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摘要：作為國家重要金融工具的政策性銀行，在我國已經有十多年運營的歷史的了。各大政策性銀行為中國的經濟發展和金融改革作出了不可否認和無法替代的貢獻。政策性銀行在我國社會經濟生活中發揮著獨特而重要的作用，構成我國金融體系兩翼中的一部分。

但是，到目前為止，我國還未出臺相關政策性銀行的法律法規，對我國的政策性銀行的法律地位問題沒有做出明確的規定，其法律地位問題沒有明確。而通過對政策性銀行進行準確定位、走法制化之路將是實現政策性銀行的功能性調整以及規范化運作根本途徑。因此，在實踐中，缺乏對政策性銀行的法律定位，政策性銀行無法可依將成為未來中國三大政策性銀行健康穩定發展所面臨的一道無法逾越的瓶頸。

本文通過對政策性銀行廣義的法律地位研究，指出了我國政策性銀行的法律地位應包括：政策性銀行的法律人格定位；政策性銀行與政府、中央銀行、商業銀行之間的權利義務關系；政策性銀行產權制度，分析了我國政策性銀行的制度困境和法制缺陷，并為政策性銀行立法作出了一系列的建議。

在寫作結構上，本文的第一部分討論了政策性銀行產生的必然性、政策性銀行的職能和特征；第二部分分析了政策性銀行在國家體系中的地位，并對政策性銀行的面臨的問題和法制缺陷作了探討；第三部分，通過對國內外政策性銀行法律地位的比較研究，得出了我國政策性銀行法律地位的應然狀態；第四部分，對政策性銀行的立法作出了一系列的建議，對政策性銀行的法律定位作了全面地回答；第五部分，對全文的寫作進行了總結。

關鍵詞：政策性銀行法律地位產權立法

第一章政策性銀行概述

政策性銀行的建立，一般都是由國家通過出臺文件或立法，然后出資完成的。但是，政策性銀行本身卻不僅僅是政府行政命令的產物，它的產生有其經濟上的必然性，有著深刻的社會背景和歷史背景。

第一節、政策性銀行產生的必然性

政策性銀行，是指那些由政府創立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內，直接或間接從事政策融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具的金融機構。⑵政策性銀行由現代國家對市場經濟予以宏觀干預和調控的客觀需要而催生，并已經成為世界各主要市場經濟國家干預、協調和參與經濟生活的重要工具。

一、政策性銀行的產生是因為國家為了對經濟進行宏觀調控產生的。

而國家之所以對經濟進行宏觀調控，是由于資源配置不平衡決定的。而資源配置不平衡是社會經濟發展的一個基本現實，資源配置的目標與方式是經濟學的永恒主題。我們要系統的理解政策性銀行產生的必然性，還要從經濟學本身去尋找原因。

在資源配置不平衡的背景下，資源配置的合理性不僅關系到資源本身的合理有效利用，而且對經濟與社會的發展穩定產生重大影響，盡可能合理配置有限的資源，以滿足人類日益增長的需求就成為經濟學的永恒主題。資源配置的根本目標是：經濟有效性和社會合理性。經濟有效性是指資源配置最終應取得一定的經濟收益，應有較少的投入和較大的產出；社會合理性，是指資源配置要有利于經濟的發展，有利于協調各種利益關系，有利于維護社會公平、機會均等和安全穩定。上述兩大目標是理想化的目標，但現實中，兩大目標常常是相互矛盾的。即實現經濟有效性往往與社會合理性不相一致，也就是說實現經濟有效性資源配置往往可能導致社會公平和機會均等遭到破壞，使各種利益關系發生逆變，進而威脅社會安全與穩定；但兩者并不總是矛盾的，有時也是一致的。例如，任何實現社會合理性的資源配置很難完全拋開或背離資源配置的有效性。因此，協調上述兩大目標的關系，使經濟活動和各種形式的資源配置既能滿足經濟有效性目標，又能盡可能實現社會合理性目標，就成為資源配置主體的基本任務。⑶

二、國家之所以對國家進行宏觀調控是因為“市場失靈”。

在資源配置的過程中，微觀與宏觀經濟主體的目標是完全一致的。資源配置是由經濟主體進行的，但在任何國家都同時存在著兩個層次的經濟主體，即微觀層次的經濟主體――眾多的企業和個人；宏觀層次的經濟主體――政府及政府機構。各微觀經濟主體之間在社會地位上是彼此平等的，他們依據市場原則進行公平交換、公平競爭、自由決策與自由選擇，以實現自更利益最大化為目標來配置資源。顯然，這種資源配置方式的取向是高盈利率，結果形成資源配置的經濟有效性。例如，在市場機制自發調節下，資金資源從低利項目向高利項目流動，應該說這種流動有助于稀缺資源的有效利用，具有相當程度的合理性。若從社會合理性的角度來考察，它可能忽視了資金流出項目的資金需求，扶強棄弱，制造不公平，進而導致社會結構失衡或危機，從總體和長遠上看，也無助于資金流入項目或地區的發展，顯然不具有社會合理性。于是，政府依據非商業性原則，在主要運用經濟手段的同時輔之以必要的行政干預手段，對社會資源進行配置，以實現社會合理性的目標。由此可見，在市場經濟條件下，微觀主體關注的側重點在經濟有效性，而宏觀主體關注的側重點卻在社會合理性。兩者往往不一致。

在現實的市場運行過程中，市場機制并非萬能，易于產生“馬泰效應”。市場經濟條件下資源配置微觀層次與宏觀層次的經濟主體，對于資源配置兩大目標的關注側重點的不同，暴露了市場機制的某些缺陷或弊端。（l）在市場經濟條件下，微觀經濟主體的資源配置是第一位的，是基礎，是主導；宏觀經濟主體的資源配置是第二位的，是輔助性的，僅在于強化這種配置，或者是彌補或糾正前者的不足或偏差。這種資源配置基礎性與輔助性的差異，更加加劇了實現資源配置兩大項目的難度與矛盾。（2）市場機制并非萬能，存在明顯“缺陷”或“不足”。它的選擇有時不完全可靠、不完全合理、不完全有效。市場機制往往選擇那些投資風險相對較小、投資期相對較短而又有較高微觀經濟效益的項目；而對投資額巨大、周期較長、風險較大而社會效益也較大的項目，則不予選擇或常常滯后選擇，并在此基礎上形成一國產業結構及地區間、部門間、行業間生產發展的小平衡與分配的不合理，造成社會與經濟發展中的波動、矛盾、資源的重大浪費和發展的不平衡。在許多情況下，單純依靠市場機制并不能完全實現社會資源的合理有效配置，實現社會的協調穩定發展，于是政府的某種形式的干預便成為必然的選擇。⑷

通過對各國的金融實踐中進行考察，從不同層次和不同角度對商業性金融和政策性金融進行的比較研究表明，這兩者在性質、職能、目標、運行機制、資金來源與資金運用等方由各有自己的特色，具有很大的差異。政策性金融具有財政“無償撥付”，和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的有機結合；而不是簡單加總。無償撥付的財政性表現在政策性金融的非盈利性，對貸款的低息或無息的貼補性和對某些風險的“硬擔保性”，甚至有時即使賠錢也在所不辭；“有償借貸”，的金融性表現在政策性金融資金使用的有償性和效益性上。從某種意義上可以這樣講，政策性金融是財政與金融、行政性與市場性、宏觀與微觀、直接管理與間接管理，看得見的下與看不見的手、有償與無償的巧妙結合體。

所以，考慮到上述因素，在一切現實的經濟金融運行中，同時存在市場調節和行政調節這樣兩種調節手段，并且以前者為主，以后者為輔，則既可實現調節手段的均衡，又可實現資源配置經濟有效性和社會合理性兩大根本目標的均衡。微觀主體的選擇和自動調節若能使資源配置既具有經濟有效性，又具有社會合理性，則宏觀經濟主體資源配置的目標已經得到實現，其作用力度則應縮減；若前者資源配置的經濟有效性同時伴隨著明顯的或嚴重的社會小合理性，則政府作為宏觀主體在資源配置上就應發揮更大的作用，應通過一系列約束性或導向性措施來彌補前者的不足或是糾正前者的偏差。這一過程體現在金融領域，就是商業性金融以盈利最大化為目標來配置資金資源，在主觀上實現經濟有效性的同時客觀上實現某種程度的社會合理性；而政策性金融作為政府資源配置手段之一，以貫徹政府政策為主而不是以盈利為目標，在主要實現社會合理性的同時，實現某種程度的經濟有效性，兩者優勢互補，實現經濟金融運行的協調穩定與均衡。

第二節政策性銀行的職能和特征

在全球范圍內，為了保證國家金融政策的完美貫徹，無論發達國家還是發展中國家，都設有各種各樣的政府政策性金融機構。這些金融機構配合一國經濟與社會發展不同歷史時期、不同階段經濟社會政策目標的不同需要和側重點，通過政策性金融活動，充當政府經濟與社會調節管理的工具。正如上文所說，由于市場固有的特性，為實現資源的優化配置，國家要用這只“看得見的手”來干預經濟，因此在金融經濟領域中，政府政策性金融機構應運而生。在這種背景下產生的政策性銀行具有以下一些職能和特征：

一、從宏觀上來講，政策性銀行是按行政或政策規則進行資金資源配置的工具。

首先，考慮到貫徹和實現政府的宏觀調控是設立政策性銀行的初衷，因此，政策性銀行在具有金融機構的信用職能的同時，它又體現了強烈的政策性。政策性銀行實質是一種政府性銀行或一種運用金融手段的財政化，是政府與銀行相互結合利用的一種特殊融資方式。正是基于這一基本事實，政府往往憑借著對政策性銀行的直接所有權和控制權，指令政策性金融機構向國民經濟的主要部門或具體項目提供貼息或低息的信貸支持。政策性銀行的這種特點，決定政策性銀行具有調控和管理性。

在這種背景下，由于政策性銀行的政府屬性，決定了它必須根據國家宏觀調控要求，通過政策性信貸杠桿作用等基本手段，包括區域發展政策和產業政策的調整和完善，搞好信貸政策與宏觀政策的銜接，以實現政府的意圖和政策目標。盡管與政府有著密不可分的聯系，但政策性銀行的本質仍然是銀行，必定要體現出其企業性的一面。因此，它必須遵循銀行經營的一般規律，講究投資回報和效益性，在貫徹落實國家金融改革發展政策的同時做到保本微利，實現可持續發展。合理的利潤不僅可以保證政策性銀行走上可持續發展之路，提高自身的管理水平，還是防止道德性風險的有力武器。針對商業銀行的種種不足，政策性銀行常常通過對信貸投向的傾斜、利率和其他方面的各種優惠措施來予以彌補。

其次，由于政策性銀行是由國家出資設立的，因此，政策性銀行具有資金“自上而下”的縱向流動特點。更易于政府對資金流向、流量進行分配、調節和控制。如農發行貸款來源于央行提供的基礎貨幣，并保證專款專用。即便是新開辦的商品流轉貸款，也要監督企業專款專用，實行“單收、單儲、單銷、單管、單考”的管理辦法。

在實踐中，由于政策性銀行資金流動的這種特點，國家便可以根據發展的意愿，運用行政性規則，在商業性、合作性銀行不愿或無能力對社會效益較高但資金償還能力較差的產業和新興產業投融資的條件下，先行進行投融資，以改變這些產業的經濟環境，從而取得和其他產業的同等利益，然后在平均利潤率規律的引導下，誘導商業性、合作性銀行和其他社會資金緊隨其后，進行投融資，從而最終引導社會生產力平衡發展、合理布局。從而發揮以小博大的政策導向作用，減少國家直接投資和管理成本。因此，政策性銀行融資具有校正經濟結構失衡、校正商業性金融機構投融資偏差及投入不足的屬性。

二、在微觀上，政策性銀行除具有類似于一般銀行的職能，即銀行的金融中介職能外，還具有其特殊職能。各國之所以普遍設立政策性銀行就在于其所具有的特有職能：

1、倡導性職能。政策性銀行一旦決定對某些產業提供資金，則反應了經濟發展的長遠目標，表明政府對這些產業的扶持意向，從而增加其它金融機構對這些產業的投資信心,紛紛放寬審查，協同投資。一旦其它金融機構對某一產業的投資熱情高漲起來，政策性銀行就會逐漸減少其份額，轉而扶持別的產業。

2、選擇性職能。政策性銀行投資的主要領域如中小企業、農業、住房、落后地區開發等都是商業性銀行不愿選擇投資的，因而，政策性銀行的融資活動對這些領域的發展，尤其對于產業結構調整有明顯的積極作用，體現出政策性融資的特有性質。

3、補充性職能。政策性銀行在對技術、市場風險較高的領域以及投資回收期長、收益低的項目進行融資補充，可以解決商業性銀行主要以提供短期資金融通而對長期資金融通不足的問題。

4、服務性職能。政策性銀行一般為專業性的銀行，在本領域內經驗豐富，可作為政府在某一方面事務的助手或顧問，參與政府相關規劃的制定，甚至代表政府組織實施。總之，政策性銀行以更主動、更直接、更具內在動力的方式貫徹實施宏觀經濟政策，尤其是產業政策，所以各國政策性銀行往往被視為“特殊銀行”。

三、政策性銀行具有多元的目標。⑸

在現實的金融經濟生活中，受社會、政治、宏觀經濟等因素的影響，政策性銀行作為執行國家政策的金融工具，其支持目標是多元的。政策性銀行的目標可分兩大類。一類是商業性目標，一類是政策性目標或工具性目標。有時以政策性目標為主，有時以商業性目標為主，國家一定時期的政策目標不同，政策性銀行的目標追求不同，各有倚重和偏頗。當政策性銀行被當做政策性目標或工具性目標時，政策性銀行被當做國家政策的工具，以確保實現國家的宏觀經濟和政治意圖。如實現經濟穩定、經濟增長、收入分配平衡、充分救業、收支平衡等社會目標。這種情況即使在西方市場經濟國家中也客觀存在。

縱觀各國的政策性銀行的運行現實，政策性銀行在彌補市場缺陷、引導國民經濟發展的過程中，而充當經濟發展過程中的“鋪路石”和“領航員”的角色。商業性、合作性銀行受市場這只“看不見的手”的調節，追求利潤最大化是其基本原則，而政策性銀行要受政府的社會、政治、宏觀經濟等目標的影響，如果政策性銀行也像商業性、合作性一樣，追求利潤最大化，無視政策性銀行的特殊性，與商業性、合作性銀行性質混為一談，讓政策性銀行放棄其所應當承擔的本質目標，參與其他性質銀行的商業性競爭，這樣，既會影響到國家宏觀社會、經濟目標的實現，政策性銀行也無存在的必要。

一個基本的假設或者證明是，在資源配置中，政策性銀行與商業性銀行一樣只以追求利潤最大化為最高目標，那么，市場失靈或失效、資源配置扭曲、資源配置的趨利性、不合理性問題將會非常突出；弱勢產業將會更弱，落后地區與產業將更落后，經濟與社會的發展將更不平衡，經濟與社會的可持續發展將不可能實現。所以，政策性銀行的存在與發展，從整體上優化了我國的宏觀金融調控體系。二者構成了我國完整的金融體系，二者相互合作、補充而又不可替代。

四、政策性銀行的社會作用。

我國之所以要建立經營政策性銀行，除有其經濟上原因外，還與我國的國情有密切聯系。一方面是由于我國實行公有制和市場經濟相結合，實行政府調節與市場調節相結合的經濟建設原則；另一方面由于我國政府擔負著迫切的文化建設和平衡發展的社會職能，需要進一步加強宏觀調控的能力。因此，我國需要若干個政府性銀行的存在，來對我國的重點建設進行投資，對基礎產業的發展進行投資，為支柱產業提供政府性金融支持。而這種支持，需要運用政府財政預算收入和國家信用進行投資，需要政府運用政策性金融業務對經濟活動進行干預和指導。尤其是我國即將加入WTO，銀行業如何開放是個風險性非常大的問題。我國的銀行必須以商業銀行的面目走向國際金融市場，將政策性金融與商業性金融分立是很重要的一步。多設專業性的政府性銀行會降低許多金融風險，因為政策性銀行是一個體系，是多種機構而非一種，它們各有自己的特殊使命，彼此分工而又協作。在我國金融體制改革中，它們的調節作用顯得尤為重要。同時，我們還應看到政策性銀行提供經濟開發資金的比例。發展中國家遠比發達國家大，這種現象表明政策性銀行對發展中國家具有十分重要的戰略性意義。總之，政策性銀行是金融組織體系中不可缺少的組成部分，是財政與金融、計劃性與市場性、宏觀與微觀、直接管理與間接管理、有償性與無償性的巧妙結合體。在貫徹國家產業政策，促進產業結構合理化布局，調整地區間的經濟發展平衡，加快企業技術改造與技術進步，深化金融體制改革中，政策性銀行都發揮著重要的作用。

可以預測的是，在貫徹西部大開發的國家戰略中，政策性銀行也必將發揮重大作用，因為西部經濟開發離不開國家的大量投資。同時，還應根據需要另行組建一批政策性銀行，例如：中小企業發展銀行，科技開發銀行，社會保障銀行，就業扶助銀行等等，以更有力地促進這些領域的健康發展，提高人民的生活水平。

五、政策性銀行本身具有一定的法律屬性。

首先，政策性銀行的產生不僅有深刻的經濟學背景，而且政策性銀行的設立體現了經濟法的基本理念，是在國家干預經濟的過程中出現“新事物”，彌補市場調節的缺陷是政策性銀行產生和發展的基本理論依據，經濟學的市場失靈理論是經濟法產生的理論根源之一。在市場經濟條件下，市場是配置資源的基本方式，但實踐已經證明并將繼續證明，由于市場的諸如盲目性、滯后性、外部性和對實質公平的忽視等種種弊端，這只“無形之手”并不是萬能的。因此，為了克服市場調節失靈這一瘤疾，通過國家干預的“有形之手’，來適當干預經濟領域便成為了歷史的必然和世界潮流。而政策性金融便是國家干預的“有形之手”在金融領域的作用結果，是為了克服商業性金融的不足而在“有形之手”和“無形之手”的“太極推手”中形成的一種集國家干預性和市場自由性于一身的混血兒。因此，政策性銀行的產生和發展是國家干預、協調金融市場資源配置的產物。

其次，雖然政策性銀行由國家出資建立，用來執行國家的金融政策，但是它是獨立的法人，應具有相對獨立性，不能成為“二級財政”或“命令性金融”。法人是一種享有民事主體資格的社會組織，政策性銀行應是我國金融市場中的一個獨立的法人。從世界范圍來看，國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。諸如《韓國進出口銀行法》、《韓國產業銀行法》和《日本開發銀行法》等都規定其法人資格。在日本、法國更是規定政策性銀行為公法人。依法賦予我國政策性銀行以獨立的法人地位，使其具有相對獨立的經營決策權，對明確政策性金融和財政性資金劃粉的界陰防十政府的不當干預導很重要的一個制度保障。

第二章政策性銀行的制度困境與法制缺陷

在政策性銀行法律定位中一個重要的問題就是，政策性銀行在國家法律體系中的地位，這包括政策性銀行與政府、中央銀行、商業銀行的關系。因為在這些關系中，包含了政策性銀行與政府、中央銀行、商業銀行之間的權利義務關系，在政策性銀行的準確法律定位中占據了相當重要的地位。

第一節、政策性銀行在國家體系中的地位

一、政策性銀行與政府的關系

政策性銀行與政府有著天然的密切聯系，因為政策性金融是一種直接滲透著政府意圖的金融方式。一方面，政府是政策性銀行的堅強后盾，并依法對其進行監督管理和行政領導。政策性銀行的資本金由財政撥付，籌資由財政擔保，經營虧損由財政補貼。同時，我國已組建的三家政策性銀行都是直屬于國務院領導下的政策性金融機構。例如：國家開發銀行監事會的設立，是經國務院批準，由國家計委、國家經貿委、財政部、人民銀行、審計署、對外經貿合作部等部門各出一位負責人以及國務院指定的其他人員組成。其主要職責是監督國家開發銀行執行國家方針政策的情況，提出行長的任免等。由此可見這種監事會是傾向政府派出制，由有關部門和專家組成，受國務院委托，對國家授權投資的機構或國家授權部門負責，是一種來自上級的外部監督。在財政的關系上，但不同于財政的是，政策性銀行運用的是金融手段，采取企業化經營和管理，所貸出的資金理所當然地要還本付息，而不是無償地被使用。另一方面，政策性銀行為政府的經濟政策服務，體現政府對經濟的調控和干預。

具體地考量，政策性銀行與政府的關系表現在兩個層次：

第一、政策性銀行與財政部的關系。

在國家的制度安排中，政策性銀行與政府的關系集中地表現在它與財政部的關系上。我國《信貸資金管理辦法》第三十二條規定，政策性銀行的資金來源主要包括財政撥給的資本金及專項資金等。財政部在進行財政分配的過程中，利用金融手段，使財政資金經營化。財政分配有較好的方向性，就可以較好地體現政策性，但因其是無償性的，減少了可用資金量，降低了資金使用效益。而政策性銀行能使財政分配揚長避短，相得益彰。因此，在白欽先、曲昭光兩位先生所著的《各國政府性金融機構比較》一書中寫道：“在政策性金融機構的運行機制中，具有財政‘無償撥付’和金融的‘有償借貸’的雙重性機制，是二者的有機結合而不是簡單加總。”政策性銀行既體現政策性，又堅持金融原則。在我國，政策性銀行與財政部應形成行政領導、業務審批和資金援助等關系。財政部應成為政策性銀行的領導機構。

第二、政策性銀行與各有關部委的關系。

如國家開發銀行與國家計委，中國進出口銀行與對外經貿合作部，中國農業發展銀行與農業部等，這些有關部委作為一個行業領域經濟與社會發展計劃的制定機構，為政策性銀行確定了業務方向、具體項目等，成為政策性銀行的具體業務領導機構。

值得注意的是，在我國，政策性銀行并不是傳統銀行制度的復辟。政策性銀行雖然繼承了傳統計劃體制下金融運行的部分特征，但它在市場經濟條件下是以不破壞市場機制為前提的，是以彌補商業金融的空隙和矯正市場機制的缺陷為其存在價值的。

二、政策性銀行與人民銀行的關系。

我國有相關的法律和文件對政策性銀行與人民銀行的關系進行了規定。《人民銀行法》第三十五條規定：“中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業務進行指導和監督。”中國人民銀行1994年7月28日的《關于向金融機構投資入股的暫行規定》中第三條明確規定：“國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行等政策性銀行一律不得向金融機構投資。”中國人民銀行1994年2月15日的《信貸資金管理辦法》第三十六條規定了中國農業發展銀行的信貸資金問題，其中有：“對因季節性等原因出現的先支后收的臨時性資金需要，人民銀行可視情況對其總行發放少量短期貸款予以支持。”這些規定都說明人民銀行與政策性銀行存在著業務上的指導與協調、資金援助、人事參與等關系。政策性銀行的性質首先是銀行，只要是銀行，就應受人民銀行的監管。人民銀行及其分支機構有權隨時對政策性銀行進行日常檢查，并實行行業年度檢查制度。

在西方發達國家，政策性銀行和中央銀行的關系相對松散。中央銀行一般不直接管理政策性銀行，而是側重于對商業銀行的管理。政策性銀行不在中央銀行的監管之列，原因在于政策性銀行的業務特點，如：一般不直接吸收存款，不能從事存款創造，無法傳遞央行貨幣政策等等。這也是很科學的，但目前在我國法制不健全、市場機制不完善的情況下，作為央行的人民銀行對政策性銀行的監管、指導是完全必要的。專司一國貨幣管理的中央銀行應給予政策性銀行以必要的支持和指導，政策性銀行也應盡力與中央銀行的政策目標保持一致。這應是我國政策性銀行發展的方向。

三、政策性銀行與商業銀行的關系

成立政策性銀行的一個重要目的就是為了分拆政策性金融與商業性金融業務。政策性銀行與商業性銀行是一個國家金融體系的兩個不可或缺的部分，政策性銀行與商業銀行在法律地位上是平等的，都是獨立的法人機構。政策性銀行雖享有種種優惠待遇，但不是國家權力的代表，并不凌駕于商業銀行之上。政策性銀行的設立為國有商業銀行推行資產負債比例管理提供了資金自求平衡的前提，因為專業銀行承擔的政策性業務畢竟大大減少了。但政策性銀行的業務方式一般是間接的，采用商業銀行制，即委托商業銀行對業務往來對象進行資信調查、發放貸款、檢查并收回貸款等活動。由此看來，二者是相互補充、協作的關系。當然，政策性銀行在業務上不與商業銀行競爭，故不能象商業銀行一樣，在金融體系中占主導地位。事實上，某些專門的政策性銀行已成為該專門領域的“最后貸款人”。例如，中國農業發展銀行通過利息補貼、再貼現等融資手段，為商業銀行從事農業開發性貸款給予資金支持，承擔起“最后貸款人”的角色。

在我國發展市場經濟的今天，政策性金融另一個設立初衷就是為了彌補商業性金融的空隙和矯正市場機制的缺陷。所以，在一國銀行體系中，商業銀行是主體和基礎，政策性銀行是必要的補充。我國設立政策性銀行的直接目的在于實現政策性金融和商業性金融的分離。這是指二者在運作機制上的分離，并不意味著政策性金融和商業性金融不能相互配合。其實，二者在金融業務運作上恰恰形成互補和配合的關系:第一，政策性銀行通過對特定對象的融資，能夠帶動商業銀行向這些領域融資。一旦能帶動商業銀行向某些特定對象融資，政策性銀行則會悄然退出，轉而投向其他領域，再次示范和引導商業銀行的融資活動。第二，為節約交易費用，政策性銀行的業務可以委托商業銀行進行，但這種活動需要必要的監督和管理，以防政策性資金被商業性活動所挪用。

在政策性銀行的實際運行中，政策性銀行的存在目的主要就是國家為了扶持特殊行業，彌補商業銀行在長期融資上的貸款不足，彌補資本市場發育不足的缺陷。所以對政策性銀行的業務范圍就應該限定，去做商業銀行不愿意做的事情，堅持不與商業銀行競爭的原則，凡是商業銀行愿意放款的項目，政策性銀行要退出；凡商業銀行不愿做，但能收回本金的項目政策性銀行必須去做，并努力尋求與商業銀行及其它金融機構建立良好的合作關系，實現優勢互補，形成整體合力。正是因為如此，我們立法時要盡量明確政策性銀行的業務范圍，劃清和商業銀行的業務界限，否則政策性銀行就沒有存在的必要了。就國際經驗來看，德國復興信貸銀行（KFW）將出口信貸和項目融資領域的一些貸款，由成立一家獨立的新銀行來從事這些業務。這家新成立的銀行商業化的運作從2008年開始，完全按商業銀行法運作，向德國政府納稅。KFW不為其提供擔保，向其再融資的成本完全按照市場融資成本來確定，也不再享有政府擔保優惠。⑹德國的這種經驗值得我們學習。

因此，我國應該在政策性銀行立法中，明確政策性銀行與政府、中央銀行、商業銀行的關系，使政策性銀行在法律的框架內，明確行使權利義務，走出政策性銀行的制度困境，使其健康穩定的發展。筆者建議,政策性銀行在國家銀行體系中的法律地位應該定位為：居于中央銀行之下，與商業銀行平等的，是獨立的法人機構。政策性銀行雖享有種種優惠待遇，但不是國家權力的代表，并不凌駕于商業銀行之上。政策性銀行的產權歸銀行自己所有。

第二節、當前我國政策性銀行面臨的主要問題

我國政策性銀行的設立是金融體制改革的產物，是國民經濟發展的內在要求，也是社會主義市場經濟改革的必然結果。1993年12月25日，國務院的《關于金融體制改革的決定》中提出，為深化金融改革，組建政策性銀行。根據這一決定，1994年，我國先后完成了組建國家開發銀行(1994年3月17日),中國進出口銀行(1994年7月1日),中國農業發展銀行(1994年11月8日)，并相繼開展了業務。從多年的實踐效果來看，我國的政策性銀行在加強經濟宏觀調控，保護和支持各項產業發展，穩定國民經濟運行中發揮著不可替代的作用。但是，與此同時由于對政策性銀行的法律地位缺乏足夠的認識，在實踐中，出現了政策性銀行工作效率低、工作方式被動落后，機械地照搬政策，甚至直接參與相關企業資金運行的“全程監管”等一系列的問題。其具體表現在以下幾個方面：

第一、市場定位不清，越位和缺位的問題同時存在。目前，我國政策性金融機構都追逐市場份額，力爭將自己做大做強，紛紛向競爭性業務滲透，業務超出了銀行業監管機構依法核定的范圍；另一方面，中小企業、住房、環境保護、社會保障和存款保險等，這些需要政策性金融發揮作用的領域又缺少相應的融資機制，一定程度上制約了這些行業的發展。

第二、籌資方式單一，缺乏穩定的資金來源。我國政策性銀行只能通過定向發行金融債券和向中央銀行以借款方式籌資，財政補貼資金難以及時足額到位，積累資金能力有限，沒有形成穩定的籌資機制。雖然近年來探索市場化發債的方式籌資，也需要通過法制力加以確認。

第三、內控機制比較薄弱，某些行業不良貸款比重較高。對政策性銀行而言，項目貸款評審和財務評估是直接決定貸款風險和收益高低的主要因素。但目前政策性金融機構法人治理機制不健全，內部稽審和監察力量薄弱，管理粗放，有的政策性銀行不良貸款率相當高，面臨很大的信貸風險。

第四、我國政策性銀行尚無專門、統一的法律予以規范和調整，立法現狀令人堪憂。我國目前沒有《政策性銀行法》，已成立的三家政策性銀行依據各自的條例和章程來經營，但這些金融行政法規不是政策性銀行的本身立法。而發達國家一般的做法是先制定法律，規定需設立的政策性銀行的業務范圍、經營機制、業務規則、資金來源、操作運行等，然后依據該法設立政策性銀行。目前我國的政策性銀行因無法可依,便也不可能創造良好的外部運行環境，政策性金融有時變成了“命令性金融”。這就背離了政策性銀行的宗旨，就會不同程度地抑制市場機制的積極作用。例如：長期的低利資金供給容易產生資金需求的無限擴大和嚴重的依賴性，或無意中保護落后，助長了低效率，形成貸款拖欠的不良現象。

所以，如果我們要克服政策性銀行的諸多弊端。我們應積極探索、借鑒國外政策性銀行立法的成功經驗并針對我國現行政策性銀行立法的諸多不足，努力完善我國政策性銀行的立法。筆者希望盡快制定一部《政策性銀行法》，確立政策性銀行的法律地位，既防止政策性銀行商業化和非銀行化，又注意降低政策性銀行貸款的風險，提高信貸資產質量，以便對那些不良金融現象加以規范。

第三節政策性銀行的法制缺陷

實踐證明，三家政策性銀行自成立以來，在各自特定的業務領域發揮了應有的作用。但由于我國政策性銀行的運作和管理尚缺乏專門的法律加以規范，其經營發展難以以法律手段予以保障，致使我國政策性銀行存在的問題日益突出。雖然，我國現行主要的政策性銀行缺乏系統而專門的立法，但是，在政策性銀行建立和運行的過程中，我國出臺了一系列的文件。目前，我國現行主要的政策性銀行立法文件主要有：

第一、在法律層次上：只有《中國人民銀行法》有相關規定；該法第35條規定，中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業務進行指導和監督。

第二、行政法規層次：我國的政策性銀行主要是依據國務院的決定、行政命令設立和運作的；這主要包括：國務院《關于金融體制改革的決定》、《關于組建國家開發銀行的通知》、《關于組建中國農業發展銀行的通知》、《關于組建中國進出口銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》、《國家開發銀行章程》、《中國農業發展銀行組建方案》、《中國農業發展銀行章程》、《中國進出口銀行組建方案》、《中國進出口銀行章程》等。⑺

第三、部門規章層次：主要是中國人民銀行制定的涉及政策性銀行組織機構、業務運行、人事任職資格等等方面的有關規定。

第四、其他政策性文件：國務院及其有關部門的有關政策性文件也涉及政策性銀行設立與運行中的一些問題。

但是，以上的這些具有法律性質的文件，在法律層次上階位比較低，立法技巧也不完善，在立法內容上沒有準確而全面的對政策性銀行進行定位，在許多方面存在著問題和漏洞，其主要表現為：

第一、立法嚴重滯后。與國外先制定有關的政策性銀行法，再依法建立和運作政策性銀行的做法不同，從《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“建立政策性銀行,實行政策性業務與商業性業務分離”的目標起，至1994年國家開發銀行、中國進出口銀行及中國農業發展銀行三家政策性銀行相繼建立，及在此后的四年多運營過程中，一直未能制定相應的政策性銀行法（或條例），作為政策性銀行設立運作的法律依據。這種立法滯后的現象也成為我國整體金融立法滯后問題的組成部分和表現之一。政策性銀行立法滯后問題已嚴重制約了我國政策性銀行的進一步健康發展。

第二、立法缺乏規范性、系統性。現行立法大都采取《通知》、《方案》、《批復》及政策等的形式，在形式上比較散亂，在內容上存在著沖突的地方，不同立法之間銜接不夠好，因而缺乏規范性和系統性。在立法體系上，沒有建立我國政策性銀行法律體系的問題，缺乏統一立法，更為將統一立法與分別立法結合起來。這在政策性銀行運行十多年后的今天還存在這種情況，是不應該的。

第三、立法內容不完善、不全面、不詳細、不具體。政策性銀行作為我國金融體系中新的重要組成部分，肩負著促進國民經濟協調、健康、平穩運行的特殊使命。然而，我國目前的政策性銀行種類單一、形式單一，已經無法適應金融市場快速發展的需要。現行立法中許多內容應作規定而沒有規定，致使銀行在運作中無規定可作依據，存在著不夠完善、不夠全面的問題；許多已有的規定又因內容規定的不具體，不詳細，而在實際中無法操作、執行，有的規定內容，已不能適應現在的需要，應予修改而沒有修改。

第四、立法層次低，缺乏權威性、嚴肅性。目前主要比較具體的政策性銀行立法都是由三家政策性銀行籌備組擬定，然后報國務院批準后實行的,沒有國家權力機關對政策性銀行進行立法，因而立法層次較低，權威性、嚴肅性較差。在實踐中，執行起來存在在執行難的問題。

第五、尤其要提出的是，現行立法中缺乏對政策性銀行進行監管的法律規定，這對政策性銀行的運行是一個極大的隱患。目前在我國現行主要的政策性銀行立法文件中，只有《中國人民銀行法》第35條規定，中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業務進行指導和監督。這一原則性規定明確肯定了將中國人民銀行作為我國政策性銀行的監管機構。較之國外政策性銀行運行經驗來看，其業務管理幾乎均歸屬于財政部而非中央銀行。

筆者認為，這一規定本身存在著根本性的缺陷。因為中央銀行既要擔當政策性銀行“最后貸款人”的角色，又要獨立執行貨幣政策，當這二者集于一身時，往往不可兼顧。倘若中央銀行要完全獨立地執行貨幣政策，便應置身于這種業務管理體制之外，否則既不利于自身職能的發揮，也不利于政策性銀行利益補償機制的建立。因此，關于中國人民銀行的這一原則性規定似乎見欠妥。不僅如此，當前中國人民銀行制定的涉及政策性銀行的組織機構、業務運行、人事任職資格等方面的規定，它操作性不強，權威性不夠。

因此，健全我國政策性銀行法律體系勢在必行。在筆者看來，我國政策性銀行立法的真正價值，體現在它為促進我國金融市場體系的形成、有序和發展，適當地承載了自己作為部門法的社會功能。因此，應借鑒國外政策性銀行法律體系形成的成功經驗，根據我國的國情，建立、健全我國政策性銀行法律體系，并切實遵照執行，以充分發揮法律在建立和維護金融秩序、保障金融業的安全、促進金融市場的健康發展方面的作用。

第三章政策性銀行法律定位比較研究

與普通商業銀行相比，政府性銀行具有一定的特殊性。與此相對應的是，政策性銀行立法也不同于普通商業銀行立法而獨具特色。國外特別是西方國家的政策性銀行法產生與發展的歷史較長,已逐步形成了成熟、完備、系統又各具特點的政策性銀行法體系。

第一節外國政策性銀行法制沿革

一、國外政策性銀行及其立法沿革

政策性銀行在外國的實踐已經有較為悠久的歷史了，它是在商業銀行高度發達的基礎上產生的。萌發建立政策性銀行的原始思想,最早可追溯到17世紀。當時英國有人建議用公共土地做抵押開辦一個國家銀行，統轄所有國家的經營事業。在這個建議中就包含了建立政策性銀行的原始思想。然而，真正的政策性銀行的出現是在19世紀后半期，首先開始在農業領域。1894年，法國建立的農業信貸互助地方金庫，是政策性銀行最早的雛形。但直至20世紀初，政策性銀行的設立并不普遍，相應的政策性銀行立法亦處于萌芽狀態。而20世紀30年代則是政策性銀行普遍設立的時期，美國、日本、韓國、泰國、印度、巴西等都先后成立了政策性銀行，形成了較為健全的政策性金融體系。各國的政策性銀行立法開始產生。

我們首先以美國為例。美國于1916年根據《聯邦農業信貸法》建立了聯邦土地銀行，1923年建立了聯邦中期信貸銀行，根據《1932年住房貸款銀行法》,美國建立了聯邦住房貸款銀行體系,成了扶持住房貸款的政策性銀行。根據《1933年農業信貸法》,在全國12個農業信貸區又組建了12個合作社銀行,并設立了中央合作社銀行。1933年建立了合作銀行，又于1935年建立了農民家計局為辦理農業信貸的主要機構，這是美國政府貫徹實施農業政策的主要工具。1933年依據行政命令建立了商品信貸公司，1935年成立了農村電氣化管理局，1934年創建了聯邦政府所屬的美國進出口銀行,也以《1945年進出口銀行法》為依據建立了美國進出口銀行。⑻這些機構都由政府出資設立，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖，在專門領域內從事融資活動，具有濃厚的政策性色彩。可見，20世紀30年代美國基本上形成了政策性金融體系。特別是由于20世紀30年代世界經濟危機的發生，各國政府都紛紛加強對經濟的干預，尤其對農業的政策扶持和干預更為突出。因此，這一時期各國農業政策性銀行的設立最為普遍。

各國政策性銀行立法日益成熟的時期是第二次世界大戰結束到20世紀50年代。這一時期是政策性銀行進一步發展，取得的很大成績。其中以日本最為典型。日本依據1946年10月制定的《日本復興金融庫法》，于1949年建立日本復興金融公庫；依據《日本開發銀行法》于1951年4月成立日本開發銀行，并取消日本復興金融公庫；依據《日本輸出銀行法》于1950年12月建立日本輸出銀行，1952年改名為日本輸出入銀行；依據《中小企業信用保險公庫法》于1958年7月設立中小企業信用保險公庫等。由此可見，日本在這一時期已基本建立起配套齊全的政府政策性金融體系。在日本,其政策性金融活動都是由政府金融機構來從事,其中主要是“二行九庫”。日本“二行”、“九庫”設立,都有各自相應的法律依據,它們分別是《日本開發銀行法》、《日本輸出銀行法》、《國民金融公庫法》、《住宅金融公庫法》、《公營企業金融公庫法》、《農林漁業金融公庫法》、《中小企業金融公庫法》、《北海道開發公庫法》、《中小企業信用保險公庫法》、《環境衛生金融公庫法》、《沖繩振興開發金融公庫法》等。同樣,韓國在政策性銀行立法方面有《韓國產業銀行法》、《農業協作組合法》、《進出口銀行法》等;

上個世紀60年代以后，廣大發展中國家的政策性銀行得到了迅猛發展，各國的政策性銀行立法日臻完善。比較典型的如印度和韓國。其政策性銀行法律體系主要包括：印度的《農業中間信貸和開發公司法案》、《印度工業開發銀行法》、《印度建立地區農村銀行法令》等；《韓國中小企業銀行法》、《農業協同組織法》、《韓國住房銀行法》、《韓國進出口銀行法》等。泰國在政策性銀行立法方面有《農業和農業合作社條例》、《政府住房銀行條例》、《泰國工業金融公司條例》等。上述這些國家的政策性金融發展與政策性銀行立法緊密聯系在一起,對這些國外的政策性銀行立法進行深入研究，必將為我國的政策性銀行立法提供重要借鑒,對促進和保障我國政策性銀行的健康發展有著重要意義。

二、國外政策性銀行立法的特點

從以上各國政策性銀行立法概況來看，國外的政策性銀行立法體現出了五大特點：

第一、在成立政策性銀行之前，先制訂政策性銀行法。各國在根據需要建立某一政策性銀行之前，毫無例外都是先制訂相應的政策性銀行法，對政策性銀行設立宗旨與目標、設立程序、業務范圍、組織機構、業務規則等內容作出具體規定；然后再依據法律的規定，建立政策性銀行的組織機構，并根據法律的規定，依法進行業務運營活動。此可謂“兵馬未動，糧草先行”。⑼

第二、對不同的政策性銀行進行獨立立法，專項規范；對政策性銀行進行獨立立法。不同的政策性銀行，有各自不同的宗旨、目標、業務領域與范圍,業務規則各異，其運作方式也各有特色，因而不宜由一部政策性銀行法對其進行調整。針對這種情況，各國分別對不同的政策銀行進行單獨立法，每家政策性銀行都制定有專門相應的政策性銀行法，作為其設立和運作的法律依據；這些政策性銀行法大都以其所調整的政策性銀行的名稱來命名，如調整開發銀行的政策性銀行法稱為《開發銀行法》，調整進出口銀行的政策性銀行法則稱為《進出口銀行法》等等。這與不同的商業銀行都適用同一部普通銀行法的現象截然不同。

第三、一國的政策性銀行法構成了一個完善的政策性銀行法律體系。是各單行的政策性銀行法統一在一起，形成了一國特色的內在統一、協調的政策性銀行法律體系。一國根據其經濟發展的需要，在不同時期和不同領域中分別建立有不同的政策性銀行，而對不同的政策性銀行一般又是單獨進行立法。因此，一國有幾家政策性銀行，就制定有幾部政策性銀行法，這些政策性銀行法與其他相關的法律規定，構成該國具有內在統一、協調特性的政策性銀行法律體系。其中以日本最為典型，上文已經列舉其政策性銀行法律體系，故此不再贅述。

第四、政策性銀行立法變化較大。政策性銀行是各國政府為貫徹執行本國的社會經濟政策、發展經濟、促進社會進步，作為國家進行宏觀調控的工具而設立的。而國家需要干預和宏觀調控的經濟范圍并不是固定不變，有時可能廣一些，有時可能窄一些；在經濟發展不同時期，側重點也各不相同；作為政策性銀行設立、運作依據的政策也因經濟形勢需要而經常發生變化，經濟體制也非一成不變。這使得政策性銀行的業務范圍與對象、業務的側重等方面也隨著發生較大的變化。政策性銀行法根源于國家對經濟的自覺調控和參與，需要對復雜的社會經濟生活及時應對，以求興利避害,實現國家的政策意圖、目標；故其立法的變化也較大，必須經常地進行立、改、廢,以適應不斷變化的需要。可以認為，政策性銀行法的這種易變性是政策性銀行法具有政策性特征的表現。

第五、立法體現了較強的國家干預。政策性銀行大都是由政府設立、參股或保證的，它們與政府之間的關系十分密切，故政策性銀行在設立和運作中都要受到政府的干預和影響，體現出國家的意志。為了實現國家對政策性銀行的控制和影響，各國的政策性銀行法大都規定了國家對政策性銀行進行控制、管理和監督的內容，如政府出資、人事任免、規定其宗旨、業務范圍和活動領域、有關部門對政策性銀行的監督等等。認識政策性銀行立法的上述特點，不但有助于我們更深入地理解政策性銀行，而且對我國的政策性銀行立法也不無借鑒意義。

第二節政策性銀行法律人格定位

一、我國政策性銀行是獨立法人

法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。根據《民法通則》第37條規定，法人必須同時具備四個條件，缺一不可：

第一、依法成立。即法人必須是經國家認可的社會組織。在我國，成立法人主要有兩種方式：一是根據法律法規或行政審批而成立。如機關法人一般都是由法律法規或行政審批而成立的。二是經過核準登記而成立。如工商企業、公司等經工商行政管理部門核準登記后，成為企業法人。

第二、有必要的財產和經費。法人必須擁有獨立的財產，作為其獨立參加民事活動的物質基礎。獨立的財產，是指法人對特定范圍內的財產享有所有權或經營管理權，能夠按照自己的意志獨立支配，同時排斥外界對法人財產的行政干預。

第三、有自己的名稱、組織機構和場所。法人的名稱是其區別于其他社會組織的標志符號。名稱應當能夠表現出法人活動的對象及隸屬關系。經過登記的名稱，法人享有專用權。法人的組織機構即辦理法人一切事務的組織，被稱作法人的機關，由自然人組成。法人的場所是指從事生產經營或社會活動的固定地點。法人的主要辦事機構所在地為法人的住所。

第四、能夠獨立承擔民事責任。指法人對自己的民事行為所產生的法律后果承擔全部法律責任。除法律有特別規定外，法人的組成人員及其他組織不對法人的債務承擔責任，同樣，法人也不對除自身債務外的其他債務承擔民事責任。

在世界范圍內，國外的政策性銀行立法一般均確認政策性銀行具有獨立的法人地位。例如，《韓國產業銀行法》第2條規定，韓國產業銀行為法人；《韓國住宅銀行法》第2條規定，韓國住宅銀行為法人；《韓國進出口銀行法》第2條規定，韓國進出口銀行為法人；《韓國中小企業銀行法》第3條規定，韓國中小企業銀行為法人。《日本輸出入銀行法》、《日本開發銀行法》、《日本農林漁業金融公庫法》等關于“二行九庫”的立法也均確認這些政策性銀行具有法人資格。

從我國的情況來看，根據黨的十四屆三中全會精神和《國務院關于金融體制改革的決定》，中國農業發展銀行和中國進出口銀行均為獨立法人。經國務院批準的《中國農業發展銀行章程》第2條也規定，中國農業發展銀行為獨立法人。國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》及《國家開發銀行章程》卻對國家開發銀行是否為獨立法人均未予明確規定。我認為，國家開發銀行也是獨立法人。因為國家開發銀行的成立滿足我國《民法通則》第37條對法人界定的四個條件：1、依法成立；2、有必要的財產或經費；3、有自已的名稱、組織機構和場所；4、能獨立承擔民事責任。而國家開發銀行是依據《決定》、國務院《關于組建國家開發銀行的通知》、經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》、《國家開發銀行章程》成立的，也即是依法成立的；國家開發銀行注冊資本為500億元人民幣，由財政部核撥，因而有必要的財產和經費；國家開發銀行有自己的法定名稱，有較為健全的組織機構，如行長、副行長、行長會議、監事會及若干職能部門；有固定的場所，其總部設于北京，并在全國設有若干分行；在業務運營當中，國家開發銀行是獨立承擔民事責任的。可見，國家開發銀行具備法人的各項條件。可見，國家開發銀行也是獨立法人。

二、我國政策性銀行應是公法人

僅僅明確了政策性銀行具有獨立法人資格還不夠，我們還必須進一步明確其應屬于何種性質的法人。因為法人的存在形態林林總總，不同類的法人之間法律性質不同，導致的法律調整宗旨和具體規則也截然不同。因此，對上述三大政策性銀行到底是哪種性質之法人，實有辨明之必要。筆者將從理論和實踐兩個方面來討論政策性銀行的公法人地位。

（一）、在實踐中，我國民法對法人的分類并不能囊括政策性銀行這類新出現的法人。我國現行《民法通則》將法人分為企業法人與機關、事業單位和社會團體法人四大類。筆者認為，這種分類并不能將我國的政策性銀行這類新出現的法人包括進去。這是因為：

第一、政策性銀行不是企業法人。企業法人是指以營利為目的的、獨立從事商品生產經營活動的法人；其中以營利為目的、具有獨立經濟利益是其重要的法律特征。而政策性銀行區別于其他商業性金融機構的主要特征便是不以營利為目的，專門貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，以追求社會整體效益為依歸；它具有一定的獨立經濟利益，也要加強經濟核算，爭取保本微利，但它并不象商業性金融機構那樣非常強調自己的獨立經濟利益。從另一個角度看，如果政策性銀行為企業法人，那么它們就與商業銀行毫無二致，其設立與運作也必須適用《商業銀行法》的規定，而這顯然是有違《商業銀行法》的規定和國務院有關規定的。因而，我國的政策性銀行不是企業法人。有人認為，我國政策性銀行是國有企業法人，并沒有充足的理由。⑽

第二、政策性銀行不是機關法人。機關法人是指依照國家法律和行政命令組建的、以從事國家管理活動為主的各級國家機關。它們是代表國家從事管理活動的組織。從不以營利為目的這一特征來看，政策性銀行和機關法人是一樣的；但機關法人另外具有的代表國家從事管理活動、依法享有、行使國家賦予的公權力的特征卻是政策性銀行所根本不具備的。雖然政策性銀行充當政府發展經濟、促進社會進、進行宏觀經濟管理的工具，但政策性銀行本身并不是政府的組成部門，不是國家機關。因此，政策性銀行不是機關法人。

第三、政策性銀行不是事業單位法人。事業單位法人是指從事非營利性的社會各項公益事業的各類法人，包括從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝等事業的法人，是社會主義精神文明的重要內容。這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產和經營活動，雖然有時也能取得一定收益，但屬于輔助性質。在不以營利為目的這一點上，政策性銀行與事業單位法人是一致的；但如前所述，事業單位法人的活動僅限于文化、教育、衛生、體育、新聞、出版等方面的社會公益事業，雖與商品經濟活動不能截然分開，但并不是主要的經濟活動參與者。而政策性銀行的業務活動則主要包括農業發展、基礎設施、基礎產業和支柱產業的支持、進出口貿易促進等我國經濟建設與發展的重要領域，是為專門貫徹、配合政府的社會經濟政策或意圖而開展活動的，以促進社會經濟健康、協調發展，追求社會整體效益為已任，是社會主義市場經濟活動的重要參與者。可見，政策性銀行不屬于事業單位法人。有人認為，政策性銀行是根據政府宏觀決策和法規行事，注重實現政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應屬于公益法人，而且獨出心裁地稱為“公益（事業）法人”，意在指其為公益性的事業單位法人，不免有些牽強附會，又令人費解。

第四，我國民法中尚有社會團體法人。很明顯，政策性銀行同樣不屬于社會團體法人，這勿庸筆者贅言。由此可見，政策性銀行不屬于上述四種類型的法人。因此必須從理論上為政策性銀行的法人類別尋找歸宿。

（二）、在理論上，法人分類的學說十分復雜，對政策性銀行分類研究及其管理實踐較有指導意義的是對應于公法與私法劃分的理論而產生的公法人和私法人的分類。

在國內學界對此已有一些爭論，主要有以下幾種觀點：一種觀點認為，政策性銀行屬于私法人。因為按照《國家開發銀行財務管理暫行辦法》第三條之規定，國家開發銀行需要辦理工商登記。而按照國際通例,進行商事登記是對普通企業即典型私法人的統一要求，英國和我國香港地區即將普通企業稱之為注冊公司。另一種類似的觀點將政策性銀行稱為公益(事業)法人。此種提法雖然強調了政策性銀行的公益性，但按照傳統理論，公益法人屬于社團法人之一種，而社團法人又屬于私法人之一種，因而，此提法實際上也是主張政策性銀行屬于私法人的一種。⑾反對這種觀點的人認為，將政策性銀行歸為私法人，容易強調其企業性、營利性的一面而忽視其政策性功能，這與其設立宗旨不符。實踐中，關于政策性銀行重視市場操作，熱衷追逐利潤的向商業銀行“變性”的傾向引起了人們的廣泛關注。各大商業銀行認為，政策性銀行在擁有國家信用和其他政策性金融工具的同時從事傳統商業銀行業務，實際上是一種不公平競爭。實踐中有人甚至由此主張取消政策性銀行。

但筆者以為，政策性銀行應是公法人，其理由如下：

首先、政策性銀行的目的和宗旨是服務于公共利益的。政策性銀行往往不以營利為目的，而應追求社會整體效益，服務于公共目的。之所以如此，是因為政策性金融業務與逐利的經營性業務常常是矛盾的，也就是說，政策性業務是非營利的或低盈利的。比如，一國落后地區的開發，對該國經濟平衡發展、社會安定與進步有很大意義。然而，在經濟現代化過程中，若以營利為指向，則相對缺乏的資金不僅不會流向落后地區，而且會出現從落后地區漏出，流向資金盈利率較高的經濟發達地區。在此情況下，對商業性金融機構而言，追逐營利的理性行為與宏觀經濟發展目標是相悖的。這樣，只有由政府創設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經濟社會發展目標的要求，才能向落后地區輸送資金，對于由此而產生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。但這并非意味著政策性銀行忽視經營活動的收益，就必然發生虧損。

其次、政策性銀行由國家設立或控制。與商業性金融機構不同，政策性銀行絕大多數是由政府直接出全資或部分出資創立，如日本“二行九庫”、韓國的政策性銀行、美國進出口銀行、我國三家政策性銀行均是由國家出全資創立的；或是由國家作保證而設立。而不論政策性銀行如何設立，它們都是以國家作為后盾，其組織與活動由國家控制和掌握，并與國家、政府保持極其密切的聯系，服從和服務于國家社會經濟發展的整體利益的需要，并為貫徹、配合政府社會經濟政策和意圖服務。

最后、一些同屬于大陸法系傳統的國家，如日本、法國，其政策性銀行立法中均規定政策性銀行為公法人。

三、政策性銀行應屬特殊法人

實際上，公法人與私法人的劃分源自古羅馬法的公、私法劃分的理論和法學觀念。因此，按照法人設立的法律依據的公、私法屬性作為劃分公、私法人的標準（設立依據說），可以維持此分類與其觀念源頭的理念和邏輯的統一，較為可取。而公、私法的劃分標準本身也不是一成不變的。

在法治文明的歷史上，自從自由競爭的資本主義碰壁之后，政治國家與市民社會截然對立，國家不干預市場經濟的神話破滅，私權本位、公、私法截然對立的法律觀念也面臨挑戰。適應國家與社會合流，國家參與和干預經濟的客觀需要，西方資本主義法律出現了“公法私法化”、“私法公法化”雙向矛盾運動，其結果是在傳統的公、私法之外，體現公、私法融合滲透的包括經濟法、勞動法等在內的第三法域（也稱社會法域）出現，社會本位的法律觀念也隨之確立。⑿按照國際通例，政策性銀行的設立一般要依據專門的立法,我們不妨統稱之為政策性銀行法。一般認為，政策性銀行法即屬于典型的公、私法交融的經濟法的一部分。因此，筆者贊成按照上述理論將政策性銀行歸為介于公、私法人之間的特殊法人的觀點。必須申明，無論公、私法劃分還是社會法的理論，實際都是一種法學理念，它不僅指向具體的立法，也包括相應的法學觀念和學說。我國政策性銀行并非根據相應政策性銀行法設立，但它同樣是國家對經濟進行宏觀調控的社會法思想的產物。因此，我國政策性銀行同樣是建立在社會法基礎上的特殊法人。確立這樣的觀念，則囿于公、私法截然對立思想而產生的對政策性銀行法律歸屬的認識窘境自會迎刃而解。因為政策性銀行的政策性與銀行性是對立統一于一體的。其銀行性的經營是為了實現政策性目標；而其政策性目標必須籍由銀行性的運營而不是行政化的手段來實現。

最后，筆者以為，由于政策性銀行具有某些私法人的印記，應當將政策性銀行定位為特殊的“公法人”，因為，政策性銀行作為公法人的理論證明和實踐應用還是偏多一些。同時，在特殊“公法人”的定位中不一定要片面地強調公法人“不以營利為目的”的性質，而應確實看到政策性銀行的盈利能力。因為縱觀外國政策性銀行運營的成功經驗，政策性銀行在實踐中有較強的盈利能力。并且，往往是銀行的盈利積累到一定程度時，銀行能夠歸還當初國家出資建立銀行時的所有資本金。由于政策性銀行投資的是國家政策指向的行業，而這些行業往往是一些朝陽產業，或者說是有潛力的產業，長期來看，政策性銀行是有很大的盈利預期的。但是，與商業銀行相比，這種投資周期更長，風險更大，而收益往往也比較可觀。從國內來看，前些年，國家開發銀行投資在能源、化工等領域的投資隨著這些產業進入高速發展期，從而帶來巨大的盈利，讓許多商業銀行眼紅。

第三節政策性銀行產權問題研究

產權問題是政策性銀行法律地位中的一個重要的問題，因為政策性銀行的產權在很大程度上決定了銀行的運作模式和所有權歸屬，使政策性銀行穩定運行的重要決定因素。

一、政策性銀行的所有權和法人財產權問題

在我國政策性銀行運作的實踐中，政策性銀行是屬于國家所有。這主要是因為政策性銀行主要是由政府創設、發起，為政策性銀行提供運作條件；由政府出資，資本金大部分或全部由政府財政撥付；政策性銀行籌資活動由政府信用做擔保；資金投向必須為政府宏觀經濟、產業政策服務，貫徹政府意圖；最終的成本、損失也由財政予以補貼。政府保證對政策性銀行的資金和資金渠道的支持，通過財政渠道提供長期穩定、低成本的資金來源以及適度的中央銀行再貸款保證資金供應；政策性貸款的虧損補償機制；財政補貼、稅收減免支持手段等。

把政策性銀行當作法人來處理，必須要面對的就是政策性銀行的法人地位和法人財產權問題。政策性銀行作為法人，它對政策性銀行自身的財產擁有絕對的所有權。這是由法人的法律人格決定的，和自然人有所不同。因為自然人具有人格并不以擁有財產為條件，沒有任何財產的自然人仍然是獨立的民事權利主體；而法人具有人格則是要以擁有財產為絕對條件，沒有財產的團體不可能具有獨立的人格。法人必須擁有獨立的財產，作為其獨立參加民事活動的物質基礎。獨立的財產，是指法人對特定范圍內的財產享有所有權或經營管理權，能夠按照自己的意志獨立支配，同時排斥外界對法人財產的行政干預。⒀

但是政策性銀行首先會在這里遭遇到法律上的理論困境。政策性銀行作為由國家出資設立的銀行，將其定位為法人就會遇到和國有企業同樣的問題，

我國《民法通則》第四十八條規定：“全民所有制企業法人以國家授予它經營管理的財產承擔民事責任。集體所有制企業法人以企業所有的財產承擔民事責任。中外合資經營企業法人、中外合作經營企業法人和外資企業法人以企業所有的財產承擔民事責任，法律另有規定的除外。”很顯然，全民所有制企業法人對其財產不享有所有權，而其他的企業法人對其財產則享有所有權。我國《公司法》第二條規定，“公司享有由股東投資形成的全部法人財產權，依法享有民事權利，承擔民事責任”，并同時規定，“公司中的國有資產所有權屬于國家”。結合起來理解，公司對其財產所享有法人財產權仍然不是所有權。對這些規定，出現了兩個問題：第一，同樣是企業法人，因為所有制不同而非國有企業享有法人所有權，國有企業不享有法人所有權。第二，《公司法》中規定的“公司中的國有資產所有權屬于國家”的理解問題。這種否定法人所有權而緊緊抓住國家所有權不肯松手的做法顯然不符合現代企業制度的要求。顯然這種立法的意圖不是為了強調投資者所有權，而是為了突出國家股享有某種特權。

在現實中，政策性銀行與國企有著相同的處境。即：作為法人，它理論上應該擁有獨立的財產權，但是在實踐中國家卻擁有政策性銀行的財產所有權。筆者以為政策性銀行雖然由國家出資建立，但是政策性銀行應該擁有獨立的法人財產權，國家對政策性銀行的權利應當表現為股東的權利。所以，當政策性銀行設立后，政府的控制權主要表現在對政策性銀行的人事任免、組織形式、業務領域等環節有一定的發言權，體現自己所有人的意志。例如德國復興信貸銀行（KFW）的監事會中，所有的股東方都派了他們的代表，聯邦內閣的8位部長是監事會的成員，德國聯邦財政部部長是監事會主席，副主席由聯邦經濟和勞動部長來擔任。盡管促進哪個領域，應該由聯邦政府和州政府來確定，但是，政策性銀行的具體決策或具體項目是否會受到政府部門的干預呢?答案是否定的。政策性銀行的管理層和執行層必須依據銀行法，按照一般銀行的慣例來從事信貸業務。關于這一點，中國國家開發銀行國際顧問、德國復興信貸銀行(KFW)董事長漢斯·瑞奇先生曾明確指出：“德國政府包括州政府從來不能強迫KFW按照什么條件、根據什么利率發放什么貸款，如果德國政府強迫我們發放一些貸款，而這些貸款跟銀行的信貸準則相違背的話，那我們就要求德國政府為貸款提供擔保。”⒁

筆者以為，銀行作為獨立的法人，那么銀行的財產的所有權是屬于銀行，銀行本身對其法人財產權負責；國家作為股東，可以行使一系列的股東權利。這樣可以很大程度上保障銀行明確的產權關系，避免腐敗和降低投資風險。因為只有完善的產權關系才能保證政策性銀行被合理的監管，才能促進銀行的健康發展。

二、政策性銀行的產權制度

我們要理順政策性銀行的產權制度，須按照“所有權的實質在于控制”的制度經濟學原理，借鑒國際通行作法，結合我國實際來進行分析。那么，在這些背景和前提下，我國政策性銀行的產權形式應該也只能是國家獨資，惟如此才能確保國家經濟產業政策的順利貫徹實施。但是與此同時，應該分離政策性銀行的所有權與經營權，在政策性銀行內建立現代企業制度。這也是世界發達國家的經驗與通例。

現代企業制度一般是針對企業法人而言的。但是作為公法人的政策性銀行在建立現代企業制度以后往往不僅具有較強的抗風險能力，而且能有效的遏制金融腐敗。所謂現代企業制度，是指適應社會化大生產和市場經濟要求的產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的一種新型企業制度。現代企業制度的特征是由現代企業的特征決定的，可以從不同角度去理解它的特征。如從財產關系看，它具有產權明晰、法人財產、有限責任等特征；從組織管理制度看，它具有兩權分離、相互制衡、激勵和約束兼容等特征；從企業行為看，它具有目標明確、分配規范、管理科學等特征；從企業生存的外部條件看，它具有公平競爭、優勝劣汰、法制約束等特征。

將現代企業制度的特征歸納起來，主要有以下五方面：第一、產權關系明晰。即企業是法人團體、具有民事行為能力，獨立享有民事權利，承擔相應的民事責任。企業產權關系清楚，出資者享有企業的產權，企業擁有企業法人財產權。第二、享有法人財產權。即企業法人有權有責，企業以其擁有的全部法人財產，依法自主經營、自負盈虧、照章納稅，并對出資者負責，承擔資產保值增值的責任。第三、實行有限責任制度。即出資者按投入企業的資本額享有所有者權益，也就是擁有資產受益、重大決策和選擇管理者等權利；企業破產時，出資者只以投入企業的資本額對企業債務負有限責任。第四、政企職責分開。政府依法管理企業，企業依法自主經營，不受政府部門直接干預。政府調控企業主要用財政金融手段或法律手段，而不用行政干預。第五、權責明確的管理制度。即一方面有相互制衡的法人治理結構，如股份制公司中的股東會（權力機構）、董事會（決策機構）、監事會（監督機構）和總經理（執行機構）等；另一方面具有權責明確的經理式的管理層級制，善于管理，提高效率。⒂

按照這種現代企業制度的要求與標準，政策性銀行應該是獨立的法人，對其財產擁有所有權，并以其所有的財產承擔有限責任，政府對銀行投資的領域做出要求，但不得干預具體的業務活動，同時在政策性銀行內建立責權明確的管理制度。在我國的國情下，如果政府在違背政策性銀行經營原則的情況下，強力要求政策性銀行向一些企業（主要是國企）提供貸款的話，政策性銀行可以借鑒德國的經驗，要求政府對銀行所提供的貸款作出相應的擔保。這樣可以極大的降低政策性銀行的經營風險，有利于國有資產的保值增值，促進政策性銀行健康穩定的發展。

第四章政策性銀行立法

政策性銀行是一國金融機構體系的重要組成部分；政策性銀行法是一國銀行法律體系和金融法律體系的重要組成部分。而由于政策性銀行法的缺位，已嚴重影響了政策性銀行的健康運行與發展，政策性銀行的業務開展沒有法律作保障，其合法權益受到了嚴重侵害，其經營行為缺乏法律規制，其經營自由權受到侵害,其經營機制無法完善等等出現了一系列的問題。要解決上述問題，并把一系列的政策性金融制度固定下來都要通過立法來解決。因此，.制定政策性銀行法不僅是完善我國金融法律體系的需要，也是保證政策性銀行依法運營和穩健發展的需要，更是是鞏固金融體制改革成果，保障金融體制改革依法進行的需要。

第一節政策性銀行的立法體系

一、統一立法與單獨立法相結合，形成內在統一的政策性銀行法律體系

在依法治國的今天，市場經濟必然是法制經濟，政策性銀行作為社會主義市場經濟的產物和特殊的市場主體，必須將其全部的經營活動納人法制化軌道。由于政策性銀行與商業銀行不同，每個政策性銀行都有各自不同的經營范圍和運作特點。因此，必須建立一個政策性銀行法律體系，才能保證政策性銀行在法制的軌道上健康運行。這個法律體系應包括三個層次：

一是法律層次。制定《政策性銀行法》，用以規范所有政策性銀行的設立程序、基本性質、資金來源、運行原則、監管程序等原則性問題，同時要針對政策性銀行在某些領域適用法律的特殊要求，在法律中要制定一些特殊的條款予以規范。比如，允許地方財政對某些政策性貸款項目提供擔保。

二是法規層次。三家政策性銀行分別有各自的宗旨、目的、各自確定的業務領域和業務范圍,在許多方面均存在較大差異。因此，在制定中國政策性銀行法時，應針對不同政策性銀行的各自特點，分別進行立法，分別制定《國家開發銀行條例》、《中國進出口銀行條例》和《中國農業發展銀行條例》。

三是規章層次。國務院有關部門應為政策性銀行運行制訂一些有針對性的規章。比如，監管部門應盡快為政策性銀行制定貸款管理辦法和非現場監管指標。

同時，較之國外配套齊全的政策性銀行體系，我國現有的三家政策性銀行業務范圍狹窄，還有大量的需要有政策性扶持的領域尚未有專門的政策性金融機構為之服務，由此可能導致國有商業銀行不得不繼續為這些領域提供政策性貸款，從而使國有商業銀行的真正轉軌難以實現。

針對這種情況，筆者建議，根據我國現階段經濟發展的實際需要，增設一批為不同領域服務的政策性銀行。如住房政策銀行的設立，將為我國住房制度改革的進一步深化提供便利，也有利于實現政府的政策性的住宅目標，為城鎮低收入居民取得基本住房提供貸款或融資便利。再如，對具有開發潛力，前景看好的高科技項目，可考慮設立科技開發銀行；對于關系國計民生的再就業工程，可設立就業扶助銀行，為失業者興辦實業、創業、立業給予資金幫助，從而緩解就業壓力，拓寬就業渠道，促進社會安定；針對我國中小企業融資難問題，可盡快組建中小企業銀行，為其提供所需資金，促進其健康發展；與此同時；為加快我國中西部邊遠地區的經濟發展；可考慮設立貧困地區開發銀行，通過提高社會資源配置效率，盡快實現“先富帶動后富,最后達到共同富裕”的目標。借鑒國外不同的政策性銀行一般都是單獨立法的經驗，應該也對這些銀行全都進行單獨的立法。因此，將這些單獨的政策性銀行法與政策性銀行法及其他相關的法律規定統一起來，便構成了我國具有內在統一、協調特性的政策性銀行法律體系。

二、政策性銀行立法的主要內容

從政策性銀行法的內容上來說，它應既是政策性銀行機構組織法,又是政策性銀行業務法。我國政策性銀行法在內容上,既應對政策性銀行的宗旨、性質、法律地位、任務、職能、機構設置、設立變更終止的條件與程序、資金來源、經營方針、業務管理、權利與義務、法律責任等方面作出規定;同時還應對政策性銀行開展業務活動的內容作出規定。

從目前我國政策性銀行的運行實踐來看，其突出問題在于資金來源渠道單一。由于其主要依靠中央銀行再貸款，無形中影響了中央銀行獨立執行貨幣政策的職能的有效發揮。因此，拓寬政策性銀行的資金來源是亟待解決的一個主要問題。有學者曾提出加大財政投資，即要求國家財政按照政策性銀行的資金投入撥給政策性銀行資本金。同時隨著政策性銀行信貸資產的增加量，定期撥補資本金數額。⒃筆者認為，加大財政投資固然是拓寬政策性銀行資金來源的重要渠道之一，但政策性銀行的運行、發展不能完全依靠政府財政投資。可借鑒日本的經驗，考慮將郵政儲蓄存款、保險基金存款等作為政策性銀行的資金來源。政策性銀行資金來源渠道應盡量多樣化，籌資趨向市場化，但應避免政策性銀行商業化色彩過重。

其他一些在立法中應重點確定的內容還有：

（一）、依法規定產權的國家所有

在全球范圍內，絕大多數國家的政策性金融機構都是作為官方機構來辦的，如日本國際協力銀行、韓國輸出人銀行等，全部資本歸國家所有。在相當長的時間內，我國仍應堅持由國家出資辦政策性金融機構、應當將財政向政策性金融機構撥付資本金通過立法上升為國家意志，以增強這種特殊融資機制的穩定性。

（二）、依法規定政策性金融機構的組織形式

這主要表現為明確政策性金融機構可采取國有獨資公司或國家控股形式。既可以設立全國性的政策性金融機構，也可以建立區域性或地方性的政策性金融機構。另外，當前農村金融服務已經難以適應促進農村經濟發展的需要，應適當擴大中國農業銀行的業務范圍，允許其開辦農業綜合開發和扶貧貸款等。

（三）、依法規定經營目標

政策性貸款必須體現國家的產業政策、區域經濟發展政策要統一對政策性金融機構經營目標的認識，政策性銀行體現政府經濟和社會發展政策，不以盈利為目的，不能涉足競爭性的商業金融業務。此外，要嚴格政策性銀行的預算約束和成效考核，盡可能地降低運行成本

（四）、依法規定業務范圍

根據某家政策性金融機構內部管理水準的高低，既可以核實其經營綜合性政策性業務，也可以核定其只能經營某一項政策性金融業務。

（五）、依法界定業務管理

政策性銀行的業務管理應由中央銀行轉向國家財政部,財政部作為其業務管理主管機關，可以獨立的監管者身份進行監督和管理，從而避免象中央銀行作為監管者那樣，陷入雙重職能相互沖突的尷尬局面，同時也有利于中央銀行獨立執行貨幣政策,，有利于政策性銀行自身建立利益補償機制。

（六）、法律責任

要講政策性銀行運行中的各種違法違規及腐敗行為作出具體詳細的規責，通過有效的懲戒機制來保證政策性銀行的健康運行。

值得一提的是，在規定“法律責任”時，應加重政策性銀行主要負責人的責任。我國香港《銀行業條例》就是如此。第102條對金融管理局認可機構的董事長和經理規定了嚴格的法律責任，此舉將有助于主要負責人提高職業警惕，謹慎從業，避免其利用私權規避法律、逃脫責任。⒄政策性銀行的職能特點和性質決定了其資金投向較之一般的商業銀行，更具高風險性，一旦決策失誤便可能造成巨大的損失。因而，應加重政策性銀行主要負責人的法律責任，促使其審慎決策，降低金融風險，保障政策性銀行的安全運行。

第二節政策性銀行立法的目標與原則

在政策性銀行的立法中要明確了解政策性銀行的“政策性”與“銀行性”，對其經營目標要有原則上的宏觀把握，其具體體現為：

第一、政策性銀行法應充分體現政策性銀行的宏觀調控和管理職能，即“政策性”。制定政策性銀行法，應體現國家對政策性銀行的控制。政策性銀行是政府設立、領導、支持的，直屬國務院領導的政策性金融機構，其主要任務是按照國家的方針政策、法律、法規，以國家信用為基礎，籌集政策性信貸資金，承擔國家規定的政策性金融服務，為國民經濟的發展服務。為此，政策性銀行不同于一般的商業銀行，它不具有一般企業性經濟主體的基本屬性與特征，立法中當然應該根據政策性銀行的特殊性質、職能任務，明確規定其在金融體系中的獨特的法律地位。政策性銀行法是我國銀行法律體系中重要的、不可分割的有機組成部分，是銀行法的重要淵源。

從我國的國情來看，我國經濟發展尚不平衡，仍需發揮政策性銀行的調節作用。因此國家應通過政策性銀行將宏觀調控方針與微觀決策行為緊密聯系，使信貸活動直接體現產業政策，從而實現社會資源的最優配置。這其中要注意處理好國家政策與法律的關系，要將政策上升和體現為法律，用法律把國家的政策固定下來，避免因政策較頻繁的變化而影響政策性銀行的運作。但可以預測的是，我國的政策性銀行作為實現政府政策和意圖的重要工具，當經濟發展態勢越來越均衡時，其政策性色彩會越來越淡化，取而代之的是其商業化傾向。所以，立法應考慮到這種變化趨勢，并且根據此種變化作出應對之策。

第二，明確賦予政策性銀行應有的法人地位，即“銀行性”。這對政策性銀行的下一步改革和發展有著重要意義。作為國家干預金融領域的特殊產物，政策性銀行在很大程度上受到國家公權，主要是政府經濟政策的制約。但是如果想通過政策性金融順利實現預期的目標，不淪為“二級財政”或“命令性金融”，給予政策性銀行獨立的法人地位，使其具有相對獨立性，就成為重要的前提。⒅

在實際運作中，政策性銀行也要講效益、講管理、講風險，要按市場方式和金融規律運作。對政策性銀行來說，如果政府的干預過多，就會束縛其手腳，不利于政策性銀行與時俱進進行必要的改革。時下，按照“產權清晰權責明確政企分開、管理科學”的要求，把政策性銀行辦成‘經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規范、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的政策性銀行”已經成為各個政策性銀行的辦行目標。可見，不斷推進現代企業制度建設，逐步探索和建立完善的法人治理結構是我國政策性銀行的改革方向。

第三，立法中對經營目標的定位上，應明確其“政策性，安全性，效益性”的原則。作為政策性銀行，貫徹國家宏觀經濟政策是其天生的使命，政策性銀行的政策性是其最大的特點。在通過政策性貸款等方式引導社會資金流向、促進資源優化配置的同時，實現“保本經營”，保證資金的安全性，是我國政策性銀行實現長期可持續發展的一個重要保證。在確保“政策性，安全性”的前提下，對效益性的追求是政策性銀行不同于商業銀行的最大特點。固然，政策性銀行不以追求利潤為最終目標，但是其對效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。⒆國家開發銀行一位高層官員曾經明確表示：“盈利不過是我們一個低層次的生存標準。正像一個人吃飯是為了活著，但活著卻不全是為了吃飯。”

從國際上的經驗來看，政策性銀行不是簡單地執行政策，為經濟振興和向市場經濟做“無償”貢獻，它的經營也必須建立在資產安全和自身健康發展的基礎上。因此，我國的政策性銀行在日常經營活動中一定要堅持貫徹“政策性，安全性，效益性”相統一的經營原則，這一點，也應該像《商業銀行法》中的“效益性，安全性，流動性”一樣明確地寫入我們的政策性銀行法中去，以更好地指導政策性銀行的經營管理，順利實現其政策目標。

第三節政策性銀行立法要注意的幾個問題

政策性銀行法是關于政策性銀行職能定位的基本法律，是規定政策性銀行組織和行為的法律規范的總稱，它既是我國金融法律體系的重要組成部分，也是保證我國政策性銀行依法運營和健康發展的需要，更是鞏固金融體制成果，保障金融體制改革依法進行的需要。它可以規避政策性銀行主體地位不明確、操作欠規范、業務標準模糊、權利與責任不相適應以及監督權力結構與制度的混亂與缺位等諸多問題。因此，在構建我國政策性銀行法律體系中，應該注意以下幾個問題:

第一，立法既應立足國情，又應借鑒國外的有益經驗。在制定我國政策性銀行法時，首先要立足國情，包括政治、經濟、文化的背景，使立法貼近現實。其次，三家政策性銀行十年的實踐，確實也能為立法提供較為豐富的彌足珍貴的實踐經驗，特別是三家政策性銀行依據政府的產業政策和區域經濟發展戰略，以信用形式向特定的領域或者對象實行傾斜，對市場配置的偏差給予必要的彌補、糾正，取得了巨大成效。這些卓有成效的實踐經驗，為通過金融立法轉化為具有強制力的可操作的行為規范和金融法律關系準則提供了現實依據，三家政策性銀行《章程》的實質性作用，也在一定程度上為立法提供了前導經驗。最后，立法還應考慮到當今已是一個整體性、關聯性愈發增強的世界，不注重中國特色與世界潮流的結合，立法便難逃落后的窘境。因為國際慣例通常是成熟的金融交易和金融監管的雙重產物，對于其中一些已為眾多國家廣泛采用并確屬科學合理的立法條例，應該盡量與其接軌，以有效避免立法失誤，提高我國政策性銀行立法的水平和法律質量。筆者認為，日本、韓國及有關發展中國家在這方面的經驗尤為值得重視。

第二，立法應具有前瞻性，能夠把握政策性銀行發展的歷史趨勢。從目前我國政策性銀行的實踐運營管理看，其的確具有相當的不穩定性和不成熟性，因此，要改變這種落后局面，采取事前設規、先導發展的立法方式就尤顯迫切。立法的適度超前，至少可以減少或縮短不必要的歷史重復，這已為事物發展的歷史進程所證明。同時，立法還應緊跟政策性銀行的發展趨勢，從國外政策性金融機構發展的漫長歷史和我國三家政策性銀行的短期實踐來看，以下四種趨勢已日益顯現，即政策性銀行作為特定的政府職能部門向銀行角色傾斜的趨勢、融資方式從財政向信貸、資本市場融資轉化的趨勢、業務范圍日益擴大化趨勢、經營方式的多樣化、混合化發展的趨勢。只有把握這種趨勢，我國政策性銀行才能在較為穩定的法律框架內實現健康可持續發展。

第三，立法應注意與其它相關法律的協調。我國目前己有三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，而三家政策性銀行又各有其宗旨、目標、獨特的業務領域和業務范圍，在許多方面均存在著較大的差異。因此，在制定中國政策性銀行法時，應根據不同政策性銀行的各自特點，分別進行立法，單獨制定《國家開發銀行法》、《中國進出口銀行法》和《中國農業發展銀行法》。此外，在具體的起草中，還應注意既要與現有的《商業銀行法》、《中國人民銀行法》及其它金融機構法律規定相協調，又要避免相互沖突。

第四、在立法步驟上，可先由國務院制定《政策性銀行暫行條例》。由于我國的金融體制改革仍在深化之中，雖然已取得了一些成熟的成果，但在許多問題上，如業務范圍、業務方法、資金來源與運用等方面仍處于探索、試驗階段，許多問題尚未有定論；因此，要直接制定《政策性銀行法》仍存在一定難度；而根據六屆全國人大第三次會議的特別授權，國務院有權在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規定和條例，這些規定和條例具有相同于法律的效力，其內容可創設新的權利義務。據此，筆者認為，可先由國務院制定《國家開發銀行暫行條例》、《中國進出口銀行暫行條例》和《中國農業發展銀行暫行條例》。這在時間上也較有時效性，可較快出臺，以盡早滿足目前的需要。在《暫行條例》實施過程中，可醞釀、準備、起草《政策性銀行法》，待《暫行條例》實施一段時間后，再制定政策性銀行法。

在立法中注意到上述這幾個問題，有助于開闊立法的視野，并立與利用立法技巧推進立法的進程，促進立法的完善。

總結

總之，我們通過立法將政策性銀行的特殊公法人法律人格地位；政策性銀行在國家銀行體系中的法律地位；政策性銀行財產權的法人所有，政策性銀行的權利義務等方面的法律問題確定下來，就較為全面的為政策性銀行的法律地位問題作了詳細的解答，同時也形成立完善的法律體系。

筆者相信，只要在立法上準確而全面的為政策性銀行地位作出合理的界定，依法辦事，嚴格執法，我國的政策性銀行必將一路健康而穩定的發展，也將為我國社會經濟的全面均衡發展做出更大的貢獻。

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三、政策性金融是實現資源合理有效配置的必然選擇。

那么，在這種兩難的背景下，實現資源合理有效配置的三種方法最終指向“市場調節為主、政府干預為輔”。古典經濟學認為市場機制、競爭機制是唯一能將社會有限資源實現合理有效配置的機制，認為只要通過市場機制這一“萬能的”“看不見的手”，的自發調節即可實現資源合理配置，從而排斥任何形式的干預或調控。與此相反的另外一個極端是傳統的社會主義計劃經濟，它排斥市場機制，企圖完全依靠國家機關這一“萬能的”“看得見的手”的主觀性指令性計劃來實現資源的有效合理配置，但實踐表明這一目的遠遠沒有達到，反而造成一系列嚴重經濟與社會問題。介于兩者之間的，就是承認市場機制，并利用市場調節，在人為它“很能”的同時，也看到它并非“萬能”，并進而承認它的“缺陷”與“不足”，將上述兩者適當地結合，以市場調節為主，以政府的某種形式的干預為輔來實現資源合理有效配置。兩手并用，政策性金融應運而生。以市場調節為“主”（看不見的手），以政府的某種形式的干預為“輔”（看得見的手），來實現社會資源的有效合理配置。“兩手”并用是當代幾乎一切國家的現實理智選擇。政府金融是諸多。“兩手并用選擇”中的最佳選擇。如前所述，政策性金融已存在運行百余年，但直到最近才賦予其基本的經濟學和金融學涵義。