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一粒紐扣電池扔進水里，其中所含的有害物質會造成60萬升水體的嚴重污染，相當于一個人一生的用水量。①僅以手機電池為例，每年我國報廢手機電池數量高達3億塊，其中能夠有效回收的不足1%，②我國累加的報廢電池對環境的危害不可估量。電池污染折射出現有制度背景下我國生產者責任鏈條長度有限，產品末端回收、利用、處理責任分工不明的嚴重問題。

一、生產者為主的責任延伸制度要覽

生產者為主的責任延伸制度，包括縱向責任延伸和橫向主體擴大兩個方面。從縱向角度看，是打破現有生產者的有限責任，將生產者責任鏈條長度進一步擴展，實現對上游產業污染環節的遏制和對下游產業污染環節的負責；從橫向角度看，這一制度的主體不僅包括生產者，還應包括銷售者和消費者等主體，通過多元主體的多種責任形式，實現對污染環境產品的兜底性無害化處理。

（一）生產者產品責任

我國對生產者產品責任的認識有一個循序漸進的過程?！懂a品質量法》第26條規定：“生產者應當對其生產的產品質量負責”，即“不存在危及人身、財產安全的不合理的危險”?？梢姡敃r對生產者的產品責任規范僅限于產品發揮作用期不對人身、財產安全造成危害。之后，我國《侵權責任法》進一步明確，“因產品存在缺陷造成他人損害的，被侵權人可以向產品的生產者請求賠償，也可以向產品的銷售者請求賠償?！痹?009年之前，我國生產者的產品責任體系普遍止于消費者環節，在產品轉化為廢棄物環節的生產者后續處理責任幾乎為一片空白。但是，廢棄物對環境的影響至關重要，而要對某些廢棄物進行無害化處理的成本卻異常高昂。《循環經濟促進法》的出臺，使得生產者的責任從單純的產品生產、使用階段延伸到產品廢棄之后的回收、利用和處理階段。

（二）生產者延伸責任

生產者延伸責任（ExtendedProducerResponsibility）又稱產品延伸責任（ExtendedProductResponsibility）、產品和生產者延伸責任（ExtendedProductandProducerResponsibility），是指“產品的制造商和進口商應承擔其產品在整個生命周期中環境影響責任的主要部分，包括上游材料選擇、生產工藝以及下游使用和棄置過程造成的影響?！雹圻@一定義對生產者的責任向上游和下游都進行了延伸，不僅要求生產者選擇低污染的原材料及生產工藝，還要求生產者使用更有利于循環利用的材料和工藝；不僅要求生產者確保產品在使用過程中的無害化，還要求生產者對棄置后的產品實現無害化處理?！吧a者責任延伸的最初目的在于鼓勵生產者在產品設計中更多地考慮環境影響，后來又被賦予了更廣泛的涵義，被看成是‘污染者負擔原則’的深化和延伸。”④產品源于生產者利用某種工藝將原材料進行重新整合，在這一過程中，生產者需要首先明確兩個問題：一是原材料的選擇；二是工藝的選擇。眾所周知，環境資源具有全部或部分公共性，但是對環境資源的產權界定成本非常高或者就根本無法界定，導致人們濫用自然資源和生態環境，并僅從自身效益角度而不是全社會效益角度考慮成本分擔。傳統生產者選擇的首要標準是企業的直接成本，即為了獲得原材料或工藝所付出的金錢成本，而對于環境保護及資源利用等間接成本問題考慮甚少，這很容易導致原材料浪費、廢棄產品污染等問題，從而產生企業的“外部不經濟”⑤問題。一個經典例子是，在Surges對Bridgman一案中，糖果制造商在某地制造糖果已經60年的時間，后來，一個內科醫生在緊挨著糖果制造商的地方開了一家診所。但是糖果制造商生產過程中的巨大噪音使得內科醫生無法使用聽診器，并且影響思考。內科醫生雖然是一個后來者，并且糖果制造商每年的銷售利潤很好，但最終內科醫生還是拿到了法院的禁止令，終止了這家糖果制造商在此的生產活動。法院的法官在審理這起案件時，遵從了社會效益最大化原則，認為噪音問題應由糖果制造商通過改進生產工藝等方式解決，而不應由內科醫生承擔損失。

（三）生產者責任延伸必要性

如果僅考慮企業的直接成本，從短期和企業范圍看，似乎創造了高額的價值，并從中獲得客觀的收益；但是從長期和全社會乃至全球范圍看，這些收益也許并不足以彌補所造成的損失。要解決這一問題，需要滿足以下三點：1.建立“長期效益評價”體系。企業在短期內創造的財富并不能作為衡量企業優劣成敗的關鍵，而應當更注重企業在長期的生產過程中實現全社會效益累加的多寡。這一“長期”可以“十年”作為評價周期，這有利于企業放棄或減弱短期投機牟利的動機，也有利于企業樹立“百年老店”的信譽。比如當前的全球氣候變暖問題，學界普遍認為是人類活動產生的溫室氣體造成，或可以通過控制或減少溫室氣體排放得到顯著緩解。在這一問題的解決上，歐盟走在世界的最前列，不僅有政府層面的管制和稅收，還有市場主體間的排放權交易等，并且已基本形成完整而較為成熟的控制溫室氣體排放體系。2.實現“外部成本內部化”的約束機制——劃定更加寬泛主體的成本-收益評定機制。將生產者責任在傳統概念上進行延伸，不但要考察生產企業自身運營成本，還要考察企業行為的外部性⑥——將全社會其他主體為這一企業的行為和產品所付出的成本計算在內，形成社會總成本并轉化為企業成本。碳排放權交易，主要針對電力生產商及能源公司等碳排放大戶，他們在過去的幾十年甚至上百年間賺取了高額的利潤，卻并未對全球變暖問題擔當任何責任。通過碳配額及配額交易，能夠部分解決碳密集企業的外部成本內部化問題。3.建立“外部效益內部化”的激勵機制——將負責任的企業與不負責任的企業區別對待。對負責任的企業的最高肯定必定是擴大其收益。由于實現了上一步要求的企業肩負了更多的社會責任和成本，這類企業理應從市場和政府獲得更多的利益支持，他們也將從中獲得進步的動力。例如，碳排放權交易并不僅是政府稅費收入來源和碳減排的有效手段，還是企業進行轉型升級的有利機會。歐盟的碳管制及交易制度最為成熟，其催生下的新型企業在有限的碳配額中依舊高效運轉，甚至能夠從碳排放權交易中直接受益，并且在國際舞臺上具備更高的低碳競爭力，真正抓住低碳消費者的目光。通過上述三個機制達到更加有效地利用自然資源和減少生態環境破壞的效果，指導企業貫徹循環經濟理念，降低社會長期發展成本，從而實現全社會的可持續發展。

（四）生產者以外的其他主體責任制度的確認

以生產者為主的責任延伸制度并非將產品的回收、利用、處置責任全部歸于生產者，而是以生產者為中心，將這一責任延伸至消費者、進口商、銷售者、維修機構和售后服務機構等其他責任主體。之所以包括消費者，是因為這一制度所帶來的環境改善及資源的高效利用，將惠及每一個消費者；當然，向生產者和銷售者征收的費用最終將落在消費者身上，但是通過向消費者征收是更為直接、明確和低廉的辦法。從民法角度考慮，雖然消費者作為所有權人對自己所占有的物享有充分的所有權（占有、使用、收益和處分），但是在產權實施過程中對自然資源和生態環境的影響還可能波及其他不確定的潛在當事人，而這種侵權情況就應該受到法律的規制。這也是環境經濟學中的外部性問題，比如來自交通工具、工廠和煙民的煙霧對大眾身體健康造成的影響（負影響）以及自家花園種植的花草不僅可以供主人欣賞，也可供路人欣賞（正影響）。所以，消費者也應當是生產者責任延伸制度當中不可或缺的主體之一。

二、我國生產者為主的責任延伸制度存在問題及成因分析

我國立法中對以生產者為主的責任延伸制度規定存在以下問題：

（一）對其他責任主體的規定缺乏可操作性

《固體廢物污染環境防治法》第18條規定：“生產、銷售、進口依法被列入強制回首目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國家有關規定對該產品和包裝進行回收。”《清潔生產促進法》第27條規定：“生產、銷售被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須在產品報廢和包裝物使用后對該產品和包裝物進行回收。”2008年8月20日由國務院制定，并于2011年1月1日起實施的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》第10條規定：“電器電子產品生產者、進口電器電子產品的收貨人或者其人生產、進口的電器電子產品應當符合國家有關電器電子產品污染控制的規定，采用有利于資源綜合利用和無害化處理的設計方案，使用無毒無害或者低毒低害以及便于回收利用的材料。”廢棄電器電子產品領域的這一條例是我國有關生產者責任延伸制度的最新法規，但是其中第二章“相關方責任”僅對生產者責任作了較為細致的規定，而對產品銷售者、維修機構、售后服務機構等現代循環經濟當中不可或缺的主體的責任規定卻十分有限，只局限在上述主體“應當在其營業場所顯著位置標注廢棄電器電子產品回收處理提示性信息?！彪m然我國目前法律法規中已經含有以生產者為主責任延伸制度的條文和思想，但是具體程序細則的缺失，導致以生產者為主責任延伸“說起來容易做起來難”。在執行過程中，沒有明確的回收程序和相應強制力，缺乏制約企業的力量，也讓消費者感到茫然，更不會對消費者產生任何回收壓力或者驅動力。責任的落實，不僅需要條文的規定，更需要程序制度的支持。

（二）欠缺對責任主體追究責任的力度

如《循環經濟促進法》雖然規定了生產者、銷售者和消費者的義務，但是在第六章“法律責任”當中卻并未規定違反生產者責任延伸義務后所承擔的相應法律責任?！斑@是因為國內有許多學者認為，生產者作為社會主義市場經濟條件下的主體，應具有自主性，對企業的生產和服務施加過多的、直接的行政干預不符合市場經濟的自由原則。因此，我國現行的有關生產者的延伸責任大多數規定屬于指導性規范，沒有明確規定不履行延伸責任的法律責任以及如何有效地追究法律責任?！雹嗟牵姓幜P甚至是刑事責任，都被認為是合法的、有效的工具，只不過用于環境問題的懲罰或制裁的性質取決于因果關系的程度；而經濟學家們大力推崇的基于市場經濟的工具和手段，可以與上述措施相輔相成，組成配套措施。

（三）現有激勵措施缺乏可持續性

根據權利和義務的對等性，民事主體享有權利，就應承擔相應的義務。對企業引入以生產者為主的責任延伸制度雖然有利于實現全社會的可持續發展，但不可否認其在短期內對企業仍舊是一種負擔，這也是眾多企業，尤其是中小企業對循環經濟“敬而遠之”的最重要原因?，F階段，世界各國的生產者、銷售者、進口商、維修機構，甚至是回收機構，他們對廢舊產品的回收、處理和循環利用面臨著巨大的技術問題和成本問題。雖然我國《循環經濟促進法》第五章“激勵措施”中規定了財政性資金、稅收優惠、列為重點投資領域、提供配套金融服務、價格政策等激勵措施，但是不難看出，這些舉措大部分由政府承擔。其結果是政府的財政壓力加重，不利于循環經濟的高效實施。政府應當盡快借助手頭上的資金、稅收優惠和財政補貼等有利條件，幫助企業建立起來能夠自負盈虧的完整產業鏈，并逐步退出這一市場。

三、我國以生產者為主的責任延伸制度的完善

（一）生產者回收與生產者付費

我國《循環經濟法》第15條規定了生產者的回收、利用和無害化處置責任，其他相關法律法規中也有類似規定。可見，我國立法還是傾向于“誰污染誰治理”的傳統循環經濟理念，由企業直接負責廢舊產品回收處理。但是在實際操作中，由于回收、利用和無害化處置會產生相應成本，而企業需要為承擔這一責任“埋單”，企業因此并不具有積極性，根本無法做到有效的回收、利用和無害化處理。在這種情況下銷售者更不可能完全代替生產者承擔這一責任。而廢品回收機構要么借助政府補貼進行全部廢品回收利用，要么僅將具有高價值的廢品進行回收利用，也不能有效解決這一問題。這一問題并不必須由政府通過行政力強制生產企業解決，還可以通過市場的經濟手段實現。比如歐盟進口電池時，在入關階段就會扣除一定的費用，用于后續回收。我國有關立法中首先需要將產品進行大致的分類，并對不同類型的產品做出針對性廢品處理定價，然后在企業生產出產品后根據產品的數量與其他稅收一道征收。這不僅增加了政府投入循環經濟的資金來源，還減輕了生產企業的廢品處理負擔，使其可以更專注于產品的生產。而有志于進行廢品回收、利用和無害化處理的生產者依然可以進行廢品的回收，并從政府得到各種形式的支持。從經濟學角度講，當廢品作為全社會的無差異資源時⑨，任何一家企業的回收利用效率（個別勞動生產率）高于全社會的平均效率（社會勞動生產率）時，必定產生超額的回報，這將有利于企業在生產過程中對原材料和工藝的無害化選擇。近些年來，依靠政府起步的低碳經濟的飛速發展不僅催生了低碳技術的不斷革新，還成為新的經濟增長點。

（二）消費者參與

歐美國家對消費者的責任認定較為嚴格。比如德國的循環經濟法基本法《循環經濟和廢棄物清除法》規定，公眾在發展循環經濟過程中的責任主要是對個人所擁有的廢棄物負有回收利用的義務，并且在依靠其自身能力無法回收利用的情況下有義務轉讓給公共清除人，同時付費。⑩而美國加州立法機構曾通過一項提案：要求消費者在購買電腦和電視機時，需要繳納一美元的電子垃圾回收費，以幫助處置居民家中的電子垃圾。歐美國家消費者的較高參與度可以歸結為其所在國的經濟發達，循環經濟理念已深入人心，公眾對循環經濟的參與并不陌生。目前我國循環經濟發展剛起步不久，消費者對循環經濟發展的重要性不甚了解。但是我國可通過法規、政策的引導，在消費者群體中逐漸建立起循環利用的理念。并且，產品棄置（稅）費通過消費者征收，能夠讓消費者明確這一稅費的比例，也免去了企業代扣代繳所造成的不必要損失。我們應該看到循環經濟在我國經濟可持續發展過程中的重要地位，而且我們國家憑借強有力的政府行動力，有能力在生產者及銷售者、消費者等市場主體中普及循環經濟理念；同時，隨著循環經濟發展的進一步成熟化，其早日實現不借助外力的自我循環發展，能夠早日為我國的經濟騰飛做出貢獻。

近年來，隨著我國循環經濟的突飛猛進的發展，相應立法工作不斷展開，這有利于循環經濟理念借助法律法規在全社會貫徹落實。但同時我們應道看到當前立法當中的不足之處，從細節上對我國循環經濟法律體系進行完善和梳理。以生產者為主的責任延伸制度將生產者的傳統產品責任擴展到了上游對原材料選擇、工藝選擇及下游對產品報廢的回收和處理，擴大了生產者的產品責任，同時將主體范圍擴大至消費者和政府，動員全社會力量積極參與，將有助于我國提高資源利用率、減少環境污染，是貫徹科學發展觀，發展循環經濟，構建人與自然和諧相處社會的重要制度保障。