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一、海島立法的意義

我國海島立法長期滯后，這與海島在我國政治、經(jīng)濟(jì)和國防安全中所處的重要地位極不相符。因此，作為一部海島資源利用、管理與保護(hù)方面的綜合性法律，海島法的出臺不但能夠提高海島法律規(guī)定的效力層次，而且也填補了我國海島法規(guī)體系的立法空白。另外，海島法對于維護(hù)國家的海洋權(quán)益和領(lǐng)海安全，對于保護(hù)海島資源、維護(hù)海島生態(tài)系統(tǒng)平衡，對于加強(qiáng)政府涉海行政部門對海島的監(jiān)督管理，規(guī)范海島的開發(fā)利用秩序，對于公民用島合法權(quán)益的保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

二、海島資源開發(fā)、利用與保護(hù)的關(guān)系

海島的開發(fā)、利用和保護(hù)三者之間的關(guān)系問題，涉及海島立法模式的選擇，在理論界和實際工作中部有不同的觀點。我們建議，海島法應(yīng)摒棄或者謹(jǐn)慎使用“開發(fā)”的概念，而應(yīng)使用“利用”、“保護(hù)”、“發(fā)展”的概念。其原因在于，首先，“開發(fā)”的概念不具有憲法、民法的基礎(chǔ)，它源于房地產(chǎn)立法，后來個別自然資源立法也延用，從未有嚴(yán)格的法律定義；其次，這一概念是一種集合行為，是行政審批、民事商事、經(jīng)濟(jì)管理的大雜燴，不是單一的或具體的行為，法律難以對集合行為規(guī)定法律責(zé)任；再次，所謂“開發(fā)”在我國從來就是“保護(hù)”的對立物，將不可避免地帶來海島資源的掠奪和破壞。目前在海島問題上，我國面臨的燃眉之急是保護(hù)，而不是可能帶來災(zāi)難性后果的“開發(fā)”。

對海島資源應(yīng)實行“保護(hù)為主，統(tǒng)一規(guī)劃，合理利用”的原則。制定海島保護(hù)與利用規(guī)劃要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃要求。利用海島資源，要進(jìn)行科學(xué)論證，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施。未規(guī)劃利用的海島，要采取專門的保護(hù)措施，嚴(yán)禁采石、挖砂、取土、砍伐、圍墾、飼養(yǎng)、興建建筑物和構(gòu)筑物以及其他損害海島地形、地貌等影響自然生態(tài)的活動。

對海島的合理利用不等于不利用，在發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)的同時要盡量減少對海島的破壞和污染，實現(xiàn)海島資源的可持續(xù)利用。對于海島可更新資源，可持續(xù)利用指的是在保持它的最佳再生能力前提下的利用；對于海島不可更新資源，可持續(xù)利用指的是保存和不以使其耗盡的方式加以利用。可見，可持續(xù)利用的核心是海島的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不能超越海島及其周圍海域資源與環(huán)境的承載能力。

海島保護(hù)的重點是領(lǐng)海基點、海島的自然屬性以及生態(tài)環(huán)境，因為這些保護(hù)對象涉及國家主權(quán)、國防安全、生態(tài)安全和社會整體利益，具有特殊的保護(hù)價值。海島保護(hù)應(yīng)以生態(tài)為主，其保護(hù)措施主要體現(xiàn)在：建立海島保護(hù)名錄；建立海島物種登記制度；促進(jìn)海島淡水資源的養(yǎng)護(hù)；保護(hù)海島沙灘與海岸線；加強(qiáng)對海島生態(tài)、景觀、歷史及人文遺跡的保護(hù)；對海島上的公益性設(shè)施實行嚴(yán)格的保護(hù)制度；對無居民海島建造建筑物和設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格管理；加強(qiáng)無居民海島的污染防治工作，禁止在無居民海島建設(shè)污染環(huán)境的項目等。

三、海島法的適用范圍

確定海島法的適用范圍主要涉及以下四個方面的問題：

1.海島與海域的界線問題

海島法必須界定海島的范圍，區(qū)分海島與海域，并以此為基礎(chǔ)，正確界定政府各涉海職能部門的職權(quán)行使范圍，進(jìn)而在立法中正確設(shè)計各項海島保護(hù)的切合實際的法律原則和制度。界定海島范圍關(guān)鍵是怎樣確定海島與海域之間的界線。《海域使用管理法》規(guī)定，海域與海島的分界線應(yīng)該是海岸線。但是，海岸線總是處于不斷變化之中，有低潮線和高潮線之分。根據(jù)《1:50001:10000地形圖圖式》(GB/T5791-93)的規(guī)定，海岸線是平均大潮高潮線，《海洋環(huán)境保護(hù)法》也把潮間帶納入了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范圍。再者，國際上絕大多數(shù)國家也都把平均大潮高潮線作為海陸管理的分界線。

2.低潮高地的法律地位問題

低潮高地是否屬于海島呢？所謂低潮高地，是指在低潮時四周露出水面，而在高潮時卻被淹沒的自然形成的陸地區(qū)域。1930年海牙國際法編纂會議、1956年國際法委員會的報告以及1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》和《大陸架公約》等，關(guān)于島嶼的定義都沒有把低潮高地考慮在內(nèi)。1973年的國際海底委員會上，非洲14國首次建議給予低潮高地以島嶼地位。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第121條第2、3款反映了非洲14國的上述建議。因此，我國的海島法也理應(yīng)給予低潮高地以島嶼地位。

3.海島法的域外效力問題

我國臺灣地區(qū)，香港、澳門特別行政區(qū)由于歷史原因一直實行其自身的資本主義法律制度，根據(jù)“一國兩制”原則，臺灣地區(qū)，香港、澳門特別行政區(qū)出會維持其資本主義法律制度不變。因此，我國海島法當(dāng)然不適用于臺灣地區(qū)和香港、澳門，這樣對我國的主權(quán)和領(lǐng)土完整也不會構(gòu)成任何危害，甚至這些都不需要我們在海島法條文上特別予以說明。

對我國主權(quán)管轄海域之外，海島法是否具有法律約束力呢？我們認(rèn)為，在我國管轄海域以外，如果造成我國管轄海域內(nèi)的海島污染的，也應(yīng)該適用我國海島法。這就是說，可以有條件地賦予海島法以域外效力，這也是與我國現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》相呼應(yīng)的。鑒于海島與海域唇齒相依的關(guān)系，借鑒《海洋環(huán)境保護(hù)法》，賦予海島法以域外效力很有必要。

4.海島分類問題

按照有無常住居民，海島可以分為有居民海島和無居民海島。有居民海島通常采用所屬沿海地區(qū)的陸地政策，因此，對于有居民海島，現(xiàn)行法律有規(guī)定的主要應(yīng)依照現(xiàn)行法律執(zhí)行，對現(xiàn)行法律沒有規(guī)定但海島特色非常突出而實踐又迫切需要的，海島法必須做出規(guī)定。而無居民海島尚沒有明確的管理部門和管理職責(zé)，在管理上較為混亂，所以，海島法應(yīng)著重規(guī)范無居民海島的保護(hù)和利用問題，把《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》行之有效的規(guī)定吸納進(jìn)來。

根據(jù)是否具有特殊用途，又可把海島分為一般用途海島和特殊用途海島。我國有一些特殊用途海島事關(guān)國家利益和社會利益，具有國防用途、科研用途；有的海島具有典型性、代表性的生態(tài)系統(tǒng)；有的海島擁有重要的歷史遺跡和自然景觀，等等。對這些島嶼的保護(hù)和管理需要納入國家法律的保護(hù)范圍，要求海島法予以特別規(guī)定。

四、海島法的調(diào)整對象

海島法的調(diào)整對象是人們在海島保護(hù)及利用活動中相互之間形成的社會關(guān)系。這種社會關(guān)系受海島法的調(diào)整即為海島法律關(guān)系，它本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，而不是人與海島之間的關(guān)系，但是它又要受到人與海島關(guān)系的制約和影響。

海島法律關(guān)系有不同的類型，從海島法的內(nèi)容方面來看，海島法律關(guān)系可分為海島保護(hù)法律關(guān)系和海島利用法律關(guān)系；從海島法律關(guān)系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，可分為海島管理法律關(guān)系、海島協(xié)調(diào)法律關(guān)系等。

參與海島法律關(guān)系的主體有國家機(jī)關(guān)、單位和個人。海島法律關(guān)系主體享有一定的法律上的權(quán)利，如國家的海島資源所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織對有居民海島土地的集體所有權(quán)、政府職能部門對海島保護(hù)與利用活動的監(jiān)督管理權(quán)、海島利用者的海島使用權(quán)等。集體組織和公民個人都不能享有海島資源所有權(quán)，故其對海島資源沒有最終的處分權(quán)。

目前，我國政府各部門對海島保護(hù)與利用的監(jiān)督管理關(guān)系仍然沒有完全理順，對有的事項各行政部門管理職責(zé)劃分不清，還存在上下規(guī)定矛盾的情形，造成實際工作中對海島管理上的混亂。海島立法必須清理海島相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，協(xié)調(diào)各部門之間的監(jiān)管職責(zé)，理順海島管理法律關(guān)系。