導(dǎo)語(yǔ)：地下水管理立法實(shí)踐與思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：針對(duì)當(dāng)前法律法規(guī)規(guī)章對(duì)地下水管理的規(guī)定相對(duì)分散、系統(tǒng)性不足等問(wèn)題，河北省結(jié)合近年地下水超采綜合治理工作實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、廣泛借鑒的基礎(chǔ)上，對(duì)《河北省地下水管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂、完善，將其作為河北省地下水管理的綱領(lǐng)性法規(guī)。針對(duì)《條例》修訂的必要性、主要規(guī)定和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了闡述,提出了推進(jìn)《條例》貫徹落實(shí)的建議。

關(guān)鍵詞：地下水；立法；實(shí)踐；思考；河北省

2014年，河北省頒布實(shí)施《河北省地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），成為繼新疆、遼寧之后第三個(gè)出臺(tái)地下水管理地方性法規(guī)的省份。該《條例》填補(bǔ)了河北省在地下水管理方面的法律空白，對(duì)全面加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理發(fā)揮了有效作用。2018年，河北省結(jié)合本省實(shí)際，對(duì)《條例》進(jìn)行修訂、完善，經(jīng)河北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)，于2018年11月1日實(shí)施。

一、修訂《條例》的必要性

1.是解決地下水超采問(wèn)題的迫切需要河北省是典型的資源型缺水省份，地下水超采嚴(yán)重。全省地下水累計(jì)超采量約1500億m3，超采面積近7萬(wàn)km2，冀中南地區(qū)形成了集中連片的地下水漏斗區(qū)。長(zhǎng)期大規(guī)模開(kāi)采地下水，加之缺乏有效的監(jiān)督管理，造成機(jī)井布局不合理、數(shù)量過(guò)多、密度過(guò)大，地下水水位大幅度下降，成為地表污水和廢水下滲的重要誘因，地下水水質(zhì)日趨惡化，嚴(yán)重危及地下水飲用水水源地水質(zhì)安全。解決地下水超采、污染等突出問(wèn)題，急需完善地下水管理地方性法規(guī)。2.是保障城鄉(xiāng)居民供水安全的必然要求地下水在河北省城鄉(xiāng)居民生活供水中所占比例很高，《2017年河北省水資源公報(bào)》顯示，全省城鄉(xiāng)居民生活用水70％以上取自地下水，而在張家口壩上地區(qū)，城鄉(xiāng)居民生活供水水源全部來(lái)自地下水。受無(wú)序開(kāi)發(fā)、污水排放及農(nóng)業(yè)面源污染等影響，地下水供水安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。因此，保障居民生活用水安全，必須加強(qiáng)地下水管理和立法保護(hù)。3.是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容作為重要的生態(tài)環(huán)境因子，地下水資源的管理和保護(hù)尤為重要，過(guò)度開(kāi)采地下水和礦坑排水、尾礦堆放，不僅導(dǎo)致地下水資源枯竭，還會(huì)引發(fā)地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、海水入侵和地下水污染等諸多生態(tài)問(wèn)題。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，急需進(jìn)一步加強(qiáng)地下水管理立法工作，在全面規(guī)劃、優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮水資源綜合開(kāi)發(fā)利用、合理配置、有效保護(hù)，加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，建立地下水管理和保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，為河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展提供水資源保障。

二、《條例》修訂的主要內(nèi)容

原《條例》共6章50條，此次刪除了2條，增加了14條，修改了44條。修訂后的《條例》共6章62條，主要圍繞落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，以嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡、良性循環(huán)及水資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，堅(jiān)持創(chuàng)新突破，吸收借鑒，著力解決地下水管控不嚴(yán)、計(jì)量不全、處罰無(wú)力等瓶頸問(wèn)題，從嚴(yán)格控制取水審批、嚴(yán)格機(jī)井管理、嚴(yán)抓節(jié)水治理、嚴(yán)肅處罰追責(zé)四個(gè)方面，全面加強(qiáng)地下水保護(hù)和利用。1.明確實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)格地下水取水許可為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào))，強(qiáng)化紅線管理，嚴(yán)格取水審批，促進(jìn)地下水可持續(xù)利用。《條例》明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，要?jiǎng)澏ǖ叵滤_(kāi)發(fā)利用紅線;明確規(guī)定地下水取水許可由省水利廳統(tǒng)一審批，同時(shí)考慮便民實(shí)際，實(shí)行受理、辦理、查詢業(yè)務(wù)一網(wǎng)通辦，提高行政效率和服務(wù)水平；細(xì)化了不予批準(zhǔn)取用地下水的情形，明確對(duì)高耗水產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、取水許可總量已達(dá)控制指標(biāo)增加取水量的、取水可能對(duì)水功能區(qū)水域使用功能和社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害的、水資源緊缺和生態(tài)脆弱地區(qū)開(kāi)荒墾殖擴(kuò)大種植面積等情況不予批準(zhǔn)取用地下水；完善了地下水考核評(píng)價(jià)制度，將地下水開(kāi)發(fā)利用控制、水位控制等目標(biāo)完成情況、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況作為省、設(shè)區(qū)的市人民政府對(duì)下一級(jí)人民政府考核的重要內(nèi)容。2.建立了取水井關(guān)停機(jī)制，嚴(yán)控地下水開(kāi)采為有效控制地下水開(kāi)采，按規(guī)定要求關(guān)停城鎮(zhèn)自備井和農(nóng)灌井，《條例》明確了地下水井關(guān)停的幾種情形：限期關(guān)停城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井;封填具備地表水灌溉條件和退耕還林還濕區(qū)域的農(nóng)業(yè)灌溉井;封存?zhèn)溆棉r(nóng)業(yè)休耕區(qū)域的農(nóng)業(yè)灌溉井;按計(jì)劃關(guān)停深層地下水漏斗區(qū)的深層農(nóng)業(yè)灌溉井。同時(shí)，《條例》還規(guī)定了地下水開(kāi)采的原則，應(yīng)當(dāng)分層取水、高效利用，以淺層為主，禁止越層混合開(kāi)采;明確了深層地下水作為飲用水源、戰(zhàn)略儲(chǔ)備或者應(yīng)急水源，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制開(kāi)采。3.完善了節(jié)水治理措施，促進(jìn)地下水可持續(xù)利用農(nóng)業(yè)是地下水取用大戶，應(yīng)當(dāng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和獎(jiǎng)勵(lì)手段，推動(dòng)農(nóng)業(yè)用水由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，促進(jìn)地下水可持續(xù)利用。《條例》按照2016年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》的要求，明確農(nóng)業(yè)用水實(shí)行總量控制和定額管理制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉井計(jì)量，建立農(nóng)業(yè)水價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)獎(jiǎng)超罰機(jī)制；細(xì)化了不同區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水措施；建立了多種水源聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，明確縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)合理配置、高效利用外調(diào)水、本地地表水和非常規(guī)水，壓減地下水開(kāi)采;完善了地下水涵養(yǎng)措施，明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)非常規(guī)水源利用和退耕還濕，提高地表水存蓄能力，增加地下水替代水源。4.強(qiáng)化了地下水監(jiān)督管理各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)地下水精細(xì)化管理《條例》規(guī)定省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織取水井驗(yàn)收，明確監(jiān)督管理部門；縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加快“四網(wǎng)一平臺(tái)”建設(shè)，完善地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，健全水資源監(jiān)控體系，推進(jìn)地下水水文地質(zhì)數(shù)字信息化；嚴(yán)格取水井監(jiān)管，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)取水井登記、建檔、認(rèn)證和監(jiān)督管理制度，建立信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地下水的有效、動(dòng)態(tài)和精準(zhǔn)管理。《條例》還對(duì)建立地下水管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制、違法者聯(lián)合懲戒機(jī)制作了明確規(guī)定。5.嚴(yán)格法律責(zé)任，加大處罰力度《條例》規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，提高了違法成本，加大了處罰力度，保證了《條例》的剛性和約束力。規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)取水的責(zé)任，明確由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門按照禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)和其他開(kāi)采區(qū)劃分予以不同程度的處罰，對(duì)已開(kāi)鑿的取水井責(zé)令限期封閉;規(guī)定了損壞地下水設(shè)施的責(zé)任，明確對(duì)侵占、損壞或者擅自移動(dòng)地下水監(jiān)測(cè)設(shè)備、取用水計(jì)量設(shè)施及其標(biāo)志的違法行為予以處罰;明確了越層混合開(kāi)采地下水以及將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物、廢水施入農(nóng)田的處罰;明確了對(duì)違反《條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施封閉的取水井逾期不封閉的，水行政主管部門可以依照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行并提高了處罰幅度。

三、立法過(guò)程中幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題的把握

1.關(guān)于地下水管理體制《條例》修訂時(shí)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行，考慮到改革后水利部的職能將有所調(diào)整，其中涉及水資源調(diào)查和確權(quán)登記職責(zé)劃歸自然資源部，排污口設(shè)置管理劃歸生態(tài)環(huán)境部等，但國(guó)家有關(guān)部門的“三定”方案還未出臺(tái)，相關(guān)職能具體劃分還不明朗，并且相關(guān)法律、法規(guī)未修改，河北省機(jī)構(gòu)改革也還未開(kāi)始。因此，在地下水管理體制上仍按當(dāng)時(shí)現(xiàn)行職責(zé)劃分來(lái)確定水利與國(guó)土等部門的職責(zé)。2.關(guān)于水資源費(fèi)改稅問(wèn)題河北省作為財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和水利部確定的水資源稅改革試點(diǎn)省份，目前已全面開(kāi)征水資源稅，原《條例》中關(guān)于水資源費(fèi)的規(guī)定已不符合河北省實(shí)際。但是，由于國(guó)家有關(guān)資源稅方面的法律尚未出臺(tái)，按照稅收法定的原則，在地方立法中不宜對(duì)稅種、稅率做出具體規(guī)定。因此，刪去了第三十八條涉及水資源費(fèi)的有關(guān)規(guī)定。3.關(guān)于嚴(yán)格地下水取水審批的問(wèn)題按照河北省委、省政府的部署，修訂后的《條例》對(duì)地下水取水許可權(quán)限作了調(diào)整，由原來(lái)的省市縣三級(jí)分級(jí)審批修改為省水利廳統(tǒng)一審批。這是落實(shí)最嚴(yán)格地下水管理制度的重大改革，也是從源頭上治理地下水超采的有效舉措。按照立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要的原則，《條例》第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十四條、第四十三條完善了地下水取水許可的有關(guān)規(guī)定。4.關(guān)于將地下水綜合治理納入法規(guī)的問(wèn)題按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)地下水超采綜合治理的要求，將河北省實(shí)施地下水超采綜合治理方面形成的“節(jié)、引、蓄、調(diào)、管”等有效措施及時(shí)上升為地方性法規(guī)。《條例》第三條將綜合治理、總量控制、采補(bǔ)平衡確定為地下水管理的基本原則和遵循;第十七條完善了年度用水計(jì)劃制度;第二十五條完善了水源熱泵管理制度;第三十二條、第三十五條、第三十六條、第三十九條、第四十條進(jìn)一步細(xì)化了地下水綜合治理具體措施，對(duì)合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和種植結(jié)構(gòu)，增加地表水源，壓減地下水開(kāi)采量，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡作了具體規(guī)定。在加強(qiáng)治污設(shè)施建設(shè)方面，按照全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)關(guān)于提高城鎮(zhèn)污水收集處理能力的要求,第二十九條規(guī)定在城市排污管網(wǎng)未覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、濕地和自然保護(hù)區(qū)周邊，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理站和分散式污水凈化設(shè)施，防止污染地下水。

四、加強(qiáng)地下水管理任重而道遠(yuǎn)

1.加大宣傳力度，增強(qiáng)全民法治意識(shí)將《條例》學(xué)習(xí)宣傳作為一項(xiàng)重要工作抓緊抓好，強(qiáng)化內(nèi)部學(xué)習(xí)，增強(qiáng)全省水利系統(tǒng)干部職工的法治意識(shí)，不斷提高自身綜合業(yè)務(wù)水平，筑牢依法行政的工作基礎(chǔ)。搞好對(duì)外宣傳，利用世界水日、水法宣傳周、法制宣傳日等重大節(jié)日，精心策劃，加大水資源管理政策、法規(guī)及節(jié)水知識(shí)宣傳，進(jìn)一步提高全社會(huì)節(jié)水、惜水、愛(ài)水意識(shí)。特別要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法能力，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治能力。嚴(yán)格依法行政，營(yíng)造依法治水、依法管水的良好氛圍。2.完善配套制度，健全管理體制機(jī)制《條例》明確了地下水管理體制是“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地下水的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)地下水有關(guān)工作”，但在具體落實(shí)過(guò)程中還需要研究制定相應(yīng)的配套制度。比如，如何建立水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如何建立監(jiān)測(cè)資料共享平臺(tái)，如何對(duì)違法開(kāi)采地下水的行為實(shí)施聯(lián)合懲戒等；再比如，如何落實(shí)地下水開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)制度，水庫(kù)、公共供水企業(yè)、農(nóng)業(yè)用水、地?zé)崴⑹┕そ邓⑹韪膳潘∷S可的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，必須加大研究力度，制定務(wù)實(shí)管用的配套制度，確保《條例》貫徹實(shí)施。3.加大投入力度，為地下水管理提供資金保障《條例》第五條第二款明確“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)健全完善地下水超采綜合治理投入機(jī)制，合理安排地下水保護(hù)、節(jié)約資金，保障地下水管理工作開(kāi)展”。建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，依法保障水資源管理人員經(jīng)費(fèi)、地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備、水環(huán)境治理及相關(guān)規(guī)劃編制，才能更好地為水資源管理保駕護(hù)航。目前，一些市縣的水資辦、節(jié)水辦人員經(jīng)費(fèi)還未納入地方財(cái)政預(yù)算，過(guò)去這些人員工資依靠征收的水資源費(fèi)，水資源稅改革后基本收入都得不到保障，阻礙了水資源管理工作的全面開(kāi)展。同時(shí)，要加快地下水保護(hù)與利用規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃的編制，全面落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，加大依法治水、管水力度，努力開(kāi)創(chuàng)地下水依法管理新局面。4.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化水行政執(zhí)法環(huán)境《條例》已經(jīng)賦予縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督地下水的職責(zé)。雖然河北省各市、縣都有專門水資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地下水日常監(jiān)管工作，但從人員構(gòu)成上看，基層隊(duì)伍普遍存在學(xué)歷低、專業(yè)人員少的現(xiàn)象，與實(shí)際管理要求相差較大，且現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)不對(duì)口，年齡結(jié)構(gòu)偏大，如不能及時(shí)補(bǔ)充新生力量，必將影響水資源管理工作的正常開(kāi)展。水政執(zhí)法方面還存在事權(quán)劃分不清、人員綜合素質(zhì)不高、人為干預(yù)執(zhí)法的現(xiàn)象，阻礙了基層水行政執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。對(duì)此，一方面要加大水政水資源管理專業(yè)人才的引進(jìn)力度，強(qiáng)化管理人員培訓(xùn)，提高管理人員專業(yè)水平，另一方面要加強(qiáng)源頭管理，把水事案件從事后處罰轉(zhuǎn)移到事前控制上來(lái)，降低經(jīng)濟(jì)損失，減少社會(huì)影響，營(yíng)造良好的水事秩序。

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作者:石錦麗 單位:河北省水利廳