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本文作者：王暉工作單位：江蘇省城市發展研究所

一個國家經濟的持續穩定健康增長離不開數量眾多的中小企業。立法是保障和促進中小企業健康發展的基本手段。在支持中小企業發展的實踐中,經濟發達的國家(地區)普遍建立了較為完善的中小企業法規體系,它們已成為發達國家經濟法規或商法體系的重要組成部分。美國是制定中小企業基本法最早的國家,1953年5美國小企業法6的正式出臺,奠定了美國小企業政策的法律基礎,并在此基礎上,形成了龐大的中小企業法律體系。在美國中小企業法律體系中,立法體制的改革與創新是一個重要的內容。由于這一過程涉及的范圍較廣,時間較長,尤其是其內容常存在于其他法律之中,因此,理論界對此關注的不多,研究難度也較大。但是,立法體制的改革與創新,是美國中小企業法律體系運行的基本支點之一,由于這一過程的存在,美國中小企業法律體系才能保持常活常新,并形成對中小企業發展長久的支持。因此,研究這一改革過程,有利于我們深化對中小企業法律保障機制的認識,從立法體制上進一步完善我國中小企業的法律體系。

法體制改革的背景

美國是發達的資本主義國家,其對市場主體的規范是非常完備的。自20世紀50年代開始,美國法律體系在規范企業行為方面有了較大規模的增加,尤其是在生態環境、安全保障、勞保福利、醫藥衛生、產品質量等方面進行了全面系統的立法,有力地推動了市場競爭環境的全面規范,提高了企業發展所帶來的社會效益及經濟的可持續發展能力。到20世紀70年代,法律規范的大幅度增加成為一個令人關注的社會現象。到70年代末,頒布聯邦法規的公開出版物5聯邦注冊6(Fed-eralRegister)¹由30年代薄薄一本增加到了42000頁,涉及到現代美國社會的各個方面。除此之外,聯邦、州以及地方立法的多層累加,也不斷增加著各類經濟實體的遵法費用,對企業形成了較高的法律成本。º這尤其體現在面廣量大的小企業身上。在美國,9917%的非公眾企業是小企業。»它們在美國經濟中扮演著極其重要的角色。從1990到1995年,小企業提供了超過76%的新工作;1998年,小企業獲得政府合同400億美元,占全部政府合同的20%。¼這使它們對遵法成本非常敏感,如果遵法成本太高,則對小企業的發展極為不利。形成這種現象的主要原因是聯邦立法明顯關注于大企業的市場效率,而忽視了小企業的市場效率。½針對小企業與大企業在執行聯邦法規中成本花費的不均衡,國會于1980年進行了調研,結果發現,一是小企業在聯邦立法過程中缺少足夠的代言人,二是聯邦立法機構的立法并不關注大小企業的區別,這兩者導致了小企業的過度負擔。¾由于作為市場單元的小企業面臨著同樣的法律體系,而小企業分攤法律成本的能力較大企業弱,因此,小企業所花費的法律成本較大企業要高。據統計,1至99人規模的美國企業平均每個雇員的執法成本,要超出100至500人規模的企業平均每個雇員執法成本的47%;前者雇用了53%美國勞動力,卻承擔了63%的執法成本。¿尤其是這種負擔難以量化,即使小企業怨聲載道,卻常常不被聯邦與州有關部門重視。小企業所面臨的這些問題,還會因為遵守技術性、專業性較強的法律法規而得以強化。這些法律法規主要表現在稅務、環境保護、職業病防治等幾個方面。這些負擔多源自于技術標準的設定過于嚴格、相關規則模糊與難解等。美國有著世界上最龐大的稅務管理體系,由于稅法條文繁雜,涉及泛圍較廣,合理納稅需要聘用專業人士。在這方面,實力雄厚的企業比中小企業擁有更大的優勢。一項國會研究報告指出,1980年美國143個最大的公司的平均課稅率為2314%,而同一時期美國所有企業的平均課稅率高達3314%。因此,一位眾議員曾尖銳地指出:/在小企業歧視問題上,聯邦法規的最具破壞性的內容就是稅法。0À在小企業負擔不斷加重的同時,旨在推動小企業健康發展的1953年5美國小企業法6(SmallBusinessAct,SBA)也受到挑戰。自該法出臺,國會就一直關注小企業所面臨的困難。該法為小企業獲得政府貸款、政府合同以及技術與管理幫助提供支持。按其規定,美國還建立了/小企業管理局0(SmallBusinessAdministration,SBA),在總統的指導下執行小企業法的規定。1974年,5美國小企業法6經歷了第一次考驗。越來越多的機構開始不滿足該法律對小企業的發展所提供的支持。在有關國會聽證會上,/小企業貿易協會0(SmallBusinessTradeAssociations)公開指出其不再代表小企業的利益。Á他們建議在相關部門中設首席顧問作為特別巡視員來保護小企業的利益。1976年,國會建立顧問委員會,首席顧問的使命包括對小企業管理局及其他機構投訴的評價、對相關改革提出相關的法律改革建議。其中一項重要的內容就是審查政府法律法規對小企業產生的負擔及其他影響,并提出立法建議,以減少過多的或不必要的法律負擔。按照此法規,首席顧問可以要求政府各部門提供相關的資料以支持其工作。Â這實際上標志著SBA功能的巨大的轉變,即由保護小企業以應付不利的經濟環境轉為應付不利于小企業的官僚體制。為了回應小企業解除過重法律負擔的要求,從20世紀70年代開始,美國各界對此進行了有力地推動,最終導致美國國會通過立法體制改革來解決小企業的問題。1980年,卡特總統在即將離任時簽署了針對降低小企業法律成本的5彈性立法法6,這是美國當代立法體制第一個全面回應小企業法律負擔的法規。這個法律被里根總統的512291及12498執行令6(ExecutiveOrders12291and12498)所完善與強化。1996年,國會又推出了5小企業立法執行法6(SmallBusinessRegulatoryEnforcementActof1996)。克林頓總統在離任前頒布的5立法知情權法6(RegulatoryRight-to-KnowAct)則是對此問題的最近回應。5彈性立法法6與加強對中小企業法律適應性的分析1980年,為促進美國小企業的發展,四項重要的法律規范相繼出臺。一是5小企業經濟政策法6(SmallBusinessEconomicPolicyActof1980),要求所有的聯邦機構和部門切實保護小企業利益,促進小企業健康發展,并要求總統每年向國會提交年度報告,評估聯邦法律與政策對小企業發展的影響。二是5司法公正待遇法6(TheEqualAc-cesstoJusticeAct),為中小經濟實體提供針對政府行政訴訟的費用支持。其標準限定在個人資產不超過100萬美元,企業資產不超過500萬美元或雇員人數不超過500人。其目標旨在促使相關政府部門慎重對待針對小企業的訴訟活動。三是于1980年制定、1981年付諸實施的5減少文書工作法6(PaperworkReductionActof1980),該法目的是為了減少企業的文書負擔,并限制了備案工作。該法的減負對象包括的內容很多,但小企業被放在比較特殊的位置。四是對以后影響較大的5彈性立法法6(RegulatoryFlexibilityActof1980)。5彈性立法法6被列入5美國法典6第六章第五節(Chapter6ofTitle5ofUnitedStatesCode),作為對5行政程序法6(AdministrativeProcedureAct,APA)的一個重要補正。5行政程序法6頒布于1946年,是一個全面控制行政機構立法過程的法律。該法律阻止任何行政機構在決策過程中的專斷、多變、濫用決策權及其他違法的行為。該法律的調節范圍較廣,在涉及行政機構的立法領域,要求行政機構要依照此基本原則制定合理的政策法規。它要求立法機構自身首先要厘清事實并抓住問題本質,在此基礎上設計出潛在的解決方案,為了保證各方利益得以充分考慮,還要尋求社會對此解決方案的評論。該法從原則上要求通過確立行政機構立法程序的合理性來實現立法內容的科學性,對行政機構的立法過程有廣泛的指導意義。5彈性立法法6則旨在通過提高立法的靈活性與適應性減少小企業的法律負擔。該法律所涉及的范圍包括小企業及小企業之外的各種/小機構,要求每個聯邦機構各自分析其立法對/小機構0的影響,也要求各部門定期審查其現行法律法規對相當數量/小機構0的影響。該法律最重要的部分,是要求在推出以及確定某項立法的同時,要附有其對/小機構0法律適應性的分析。基本程序如下:首先,立法機構要確認在推出某項立法時進行法律適應性分析是否必要。一旦進入法律適應性分析程序,立法機構將面臨一項費時而繁雜的工作。按照該法律,立法機構可以通過確認/該法律的推出不會對相當數量的小企業產生實質性的影響0,而回避法律適應性分析。雖然取得豁免資格需要一定的法律程序,主要是通過聯邦注冊(FederalRegister)進行公開并附以簡潔說明,但該法律并沒有對如何取得此豁免資格設定一定的量化標準,而且相關法律執行部門也沒有對此進行過多的關注。因此,為取得此豁免資格,立法部門首先是確定在本行業內有多少企業,其中又有多少小企業,它們中有多少要受到該法律的制約,在此基礎上進行針對小企業經濟影響的分析。其次,立法機構要進行初步法律適應性分析。如果立法機構的分析發現該法案確實對相當數量的小企業有實質性的影響,該機構就要進行法律適應性分析。該分析包括以下幾個方面的內容:一是立法的原因;二是該法律的目標與法律基礎;三是其對小企業影響的總體描述;四是對由于遵守該法而致使小企業經濟成本提高的描述;五是其他重復的聯邦法律。最后,立法機構要進行最終法律適應性分析。該分析要求立法機構提供立法原因的摘要,社會上初次分析評論的相關事宜以及該法律是否因此作了相應調整。而且還應列出能使企業以更低的遵守成本,而保證該法律目標得以實現的相關替代性條款。1981年,里根總統在就職之初簽發了512291執行令6(ExecutiveOrder12291,E.O.12291)。它使總統能對/主要法規0的立法過程進行監督,以減少法律之間的沖突與重復,保證合理的法規出臺。/主要法規0包括,每年的經濟影響超過1億美元;或者導致在消費者,個體企業,聯邦、州或地方政府機構等方面的遵法成本有較大增加;或較大程度地影響競爭、就業、投資、生產、創新或美國企業與其他企業的競爭。mv該執行令仍立足于提高聯邦政府內部對法律法規出臺的管理水平,并不想對聯邦機構立法產生新的實質性的法律權力或程序,它要求白宮辦公室的/管理和預算辦公室0(OMB,WhiteHouseOfficeofManagementandBudget)對相關法律機構的立法效率進行全面的反思。它要求該反思應該建立在對達到該立法目標的其他可行性條款進行全面分析比較的基礎上,以使該法最大程度地有利于社會。mw雖然它使聯邦立法的過程涉及到更加寬泛的領域,但它確實使立法過程全面關注了小企業利益,并使此過程更加透明、謹慎,讓小企業從中受益匪淺。1985年,里根簽發了512498號執行令6(ExecutiveOrder12498,E.O.12498),要求受E.O.12291制約范圍內的相關機構,每年到白宮管理和預算辦公室所屬的/信息與立法事務辦公室0呈交他們的立法計劃。在此運行框架下,該辦公室可以拒絕任何不按此行事的法律。這兩個執行令使總統全面掌握了各機構立法過程。5彈性立法法6對于小企業發展的意義應是不言而喻的,它力圖把小企業經營的法律成本問題放在立法過程中予以解決,并最大程度地把各界力量納入立法程序,實際上提高了立法的科學性。在此基礎上,美國總統多次簽發了相關執行令,以提高此法律的執行力度,使這一法律有效地保護了中小企業的利益。5小企業執法公平法6與強化司法審查程序從20世紀80年代到90年代的初期,盡管受到不少批評,5彈性立法法6在許多方面發揮的作用仍是卓有成效的。但90年代中期,體制性問題開始暴露。mx首先是一些機構對資格豁免條款的濫用。立法者可以憑其所立法律/不會對相當數量的-小機構.產生經濟影響0為由,通過相應的程序回避法律適應性分析,而對此回避,法律并沒有明確規定相應的資格限制。其次是該法律并沒有賦予任何實體的法定權力來限制、約束、阻止增加小企業法律成本的法律法規的出臺。即使有機構在立法過程中沒有遵守5彈性立法法6的條款,也無法將其訴諸司法審查。對于違反此法律的立法機構,并不受5彈性立法法6的制約,而是在更大的范圍內,作為其整個立法過程的一部分,受5行政程序法6的制約,這就會使相關的執法難度更大。第三個問題來自于一些機構如稅務機構、農業部及相關部門一直漠視該法律,而對于它們的漠視,法律似乎拿不出更有力度的解決辦法。my小企業在立法過程中的實際利益常因此得不到充分的考慮,結果導致小企業承擔較法律規定更多的法律負擔。mz這樣,能使各機構認真遵守5彈性立法法6最核心的問題還應訴諸法律手段,即設定相關司法審查程序,加大立法機構對此法律執行的力度。而這正是5小企業執法公平法6的基本指導思路,也是其立法突破所在。1996年克林頓總統簽署了5小企業執法公平法6(SmallBusinessRegulatoryEnforcementFairnessActof1996)SBREFA)。為了使立法機構在立法與執行方面作更深刻的實質性的變化,以使它們對小企業更加關注,該法律推出了很多針對減輕小企業法律負擔的實際內容,而且非常有操作性。在使聯邦立法者對其執行承擔更多的責任的同時,為立法機構與小企業提供更加合作性與建設性的立法環境,使其更加立足于解決問題而不是求諸于懲罰。5小企業執法公平法6作了以下三個方面的重要變化:第一,提高了法律執行的可行性與監督的力度。一是使聯邦機構的立法更容易被小企業理解。法律規定聯邦機構在立法時應建立用清晰英語(plainEnglish)形成的小企業遵守導引,以使缺乏專業法律人才的小企業容易理解。聯邦機構在立法時應與小機構合作,以提高回答涉及小機構遵法方面問題的能力。二是聯邦機構在立法中要切實地考慮到小企業的利益。法律設立巡視員對法律執行進行督察,并可以秘密的方式進行相關的評論,并要求小企業局在每個區域設立小企業執法公平委員會。立法機構所立法規,在適當情形下設立針對小企業的遵守豁免的條款,并對違反該法規的小企業設定相對較小的民事賠償額。三是修改5司法公正公平待遇法6,允許小機構獲得聯邦機構在執法中使小企業承擔的過高且不合理的花費,如果該花費高于法院的判決所認定的花費。第二,阻止輕易回避對小企業法律適應性分析的行為。該法要求聯邦機構針對其立法中對于小企業的不利影響作深度分析,即使該機構認為其立法不會對相當數量的小企業造成實質性的影響,該機構還要對其形成的判斷作合理的解釋,它包括使該機構沒有采取步驟來降低小企業法律負擔的事實上的、法律上的以及政策上的原因,同時,還要指出在遵守該法過程中進行文件保存及報告制度所需要人員的專業水平,從而對小企業的遵法成本有清晰的認識。該法還要求形成由聯邦雇員組成的小企業辯護復議團,由小企業管理局的辯護辦公室協調,他們復議小企業的投訴意見,并反饋給予相關的立法機構。第三,進一步修改5彈性立法法6。增加相關的針對5彈性立法法6的司法審查條款,以備小企業在聯邦立法機構的立法中利益受到侵害或受不公正的待遇時援用。如果小企業因某項立法產生負面影響,一年或在更短的法定期限內它有權提起訴訟。司法審查條款包含以下四個以前沒有被涵蓋的內容:一是最后法律適應性分析的內容;二是該立法機構就/該法規對相當數量的小企業并無實質性影響0的證明;三是立法機構在法律適應性問題上的拖延;四是立法機構有責任對其所立法規進行定期回顧。如果小機構受上述四個內容中任何一個內容的影響,法庭有權推遲該法律的生效,直至該法律滿足了相關的要求。總之,通過以上研究可以看出,美國小企業法律的立法改革工作的演進思路是,從立足于政府機構內部立法體制的自我改革到求諸司法審查對其立法行為進行強制性約束。它既反映了美國各界對此做出的持續不斷的努力,同時也反映了減輕小企業法律負擔所面臨的艱巨工作。可以看出,使上述條款付諸實施的基礎是其司法審查條款,該條款使遭受不公平立法待遇的小企業更容易與立法機構對簿公堂,通過訴訟使不利于其生存與發展的法律推遲實施并做出修改。從現有案例分析來看,盡管該法案在實施中的效果離所設定的目標還非常遠,但它畢竟還是使小企業擁有了更有力的解決問題的法律武器。

法體制改革對中國的幾個重要啟示

多年來的統計表明,中小企業一直占據我國企業總數的99%以上。2001年,我國中小企業超過800萬家,其工業產值、實現利稅和出口總額分別占全國的60%、40%和60%左右,并提供了75%的城鎮就業機會;1976年至1999年,從農村轉移出的213億勞動力大多數在中小企業就業;到2003年,我國中小企業已達1100萬家左右,中小企業創造了5516%的國內生產總值,提供的出口額占全國的6213%,上繳稅收占4612%,并提供了75%以上的城鎮就業機會。2002年6月29日第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過的5中華人民共和國中小企業促進法6,在資金支持、創業扶持、技術創新、市場開拓、社會服務等方面,對如何促進中小企業的發展提供了法律支持。但是,近來的研究表明,中小企業在市場競爭中,依然遇到很多體制上的問題。其中,如何在立法程序上保證中小企業的利益不受侵害,是我們面臨的一個突出問題。美國的中小企業立法體制改革,尤其是其法律適應性分析以及強化司法審查程序的做法,為我們解決這一問題提供了有益的借鑒。在研究中,可以明確地注意到,小企業的市場效率的實現與法律體系的建設存在著對立統一。一方面,法律體系的建立與完善,是小企業市場效率實現的基礎。小企業總體上在市場中所呈現的弱小態勢,決定了它們應該受到法律體系的保護。無法設想一個規則混亂的市場,會有小企業的蓬勃發展。另一方面,同樣也是這個弱小的態勢,決定了它們容易受到過于嚴格而繁雜的法律體系的束縛,影響了它們的發展潛力。在這一對矛盾中,一方面要保證法律體系的公開、公正、公平,使小企業在一個良好的市場環境中生存、競爭與發展;另一方面,對小企業也存在著放松管制(deregula-tion)的問題,即在不影響法律基本原則的前提下,通過設定符合小企業自身規律的市場規則,減少小企業的遵法成本,促進小企業的發展。美國旨在減輕小企業負擔的法律改革運動,在二十年的時間里步履艱辛,與這一對矛盾的存在有著非常深刻的關系。因此,從我國來看,旨在提高小企業立法的市場效率原則的立法體制改革,應該妥善處理好以下幾個方面矛盾:一是處理好小企業的保護與發展的矛盾。一方面,小企業由于自身的存在狀態,過重的法律負擔容易對其產生負面影響;另一方面,小企業本身有生有死,如果小企業受到法律的過度保護,舒適的生存環境容易對小企業的創新與發展的動力產生負面的影響,因為大多數小企業畢竟沒有形成規模效應,在市場體制中并沒有形成最佳的資源配置,過度保護會使小企業安于現狀,喪失繼續發展的動力。如美國能源部(DOE,DepartmentofEn-ergy)于1974年允許小煉油廠購買低價原油,結果,在隨后的幾年中,38個煉油廠中的37個都把自己的原油處理量定在每天40000桶(這是小煉油廠的量化標準),而最經濟合理的標準應該是每天不低于175000桶的原油處理量。因此,這種對小企業的保護措施,在某種程度上可以說是通過保護弱小,限制了活力,浪費了社會資源。不僅如此,如果法律調整不當,還會造成相應的法律逃避機制,使大企業為逃避相應的法律負擔而拆分其資產。二是處理好法律的剛性與柔性的矛盾。在立法中針對小企業的特征制訂符合小企業發展規律的規范,體現了法律靈活的一面。但這種靈活性的要求有時會與法律所特有的剛性相沖突。法律的公正與公平要求是剛性的,它不應該因人、因地、因時而改變。如不能因為企業規模較小就可以擺脫對環境造成污染而帶來的法律責任。美國職業健康和安全管理部門(OSHA,OccupationalHealthandSafetyAdministration)曾在采用使工人暴露于有害物質程度的相關標準時,拒絕進行小企業法律適應性分析,其決定為最高法院所接受。中國共產黨十六大以后,隨著科學發展觀的全面貫徹,通過立法解決企業在健康、安全、環保等方面存在的問題的呼聲越來越高,而這些法律的嚴格執行,將會使中國眾多中小企業相對于大企業面臨更大的遵法成本的壓力。但在健康、安全、環境等方面的法律標準,不應該因企業規模的不同而變化,否則會造成不良的社會效果。三是處理好因小企業規模劃分而造成的法律上的差異與實際上的差異的矛盾。調整政府立法的方法主要是按照/分級法0(tiering)來確定相關標準。分級法允許立法機構按照小企業局頒布的標準來調節特殊實體的法律需要。分級法主要是依據大小標準。除了大小標準外,還有風險度、技術與經濟上遵守法律的能力、區域位置、聯邦資金資助水平等。在中國,也存在類似的分級標準,這種分級基本上是以數量為基礎。美國立法委員會(RegulatoryCouncil)搜集了由14個執行機構與12個獨立機構所用來分級的190個例子。由于分級法的主要方法是以數量為基礎制定相關的差別,但法律上的分級標準如果不合理,還會造成規模相差無幾的企業,因為是否達到某項標準而在政策享受方面產生巨大差異。如499人與500人或49199萬與50萬美元的差距,用以比較企業規模大小已無任何實際意義,但由此導致它們被劃入不同大小級別而享受的政策優惠也可能大不一樣。因此,小企業局曾經建立劃分企業大小的/灰色標準0,即在大企業與小企業之間設立所謂的中型企業標準,但他們承認這是很困難的。四是處理好通過增加法律程序來減少法律程序的矛盾。美國的實踐表明,在立法過程中,旨在提高小企業效率的法律改革有時又會增加新的法律負擔。由于針對減輕小企業負擔的立法行為并沒有達到預期目標,因此,隨之而來的批評就是,真正問題并不在于政府機構的立法過程,而在于過多的官僚機構、對機械的法律程序的過于強調以及過多的政府決定,它們干擾了小企業的正常經濟生活。照此分析,解決問題的關鍵應在于簡化政府的決定,減少過多的官僚機構以及提高立法效率。如果這個結論是對的話,那么無論是5彈性立法法6還是5小企業執法公平法6確實與解決問題背道而馳。它增加了新的程序,增加了立法機構的負擔。當然這種分析有一定的片面性。實際情況是,5小企業執法公平法6出臺后,雖然在訴訟大量增加的同時可使小企業的狀況得到有效的改善,但也造成了社會資源的巨大浪費。這充分說明這項改革的艱巨性。