規定。

這是問題的一個方面。另一方面，過去已公布全民征求意見的法律草案并沒有取得應有的效果。從公布征求意見的土地管理法和村民委員會組織法的情況看，兩個法律草案公布后收到的群眾來信分別只有600多封。這對一個有十多億人口的國家來說，這些來信反映群眾的參與程度太低了。不能說這兩個法律草案的內容與老百姓的關系不密切，但反映如此冷漠，合理的解釋只能是，盡管法律草案在報紙上公布了，但老百姓并不一定真正了解這個法律，人們懷疑自己參與是否能產生實際的作用。

要真正發揚民主，聽取民眾的意見，就不能將法律草案在報紙上公布了事，而應通過報紙、雜志、廣播、電視等媒體對法律草案的內容進行廣泛的宣傳討論，媒體的公開討論能動員群眾參與。把民眾的討論與人大及其常委會的討論結合起來，公開轉播人大及其常委會審議法律草案的實況，如果老百姓看到人大代表們在如何討論法律，聽到各種不同意見，并讓他們也能有適當的途徑發表意見，而這些意見對立法能產生實際的影響，我想很多人都會樂于去參與發表意見。作為立法機關來說，法律草案公布討論不能僅僅是一種形成，而應把征求來的意見加以整理，多數人的意見要吸收到法律草案中去，沒有吸收的應公開加以說明。

如果在立法民主程序中的每個重要環節都充分發揚民主，就能有效地防止、抵御和糾正部門立法的偏私。即使某些法律草案在部門起草中塞進了某些私貨，但只要立法機關按立法法的程序，把立法座談會、論證會、聽證會和公布全民討論等制度適行起來，讓專家、廣大民眾、特別利益相關人都能充分參與，任何部門偏私都走不進最終的法律。