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語言多樣性是人類重要的文化遺產之一。每一種語言都對應著一個民族獨特的文化智慧，任何一種語言的消亡都是人類文化的重大損失。學習母語包括兩個層面，一是自然狀態的學習;一是有計劃的系統教育?！罢幗逃龑φZ言的保持、發展和消亡都起著決定性的作用”。［1］少數民族差別權利“實質是在公民基本權利之外通過憲法或特別法律規定的，以包容文化差異和尊重文化多樣性為目的、通過差別待遇行使的特別權利”。［2］少數民族母語是文化差異表現和文化多樣性的組成部分?！吧婕澳刚Z的語言權既包括對一種母語的認同權，又包括一種或多種母語作為媒介進行教育和公共服務的權利”。［1］少數民族母語教育差別權利是在法律同等待遇平等的基礎上，國家保障少數民族群體和個人自由選擇母語學習和接受母語教育差別待遇的特別權利。少數民族母語教育差別權利的法律保護自近代以來呈現國際化趨勢。當前，關于少數民族母語教育差別權的內涵、性質、目的、內容、國家義務及救濟等，在理論與立法兩方面存在著許多爭議，從國際立法地位、權利內容、國家義務等角度剖析少數民族母語教育差別權利的成就和缺陷，有助于深化我國少數民族母語教育差別權利的理論認識和推進現實生活中的立法實踐。

一、少數民族母語教育差別權利的國際法地位

少數民族母語教育差別權得到國際法的確認和保護。少數民族母語教育差別權的國際法地位的確認，經歷了有限具體認可、法律間接承認再到立法一般保護的復雜過程。1815年至第二次世界大戰期間，為少數民族母語教育差別權利的有限具體認可時期。1815年之前，除雙邊協定外，任何國際條約都未涉及語言人權。1815年通過的《維也納會議決議》第1條規定了某種保護少數民族母語的措施，其他一些條約有明確規定包括少數者語言學校在內的文化機構都受保護?！栋屠韬图s》規定:在母語不是官方語言的國民占居民的相當比例的城鎮和區域，提供適當的設施以確保這些國民的子女獲得以其母語為媒介語的小學教育。［3］說明該時期國際法有限具體承認少數群體母語教育差別權利。1945年至20世紀70年代，為少數民族母語教育差別權利法律間接承認期。該時期對少數民族母語教育差別權通過平等和禁止歧視的一般性國際文件進行間接保護。1945年頒布的《聯合國憲章》未提及少數民族母語教育，僅在第1條第3款規定了禁止語言歧視:“不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重。”1946年在英國倫敦召開的和平會議沒有接受匈牙利提交的保護少數民族的草案。1948年蘇聯曾建議在《世界人權宣言》中寫入:“應保障少數民族享有使用母語，擁有本民族學校、圖書館、博物館和其他文化設施的權利”，未被采納。該時期的《世界人權宣言》同樣未明確規定少數民族母語教育權，僅在第2條第1款規定了禁止語言歧視的權利:“每一個人享有本宣言規定的所有權利和自由，不分……語言?！?960年公布的《取締教育歧視公約》僅從禁止教育語言歧視的角度間接承認少數民族母語教育差別權，其中第5條第3款規定:“必須確認少數民族的成員有權進行他們自己的教育活動，包括維持學校及按照每一國家的教育政策使用或教授他們自己的語言在內?！?0世紀70年以后，進入少數民族母語教育差別權利立法保護期。1966年通過、1976年生效的《公民權利和政治權利國際公約》第27條規定:“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化，信奉和實行自己的宗教或使用自己語言的權利?！痹摋l雖然沒有直接提及少數民族母語教育差別權利，但在1994年聯合國人權事務委員會制定的《第23號一般性意見》第27條明確指出:“規定并確認賦予少數群體的個人的權利，人人能夠根據‘公約’享受一切其他權利。”有學者認為:“使用其共同語言的權利是指以口頭或書面的方式，在公共場合或私下使用少數人的語言。締約國……不得妨礙屬于少數人群體的兒童在公共或私立學校中學習和進一步發展其語言。”［4］為了充實《公民權利和政治權利國際公約》的內容，并進一步促進多項國際公約的實現，1992年又頒布了《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》，其中第4條第3款規定:“各國應采取適當措施，在可能的情況下，使屬于少數群體的人有充分的機會學習其母語或在教學中使用母語?！痹摋l明確規定了少數民族母語教育差別權利。由此可見，《公民權利和政治權利國際公約》從國際立法的層面上，保障和提升了少數民族母語教育差別權利的國際法律地位。此后，國際上又先后出臺了一系列法律文件，進一步明確了少數民族母語差別權利的國際法地位。如2001年頒布的《世界文化多樣性宣言》第5條規定:“每個人都應當能夠用其選擇的語言，特別是用自己的母語來表達自己的思想”;實施《教科文組織世界文化多樣性宣言的行動計劃要點》第6條規定:“提倡在尊重母語的情況下，在所有可能的地方實現各級教育中的語言多樣化，鼓勵自幼學習多種語言。”少數民族母語教育差別權利國際法地位的確認，經歷了有限具體認可、法律間接承認再到立法一般保護的漫長曲折的歷史過程。1815年以前，國際上基本對少數民族母語教育實行貶低和否認，實行單語即官方語言教育同化政策。進入近代社會初期，國際法開始有限具體認可少數民族母語教育差別權利，且有部分國家開始保護少數民族母語和實施雙語或多語教育。二戰以后至70年代，國際人權領域以西方自由主義價值和文化普遍主義為哲學基礎，強調人權的普遍性，否認文化差異和文化識別，將人權等同于公民個人權利?！白鳛橐环N無論何時何地都屬于全人類的人權概念，它不僅忽視了文化的多樣性，而且忽視了人的個性的社會基礎。它以同質的無社會、無文化的人類為前提，但這樣的人類是不存在的”，［5］進而否認包括少數民族母語教育差別權在內的文化差別權利。國際法在此基礎上僅間接確認少數民族母語教育差別權。20世紀70年代后，國際法在社群主義價值和文化相對主義哲學的基礎上，開始反思回應少數民族因文化差異特殊性而產生的權利訴求，直接確認少數民族包括母語教育差別權在內的文化差別權利?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第27條創設了有約束力的國際義務，并在《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》等其他國際人權文件中作拓展和補充，至此少數民族母語教育差別權已具有國際法立法意義上的法律保護地位。

二、少數民族母語教育差別權利的國際法內容

少數民族母語教育差別權是一項基本人權，在許多國際組織的條約和宣言及非政府組織法律文件中已得到了承認和保障。但在國際人權法中，目前還沒有專門的立法，相關的規定和解釋分散在各自不同的國際法文件中。綜合分析相關的國際法條款，從消極權利與積極權利的角度剖析少數民族母語教育，它包括母語教育差別的“平等權”和母語教育差別的“自由權”等主要內容。

1.母語教育差別平等權民族語言平等是少數民族母語教育保護的基礎?，F代國際法確立了民族語言平等的原則，并在此基礎上確認了少數民族母語教育差別平等權?，F代國際法文件奠定了少數民族母語教育平等權的基本原則。鑒于國際歷史上發生過民族語言教育同化、歧視和不平等的事實，導致少數民族語言瀕危和消失，近現代國際社會開始平等地保護少數民族語言。1945年通過的《聯合國憲章》第1條第3款宣布宗旨為:“不分……語言……增進并激勵對于全體人類人權及基本自由之尊重”的平等和不歧視原則。1948年頒布的《世界人權宣言》進一步確認民族語言平等原則，其第2條規定:“人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等?！钡?條第1款規定:“人人有資格享受本宣言所載的一切權利和自由，不分……語言……等任何區別?！辈⒃诘?6條第2款中明確規定:“教育應促進各國、各種族或各宗教集團間的了解、容忍與友誼”，該條款原則性地體現了對教育中包括多民族語言的多元文化平等的承認。以上的國際立法，將少數民族語言教育平等確立為基本原則?，F代國際法文件奠定了民族教育平等權的基本原則，其后出臺了保護少數民族母語教育差別平等權的專門法律條文。1960年通過的《取締教育歧視公約》就是專門保護教育平等的國際法文件，具體確認了少數民族母語教育差別平等權，其第5條第1款丙項規定:“必須確認少數民族的成員有權進行他們自己的教育活動，包括……按照每一國家的教育政策使用或教授他們自己的語言在內”，由于該《公約》設定了“按照每一國家教育政策”的條件限制，1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》第27條不設限制條件的確認了少數民族使用自己的語言的權利。1992年頒布的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》對該《公約》的規定具體細化，第4條第3款規定:“使屬于少數群體的人有充分的機會學習其母語或在教學中使用母語?！?003年頒布的《保護非物質文化遺產公約》進一步強化了民族語言教育差別平等權，其第2條第2款規定:非物質文化遺產“包括作為非物質文化遺產媒介的語言”，第2條第3款規定:保護措施包括“傳承(主要通過正規和非正規教育)?！毕嚓P國際法律文件和專門保護少數民族的國際法律文件對民族教育差別平等權的確認，使少數民族母語教育差別平等權從應然權利變為實然權利。新近的其他國際法律文件和非政府組織文件在法律層面或學術層面具體規定了少數民族母語教育差別平等權。1992年頒布的《世界基本語言人權憲章》規定:“所有人都有學習自己母語的權利?！?996年國際筆會通過的《世界語言權宣言》第2條規定:“被教導自己語言和文化的權利?！钡?條規定:“所有語言社群，無論其法律地位為官方、地方或少數族群語言，均是平等且獨立的。”1999年通過的《關于少數民族有效參與公共生活的隆德建議書》第18條第1款第2項規定:“少數人的教育機構可以確定傳授其語言、文化或語言及文化的教學大綱。”2003年聯合國巴黎會議提出的《行動計劃建議書》第11條第1款第4項規定:“特別要明確所有相關語言在教育體系……的正當地位。”以上的一系列國際法律文件，反映了國際社會對少數民族母語教育差別平等權產生了共識并上升到立法層面進行保護。

2.母語教育差別自由權語言教育自由是少數民族母語教育差別權的本質。近代國際法開始少數民族語言自由差別權的具體保護，現代國際法確立了少數民族語言自由差別權的一般性制度。針對歷史上國家語言教育的單語化導致的少數民族語言轉用，近代國際法尋求少數民族母語教育差別自由權的保護。如1919年頒布的《圣日耳曼條約》第67條規定:“凡奧地利人民在種族上、宗教上或語言屬于少數者，以自己財力創辦管理及監督……學校及其他教育機關，并在該各處有權自由使用其語言?！钡鷩H法未能形成保護少數民族母語教育差別自由權的一般國際法制度。二戰后保護少數民族母語教育差別自由權逐步形成國際法一般性制度。1948年頒布的《世界人權宣言》第26條規定了父母語言教育差別自由權，“父母對其子女所應受的教育的種類，有優先選擇的權利”。1960年頒布的《取締教育歧視公約》第2條第2項規定:“為宗教上或語言上理由設立或維持分開的教育制度或學校不構成歧視”，間接確認了少數民族的母語教育差別自由權。1966年通過的《國民權利和政治權利國際公約》則直接確認了少數民族母語教育差別自由權。第27條明確規定:“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們集團中的其他成員共同……使用自己的語言權利?！?966年通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》等對少數民族母語教育差別自由權予以重申，其第13條第4款規定:“本條的任何部分不得解釋為干涉個人或團體設立及管理教育機構的自由?！薄对诿褡寤蜃逡?、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》第2條規定少數民族:“有權私下和公開自由而不受干擾或任何歧視地……使用其語言。”該《宣言》進一步確認少數民族母語教育差別自由權。國際法目前沒有少數民族語言差別自由權的專門規范，許多國際非政府組織提出了具體化方案。主要有1992年國際語言教育聯合會的《世界基本語言人權憲章》、1996年國際筆會的《世界語言權宣言》、2008中國和挪威學界聯合發表的《保障少數語言權利的北京—奧斯陸建議書》，其中《世界語言權宣言》專門設“教育”章節對少數民族母語教育自由權作了較詳細規定。由于上述文件沒有法律約束力，少數民族促進性語言自由的積極權利沒有受到有約束力的國際法保障。語言問題本質上就是一個權力問題。少數民族母語教育差別權的目的在于保障少數民族群體和個人教育語言選擇的自由，防范國家公權力實施語言同化政策，使少數民族群體和個人避免非自愿的語言轉用，進而達到保護社會中少數民族弱勢語言保存和發展、維護少數民族文化認同、實現文化多樣性的目標。目前國際法中少數民族的母語教育差別權內容主要包括母語教育差別平等權和母語教育差別自由權。少數民族母語教育差別平等權從無差別的形式平等發展到有差異的實質平等，而少數民族母語教育差別自由權從無差異的一般性自由發展到寬容性的消極自由和促進性的積極自由權，基本形成少數民族母語教育差別權利的內容框架。但國際法還未形成綜合性明確具體的少數民族母語教育差別權利體系。首先，法律淵源方面沒有關于少數民族母語教育權的專門規范，相關權利散見于其他國際法律文件之中，且法律約束力方面僅有《公民權利和政治權利公約》是唯一具有強制性的法律文件。其次，在權利內容的概括性和原則性方面，缺乏對權利主體、范圍、標準、程度、救濟等明確的規定。再次，權利效力弱化，僅有寬容性語言自由的消極權利得到有約束力的《公民權利和政治權利國際公約》作保障，而促進性語言自由的積極權利沒有受到有約束力的國際法來保障，而且附有條件限制，嚴重削弱了權利實效功能。語言權利的不確定性導致“文化權利———大多數與語言相關的權利都屬于這個范疇———是一系列被人忽視的，界定模糊的權利，人們也認為這些權利很難執行，不容易進行裁決，而且會令相關國家在保證有效執行時付出高昂的代價”。［6］

三、少數民族母語教育差別權利的國家義務

少數民族母語教育差別權利是具有消極權利和積極權利雙重性質的權利。義務主體國家負有消極不作為和積極作為的雙重義務。目前國際法基本確立了國家對少數民族母語教育差別權利的消極不作為的尊重義務和積極作為的保護義務，但國際法尚未確立國家對少數民族母語教育差別權的強制性實現義務。

1.尊重義務國家尊重義務要求國家不得利用公權力干涉和采取同化、歧視等方式限制少數民族母語教育差別權利的自由?，F代國際法以平等和不歧視為原則尊重人權和基本自由。1945年頒布的《聯合國憲章》第1條第3項規定:“不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵于全體人類之權及基本自由之尊重?！?948年頒布的《世界人權宣言》第2條第1款規定:尊重語言平等和禁止語言歧視;第26條第3款規定尊重父母教育自由優先選擇權。1960年通過的《取締教育歧視公約》第2條和第5條強化了尊重以“語言上理由”設立學校自由及母語教育自由。1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》第27條在上述《公約》尊重一般無差異平等和自由基礎上，要求尊重少數民族母語教育差別權自由，規定國家“不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員……使用自己的語言的權利”。有學者指出“第27條保障屬于少數人群體的個人———相對于人口中的其他人來說共同享有他們的文化、語言和宗教的、優越的、不受限制的權利”，“該條款要求締約國有義務不干預并采取寬容的態度，特別被禁止的是施加任何形式的融合或同化的壓力，當然也禁止采用任何不利于或威脅人種的語言的或宗教的少數人的措施。”［4］1966年通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》第13條在規定國家教育權的同時，強調尊重父母教育權和不干涉教育機構設立和管理權。1989年頒布的《兒童權利公約》第30條專門規定:尊重少數民族兒童語言教育自由權，“不得剝奪屬于這種少數人中的兒童……使用自己語言的權利”。1992年專門保障少數民族差別權利的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》第2條規定:尊重少數民族“有權私下和公開、自由而不受干擾或任何歧視地……使用其語言”。其后相關的國家法律文件也延伸了尊重少數民族母語教育差別權的義務。如2003年頒布的《保護非物質文化遺產公約》第1條第2款規定，“尊重有關群體，團體和個人的非物質文化遺產”，第2條第2款規定包括作為非物質文化遺產媒介的語言。上述國際法文件說明國家承擔少數民族母語教育差別權的尊重義務已成為國際法內容。

2.保護義務保護義務要求國家積極采取立法等措施，阻止并禁止第三人對少數民族母語教育差別權利的侵犯。由于少數民族處于弱勢地位，而國家制度安排僅承擔尊重義務不能充分保障少數民族差別權利，以實現事實平等。20世紀90年代以來，國家法開始確立國家的積極保護義務。1992年頒布的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》首次確立了國家保護義務，第1條規定:“各國應在各自領土內保護少數群體的存在及其民族或族裔、文化、宗教和語言上的特征”。第2條規定:“各國應采取適當的立法和其他措施以實現這些目的。”針對1966年通過的《公民權利和政治權利公約》第27條以否定句式“不得否認”表述國家義務，1994年聯合國人權事務委員會在對第27條的“一般評述”中指出，盡管該條款所用的詞語是否定式的，但是它明確表述了一種不能被否認的權利的存在，因此成員國有義務通過立法、司法或行政的方式防止國家或其他人的行為侵犯這一權利。具有法律約束力的《保護非物質文化遺產公約》明確要求國家保護包括作為非物質文化遺產媒介的語言，第2條第3款規定:“采取措施、確保非物質文化遺產的生命力，包括……傳承(主要通過正規和非正規教育)。”2005年頒布的《保護和促進文化表現形式多樣性公約》等相關國際法律文件對此予以重申。上述國際法律文件亦說明國家承擔保護少數民族母語教育差別權利已成為國際法原則。

3.實現義務實現義務要求國家采取立法、行政、司法、財政等途徑，幫助少數民族母語教育權的實際享有。國家實現義務包括無條件立即實現的最低核心義務和有條件逐步實現的一般義務。目前國際法對國家承擔實現少數民族母語教育差別權利的義務無強制性規定，僅有1992年頒布的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的宣言》中作了宣言式倡導，且該《宣言》也沒有確立國家立即實現的義務，僅規定了國家逐步實現的義務，其第4條第3款規定:“各國應采取適當措施，在可能的情況下，使屬于少數群體的人有充分的機會學習其母語或在教學中使用母語?！钡?條第4款規定:“各國應酌情在教育領域采取措施，以期鼓勵對其領土內的少數群體的歷史、傳統、語言和文化的了解。”其他法律文件僅有區域性的，如1990年歐洲安全合作會議通過的《關于人類向度的哥本哈根會議文件》和1992年歐洲理事會通過的《歐洲區域性或少數人語言憲章》等文件對國家義務做出規范。上述國際法律文件說明國際法尚未確立國家對少數民族母語教育差別權的強制性實現義務。