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本文作者：王冠軍、柳長順、周曉花工作單位：北京水利部研究中心

立法的必要性

2.1提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全，改善農民生產生活條件，促進農村經濟社會發展我國是擁有13億人口的大國，特殊的自然地理和氣候條件決定了農業生產離不開灌溉，滿足13億人的糧食需求必須大力發展農田水利。1949年以來，黨中央、國務院高度重視農田水利建設，組織廣大農民群眾興修了一大批農田水利工程設施。面廣量大的農田水利工程設施形成了較為完備的農田灌溉排澇體系，成為發展農業生產特別是糧食生產、提高農業綜合生產能力的重要基礎，改善農民生產生活條件的重要保障。隨著我國人口的持續增長和耕地的不斷減少，實現糧食穩產增產，保障糧食供求平衡的壓力仍然較大。2009年12月中央農村工作會議強調，要穩糧保供給，確保糧食生產不滑坡。全國新增500億kg糧食生產能力規劃提出，到2020年，我國糧食生產能力達到5500億kg以上。在影響糧食生產的光、溫、水、土、肥、種等要素中，水的增產效用最為突出，灌溉耕地的糧食產量通常是非灌溉耕地的2～4倍，實現新增500億kg糧食生產能力關鍵在于水。農田水利在國家糧食安全中有著越來越重要的作用，已經成為影響國家長治久安的重要因素，必須通過法律措施保障農田水利發展。2.2適應經濟社會發展變化，保證農田水利事業健康發展隨著農村經濟體制改革的不斷深化，農田水利建設與管理中存在的問題日益突出，主要表現在:(1)農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。全國還有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排條件。全國40%的大型灌區骨干工程、50%～60%的中小型灌區、50%的小型農田水利工程設施不配套、老化失修，大型灌排泵站設備完好率不足60%，農田灌溉“最后一公里”問題凸顯。農業用水方式粗放，單方水糧食產出只有發達國家的一半，很多地方仍存在大水漫灌現象。(2)農田水利設施薄弱仍然是農村基礎設施的明顯短板。改革開放以來，交通、電力等農村基礎設施投入顯著增加，得到明顯改善。但農田水利投入明顯不足，農業“靠天吃飯”局面沒用得到根本扭轉，水利設施薄弱成為農村基礎設施的明顯短板。(3)農田水利建設與管理體制機制改革滯后仍然是農田水利跨越式發展的最大制約。改革開放以來，我國在諸多領域進行改革，對原有社會生產關系進行了深度調整，但農田水利建設與管理的體制機制并未實施相應的重大變革，導致農田水利工作的組織形式、投入方式與當前形勢極不相適應。一是財稅體制改革使中央和地方分配關系發生變化，但農田水利投入責任未作相應調整，造成農田水利投入責任難以落實，加上取消“兩工”以后農民投工投勞的減少，農田水利投入規模明顯不足;二是農村勞動力就業環境和收入結構發生變化，農民對農田水利的依賴性降低，造成農民對農田水利建設與管理缺乏動力;三是社會宏觀法制環境發生變化，基層政府組織動員能力逐步弱化，加上農田水利法規制度、配套政策和標準規范不夠完善，使得政府組織農民參與農田水利建設難度加大，農田水利管理明顯薄弱;四是農田水利建設標準和模式發生變化，工程建設和管理由勞動密集型升級為資金密集型，使得從前“人海戰術”建設農田水利的實施效果大打折扣;五是農村土地經營制度變革，土地分散經營與農田水利集體受益性矛盾突出，化解矛盾的對策缺位，導致農民缺乏積極性。這些深層次矛盾和問題如不盡快有效解決，不僅直接影響農田水利工程的建設與運行管理，而且直接影響到國家糧食安全，影響到新農村建設的順利開展，影響到政府大量投入的效益發揮以及服務型政府的建設。然而，這些問題涉及到各級人民政府以及水行政、農業、衛生、環境保護等部門和管理單位、用水戶、社會公眾等各種主體的權利義務安排，無法單純依靠行政或者經濟措施予以解決，需要開展相關的法制建設。而且，這些問題的解決已經超出了水利部門的現有職責，無法單純依靠水利部出臺部門規章或者聯合相關部委出臺規章予以解決，而需要在更高層次上、由國務院出臺專門的法律或行政法規予以解決。通過立法明確農田水利的公益性性質，合理劃分各級政府、政府相關部門的事權和財權，可有效發揮政府在農田水利建設與管理中的主導作用，充分調動廣大農民群眾參與農田水利建設和管理的積極性，有效推進農田水利事業的健康、穩定發展。2.3解決農田水利法律缺位，依法開展農田水利建設和管理黨的十七大明確提出，要加快建設社會主義法治國家，完善中國特色社會主義法律體系。但是長期以來，我國開展農田水利建設與管理，一直是靠政府號召、政策引導、行政力量組織的方式進行，缺乏法律保障。通過農田水利立法，盡快建立起我國農田水利建設和管理的基本制度，是實現農田水利工作有法可依的重要舉措，也是完善水利法律體系、進而完善中國特色社會主義法律體系的重要內容。改革開放以來，隨著依法治國方略的確立與實施，我國制定出臺了一些與農田水利有關的法律法規和政策，包括《水法》、《農業法》、《農業技術推廣法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《水利工程管理體制改革實施意見》、《關于建立農田水利建設新機制的意見》、《小型農田水利工程管理體制改革實施意見》等。這些法律法規和政策的出臺實施，從不同角度和層次，推動了農田水利工作的開展。但是，由于相關法律法規對農田水利雖有涉及，但不系統、不明確，沒有也不可能全面系統地反映農田水利的特點和問題，難以有效規范和指導農田水利事業發展。而部門規章和政策性文件，權威性不夠，需要提升法律效力。通過農田水利立法，以國家意志確定各級政府及有關部門、農民群眾、各類社會團體在農田水利建設和管理中的利益關系，可較好地解決管理缺位、職能交叉等農田水利工作中存在的實際問題，針對性、可操作性強，效力高，可形成全社會重視和參與農田水利建設與管理的強大合力。

立法需要解決的主要問題

3.1明晰五項權利(益)一是明晰事權財權。目前，由于農田水利性質不明，導致各級政府事權財權劃分不清、調整不及時，政府與農民、政府各部門的責任不明，嚴重制約了農田水利發展，需要在立法中予以明確。二是明晰工程產權。農田水利工程量多面廣，種類和功能較多，其投資既有中央投資、地方政府投資，又有農村集體經濟組織投資和農民個人投資，還有社會投資。為了落實工程管理責任，加強工程管理和維護，需要根據國家有關規定，考慮農田水利工程的特點，對各類工程產權進行界定。三是明晰水權。由于農業用水水權分配沒有以法律的形式予以明確，用水戶取用水權得不到有效保護，導致擠占農業用水現象時有發生，需要在立法中明確農業水量分配制度。同時，為了促進農業節水，需要建立農業水權轉讓制度。四是明晰工程占地權。農村土地大部分已承包到戶，且保持幾十年不變，按照現行的農田水利投資標準很難對工程占地進行補償，不能對工程用地進行確權劃界，給工程管理帶來很多問題。為了保證農田水利工程建設用地，需要根據《土地管理法》等有關法規，對農田水利工程占地權予以明確。五是明晰工程運行調度權。需要根據水權、工程產權，明確工程運行調度權，建立完善工程設施和灌溉水源占用補償制度，以確保工程安全正常運行和效益長久發揮。3.2落實三項費用一是建設經費。科學有效的投入機制是保障農田水利工作有效開展的前提。長期以來，農田水利事權劃分不清，投入主體不明，投入嚴重不足。需要結合當前經濟社會發展形勢以及農田水利投入實際，按照責權利統一的原則，統籌考慮工程項目的規模、性質和受益范圍，明確中央、地方政府以及農民群眾的投入責任。二是運行維護經費。運行維護經費足額到位是加強工程管理和維護，實現工程良性運行的基礎。目前財政經費未完全到位，水費標準偏低，農田水利運行維護經費嚴重不足，需要立法對運行維護經費來源作出安排。三是水費。水費是運行維護經費的主要來源之一，是水利工程良性運行的重要保證。目前農業水費的征收面臨極大難度，需要根據農業用水的特點，兼顧補償成本和農民承受能力，探索合理的農業水費分攤機制，健全農業灌溉用水水價制度。

擬確立的關鍵制度

4.1事權劃分制度首先，根據農田水利在我國經濟社會發展中的地位與作用，科學調整與合理確定農田水利的性質，突出其公益性定位。其次，根據農田水利面廣量大的特點和多年來農田水利建設與管理的經驗，明確農田水利主要由縣級政府負責，特別是農田水利規劃的編制、審批與組織實施。但考慮到農田水利的公益性、基礎性、戰略性定位，省級以上政府在強化領導、加強統籌和保障投入方面也是必需的，特別是分稅制改革以來，中央與地方的財力比例發生逆轉，按照事權與財權(力)匹配的原則，中央政府在投入方面要承擔更大的責任。最后，根據國務院的各部門“三定”規定，結合農田水利工作的特點，明確政府各部門之間的職責劃分:水行政主管部門負責農田水利的統一管理和監督工作，其他有關部門按照職責分工負責農田水利的相關工作。4.2規劃統籌制度首先，綜合考慮農田水利規劃工作開展實際，強化政府對規劃的審批，明確規劃的法律地位，確立規劃的權威性。其次，考慮農田水利多部門管理的現狀，為規范和加強農田水利工程建設管理，確保各部門工程建設按各級農田水利規劃實施，整合資金，形成合力，提高資金的使用效率和效益，應當建立農田水利規劃統籌機制，即水行政主管部門立項審查制度。從制度上保障規劃編制、修訂、實施的科學性、民主性和權威性。4.3建設投入制度持續穩定的投入是農田水利發展的根本保障。盡管在黨中央、國務院的高度重視下，近年來農田水利建設投入持續增加，規模不斷擴大，但農田水利建設投入規模仍然無法滿足工程建設的需求，農田水利建設滯后的局面沒有得到根本扭轉。為此，要明確各級政府對農田水利建設的投入責任，穩定和增加財政對農田水利建設的投入規模。同時，要調動廣大農民的積極性，并鼓勵社會資金投入農田水利，建立和完善農田水利建設投入增長機制。4.4工程占地補償制度一般情況下，農田水利工程占地較少，補償主要依靠村組集體協商解決。但對于一些較大的農田水利工程，需要征地、確權劃界。目前，土地大部分已承包到戶，且保持幾十年不變，按照現行的農田水利投資標準很難對工程占地進行補償，不能對工程用地進行確權劃界，給工程管理帶來很多問題。為了保證農田水利工程建設用地，應當根據工程類別對工程占地補償進行規定:村內的農田水利工程用地，依法使用集體土地，不實行土地征收，由村委會組織村民協商確定用地補償;跨村的農田水利工程用地，可實行征收，所需費用納入工程預算;不實行征收的，必須就用地補償與農村集體經濟組織協商一致。4.5產權制度合理有序的工程運行管理是保障農田水利工程長期發揮效益的基本條件，而產權界定是農田水利工程管理的基礎，也是解決目前部分農田水利工程產權不明的關鍵。目前有關政策明確規定，對于投資形成的工程產權，實行“誰投資、誰擁有產權”的原則。但對于政府補助形成的小型農田水利工程產權，大多明確由受益主體所有。因此，應當根據農田水利工程的特點，按照資金來源、工程規模、服務對象等，合理界定工程產權:政府投資的跨村的農田水利工程，歸國家所有;村內的小型農田水利工程，歸受益主體所有;非政府投資的，歸投資者所有。4.6工程運行與維修養護經費保障制度考慮農田水利工程公益性的特點，根據工程類別和規模，合理確定政府、農民的責任，建立維持工程良性運行的經費保障制度。跨村的農田灌溉工程，運行維護費由各級政府承擔，農民按規定交納水費;村內的農田灌溉工程，運行維護費由農民承擔，政府給予補助。農田排澇工程，運行維護費主要由政府承擔。4.7工程設施和水源占用補償制度為了切實保護農田水利工程設施和水源不被隨意占用，保護農民用水權益，根據國家相關政策，應當進一步完善農田水利工程設施和水源占用補償制度。首先，農田水利工程應當根據工程類別劃定管理和保護范圍，并明確邊界、設立標志。其次，任何單位和個人，都不得隨意占用灌溉水源、農田水利工程設施。對確需占用的，必須經工程產權所有人同意，按照工程管理權限報有管轄權的縣級以上地方人民政府水行政主管部門批準，并采取相應的補救措施。4.8農業水量分配制度農業水量分配包括三個層次，一是從流域到區域的水量分配;二是取水許可，分配給灌區;三是灌區水量調配，將灌區的水量分配給用水戶，由用水戶遵照灌區規定，在固定期限內享有該部分水量的使用、收益和處分等權益，并承擔相應責任。目前，前兩個層次制度比較完善，第三層次需要規范。為此，主要應對灌區水量調配做出規定，灌區管理單位綜合考慮取水許可核定的水量、年可供水量、作物種植結構、灌溉用水定額和用水申請等情況，將灌區的水量合理分配給用水戶。4.9農業水價制度水費收入是維持水利工程良性運行的重要保證，征收水費也是促進節水的主要措施。但是，考慮到農田水利工程具有較強的公益性，農民承受能力普遍偏低，農業用水水價核定要按照促進節水、降低農民水費支出、保障工程良性運行的原則，由政府和農民合理分攤。跨村的農田水利工程供水實行政府定價，村內的農田水利工程供水實行政府指導價。政府定價或者政府指導價不能滿足工程正常運行要求的，由有關地方人民政府給予財政補助或者調整水價。4.10農田水利服務制度鄉鎮水利站等基層水利服務機構承擔著鄉鎮防汛抗旱、水利建設、工程管理、區域水資源規劃、水資源配置、水資源保護、農業節水技術推廣、農村水利建設組織和水行政執法等任務，在農田水利工程建設與管理中發揮著重要作用。成立農民用水戶協會等農民用水合作組織是實現農民參與農田水利工程建設與管理的有效方式。因此，應當按照2011年中央一號文件“建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力”的要求，明確鄉鎮水利站等基層水利服務機構的性質和職責，將維持其運轉所需經費納入財政預算。同時，明確農民用水合作組織的法律地位，加大政府扶持力度，加強其能力建設。

下一步工作

以促進農田水利發展為出發點，針對影響農田水利發展的主要矛盾和問題，充分考慮我國農村生產方式變革對農田水利發展的體制性障礙，在前期研究基礎上，確立相關制度，力爭“十二五”期間正式出臺“農田水利條例”。近期工作重點如下:一是針對立法需要解決的主要問題對前期研究成果進行系統梳理。立法過程是統一理念和工作思路的過程，也是不斷攻克農田水利建設與管理難題的過程，把長期以來積淀的問題，通過一部法規的制定全部解決是有困難的。下一步工作中，首先要根據農村經濟社會發展的新形勢，明確立法需要解決的主要問題，然后通過對前期研究成果的梳理，找出需要進一步研究解決的問題。二是開展補充調研。針對需要進一步研究解決的問題，繼續開展深入細致的調查研究，尋求對策、理清思路，為起草完善“農田水利條例”打好基礎。三是起草“農田水利條例”。從規劃、投入、建設、管理、組織等方面，對農田水利建設與管理進行規范，起草“農田水利條例”，并按程序辦理。