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一、立法公開的概念和意義

對立法公開進行概念界定是本文邏輯展開的必要前提，也是貫徹落實新《立法法》的基本要求。關于立法公開的概念，大多數人所普遍接受和使用的表述是：“立法公開是指立法程序的各個階段以及其階段性成果向社會公開”。[1]當然，與立法公開相類似的表述在學術界和媒體中也大量存在，如立法信息公開、立法程序公開、立法透明度、開門立法、公開立法、透明立法、陽光立法等。筆者認為，導致立法公開及相關用語混亂使用的原因之一在于，修改前的《立法法》并沒有明確這一概念，加之理論界缺乏具有影響力的相關研究成果，使得學者對此概念的理解存在偏差以及實踐操作中的側重點有所不同。雖然在《立法法》修改之前，也有不少學者使用了“立法公開”這一概念，但現有關于立法公開的界定方式往往以層次列舉為主要表現，并沒有科學揭示立法公開的內涵和屬性。一是與立法公開相關的其他表述，要么是非純粹性和規范性的學術概念，如立法透明度、開門立法、公開立法、透明立法、陽光立法等；要么不能科學涵蓋立法公開的范圍或對象，如立法信息公開、立法程序公開等。二是即使是被普遍接受的“立法公開是指立法程序的各個階段以及其階段性成果向社會公開”，這一表述也值得商榷，如“立法程序”的表述不僅限縮了立法公開的階段，而且混淆其與“立法過程”之間的的邏輯關系；以“成果”來代替“信息”明顯存在認知上的錯誤，成果是指積極意義上的結果，而信息并無積極和消極之分。三是由于現有成果缺乏內涵的界定，大都沒有明確立法公開的本質屬性。如有學者指出，“立法公開是立法的基本原則，……公開原則應在立法的起草、審議、通過和法律公布的全過程得到體現。”[2]但筆者認為，從《立法法》的散見規定來看，立法公開是貫徹落實民主立法的一項制度，草案公開征求意見、草案書面征求意見、立法聽證會、法律公布等等均是該項制度所包含的主要措施。筆者曾撰文指出，“立法公開是相關主體依據一定的權限、程序和方式，將立法過程中所掌握的各種信息向社會公布，以保障公民民主權利和提高立法質量的一項立法理念和制度”。[3]從目前來看，這一概念中關于立法公開的內涵并無不妥，雖然在本質屬性上“理念”的表述有待以刪去的方式加以修正，但明確其“制度”屬性仍然具有一定的引領意義。事實上，任何一種制度的發展演變都要經歷由理念到原則再到機制的過程，實現由抽象到具體、由宏觀到微觀、由間接到直接的轉變過程。《立法法》的修改不僅統一了“立法公開”的概念表述，而且進一步彰顯了立法公開在全面依法治國背景下的重要價值，更為主要的是為立法公開制度框架的建構指明了方向。需要指出的是，立法公開作為現代立法的一項重要制度，雖然規定在民主立法這一基本原則之中，但其彰顯的意義卻不僅僅體現在民主立法這一方面，對科學立法和依法立法也予以了積極回應。可以說，立法公開是對三大立法原則貫徹落實的具體制度體現，對于提高立法質量具有不可忽視的作用。第一，立法公開是民主立法的應有之義。《立法法》第5條被學界稱為民主立法原則，即“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”從中不難看出，立法公開的首要價值在于推進民主立法，使立法理念、過程和內容均能堅持以人民為中心。第二，立法公開是科學立法的實現途徑。新“法治十六字方針”首先提到的就是科學立法，《立法法》第6條就是關于科學立法的表述，而科學立法的基本要求就是尊重和遵循規律。但規律的尊重和遵循并非僅憑立法者一方之力所能實現，立法信息的全面獲得、有效整理和科學分析自然離不開廣大的人民群眾，只有堅持立法公開，人民群眾才能有序參與，也才能為推進科學立法獻計獻策。第三，立法公開是依法立法的基本要求。《立法法》第4條是關于依法立法的規定，其中依據“法定程序”要求立法中的所有程序都依法進行。事實上，立法規劃和計劃的公開、立法公開征求和書面征求意見、立法聽證會和座談會、法律公布的方式等都是立法的必要機制和必經程序，而這些具體機制又屬于立法公開的范圍，因此堅持依法立法勢必要求做到立法公開，踐行立法公開就是貫徹落實依法立法。

二、我國立法公開制度建構的原則

國外的立法公開制度相對較為成熟，其制度架構主要體現在公開主體、對象、范圍、方式等方面。但我國《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》以及各地方的立法程序規范對立法公開的規定往往較為零散，立法公開雖然寫入了具有引領意義的法律原則之中，但仍存在具體機制的目標不夠明確、銜接不夠順暢、創新不夠力度等問題，使得立法公開制度尚未達到體系化的要求。筆者認為，關于立法公開的主體在各級各類立法程序規定中都予以了明確，實現了公開主體的特定性，但公開對象、范圍、方式尚需進一步完善，應當針對上述三個具體方面確立相應的原則，以使立法公開的制度框架更為清晰和精準。（一）對象的可公開性。在立法過程中，什么信息能公開，什么信息不能公開，是立法者首先要面對的一個問題。所有的立法信息都公開不僅不現實，也會面臨一定的風險。參照我國《政府信息公開條例》的立法目的和原則，立法公開也應堅持“以公開為主，以保密為輔”的理念，科學把握立法公開的“度”。為此，“可公開性”是立法公開在對象選擇方面所應堅持的一項原則，即除了涉及國防、外交、軍事、國家秘密、商業秘密和個人隱私等不能或者不宜公開的信息外，其他立法信息應一并向社會公開。這就要求，立法主體在充分考慮、仔細甄別立法信息本身的特征、實際的價值、公開的依據、公開的時機等條件的基礎上，有選擇地向社會公開。事實上，世界上推行立法公開制度的國家也是采用這一原則，并在立法上以豁免排除的形式明確禁止公開、應當公開和可以公開的信息。如美國《陽光下的政府法》明確規定了10項會議的內容免于公開，如會議討論事項涉及國防秘密、外交機密、機關內部人事規則或習慣的、個人隱私的信息等，這對我國立法公開的對象選擇具有一定的借鑒意義。（二）范圍的全方位性。有學者指出，立法公開的范圍包括立法的整個過程所涉及的信息，包括立法規劃和計劃的公開、法律草案起草的公開、法律草案審議的公開、征求意見情況的公開、立法文件和資料的公開等重要內容。[4]筆者認為，這一表述揭示了立法公開的主要范圍，但并不全面，尚未達到“全方位性”的標準，如立法工作機構、立法工作機制、立法人員情況、立法評估結果等信息也屬于公開的內容，這對于公眾全面了解立法機關的運行、能力、經驗、工作實效等具有不可忽視的意義。為此，建議將立法內容公開的全方位性分三個環節：一是立法前的信息公開，包括立法工作機構、立法工作機制、立法人員情況、立法調研情況、立法座談會、論證會、協調會等信息公開；二是立法過程的公開，包括草案審議的時間和地點、提案人對提案所作的說明、代表的發言情況、審議時的重要意見、爭議的焦點和處理結果等信息的公開，以及允許公民旁聽、進行新聞媒體采訪報道和電視轉播直播等；三是立法結果的公開，包括法律公布、法律公告、條文釋義的公開，以及立法背景資料、立法決策事實、立法決策理由等產生該法律文本所依據的信息公開。（三）方式的多渠道性。立法公開方式應堅持多渠道并行的原則，以使民眾及時、準確和全面了解立法信息，并實現立法機關與民眾的信息互動和共享。一是強化草案公開征集意見。如2016年《民法總則》草案共三次向社會公開征求意見，收到15，503人次提出的70，227條意見，共計83萬字。[5]二是強化立法旁聽機制。雖然我國中央和地方的人大議事規則都規定了立法旁聽機制，地方也有10余個專門的立法旁聽規則出臺，但立法旁聽的落實并不盡如人意，需要進一步引導民眾有序參與。三是創新媒體報道。除了傳統的媒體采訪、報紙報道、電視直播轉播外，應注重微信、微博等新媒體的作用，擴展立法信息傳播的途徑和方式。五是堅持法律文本刊載方式。我國目前中央和地方也均以正式的出版刊物刊載法律文本，如《全國人大常委會公報》《國務院公報》《光明日報》《人民日報》《法制日報》以及地方各級人大常委會和政府公報等。六是落實法律文本網上公布機制。新《立法法》第58、71、79和86條作出了規定，法律在中國人大網刊載，行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章在中國政府法制信息網刊載，地方性法規、自治條例、單行條例在中國人大網、本地方人民代表大會的網站刊載。

三、我國立法公開制度建構的思路

有學者認為，我國立法公開存在的問題包括范圍有待拓展、方式有待多樣、內容有待統一。[6]也有學者認為，我國立法公開存在隨意性較大和實效性不足的問題，原因在于立法機關的認識不夠、理論研究不足、公開責任缺失、公民參與不夠和立法者能力有限。[7]筆者2018年底在對黑龍江省12個設區的市人大立法進行評估的過程中，發現其中有4個設區的市的人大常委會網站處于關閉狀態，經調查發現其中的原因包括經費支持不夠、存在網絡風險、人力和技術支持不足等原因，這無疑有悖于立法公開制度的初衷，也難以保障立法的質量。雖然上述學者的分析比較客觀和全面，但忽略了最為關鍵的一點，就是我國立法公開的制度化水平較低，導致其實施的效果沒有達到人們的心理預期。為此，明確立法公開制度建構的思路顯得異常重要，需要認真對待。（一）提升立法公開的法治意義認識。觀念是行為的先導，理念是制度的基礎，只有充分認識到立法公開的意義，才能科學對待該項制度的建構。事實上，立法公開不僅有助于切實提高立法質量，而且有助于保障公民的民主權利，更是貫徹落實全面依法治國的主要體現。黨的報告指出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。可以看出，立法公開對于我國法治國家、法治政府和法治社會一體建設以及實現良法善治都具有重要的保障意義。因此，提升立法公開的法治意義認識不僅僅是立法者的職責，而應是全社會都應達成的共識。一方面，立法者應充分認識到立法公開對于提高立法質量的意義，堅持立法公開就是在推進科學立法、民主立法、依法立法，就是促良法、保善治，堅持立法公開就是在聽民意、贏信任、避風險和免失誤，堅持立法公開就是在踐行自己的法定職責、法律義務和法治信仰。另一方面，社會公眾應充分認識到，要求立法機關公開立法信息是自己的一項民主權利，是行使立法知情權、參與權、表達權和監督權的基本途徑，也是為國家奉獻立法智識、推進立法公正和強化利益均衡的主要方式。（二）健全立法公開的法律規范體系。“立法民主的核心前提是，全面建立立法公開制度，徹底打開民意介入的大門。”[8]建構立法公開制度的主要面向之一，就是在形式上健全立法公開的法律規范載體，并保證法律體系中相關內容的協調性。目前，由于《憲法》和《立法法》剛完成修正，此前有關在《憲法》中增加“知情權”的規定和修改《立法法》的建議已不具有現實可行性。目前可行的辦法就是對各級人大及其常委會的議事規則進行修改，增加相關立法公開的具體內容。如《全國人民代表大會議事規則》在第18條第3款增加信息公開的機構設置，在第18條第4款之后增加旁聽會議的規定，在第23條明確立法公開的范圍等。以此為基礎，在地方人大及其常委會議事規則中參照上述建議增加有關立法公開的內容。同時，建議在《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》以及地方立法程序規范中除了在基本原則條款要增加“立法公開”外，在具體內容方面應參照《立法法》的規定及時就立法公開的內容加以修改，并增加立法公開的對象、范圍、程序、方式、時間、載體等內容。此外，考慮到立法機制規范的集中化、專門化趨勢，地方各級立法機關可以參照立法聽證、立法旁聽、立法論證、立法后評估等規則的制定模式，出臺立法公開規則，增強該制度的針對性和可操作性。（三）完善立法公開的具體工作機制。綜觀古今中外立法公開的理論與實踐會發現，其制度建構重心是具體工作機制的設計，就我國而言需要在以下幾方面完善立法公開制度。一是擴大立法背景資料的公開范圍，建議立法機關或者立法起草組織在立法過程中將上位法、政策依據、同類法、立法調研報告、立法工作機構、立法論證意見、立法協調意見、公開征求的立法意見、立法座談會紀要等匯編成冊，在立法提案或者決定前向社會公開。二是健全立法會議公開制度，擴大立法旁聽的范圍、拓展媒體報道的途徑、公開立法會議紀要、人大代表發言記錄、立法表決結果等信息。三是健全法律公布方式。除了傳統的法律公告、公布和網上公開等主動公開方式之外，應建立依申請公開機制，滿足公眾對立法信息的需求。四是構建立法公開的運行步驟，設立專門的公開咨詢機構、配備專門的公開人員、明確違法公開的法律責任、制定公開的救濟機制等內容。五是強化網絡公開方式。除了堅持傳統的旁聽、報道、刊載和查閱四種方式外，建議強化各級人大和政府的網站建設，及時將立法信息上傳網絡，也可以考慮以省為單位統一的立法信息網作為立法公開的主渠道，以確保立法公開的權威性、規范性和及時性。

〔參考文獻〕

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[8]阿計.立法公開須貫穿立法全過程[J].公民導刊，2016，（05）:46.

作者:李店標 單位:大慶師范學院法學院