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本文作者：宋才發工作單位：中央民族大學法學院

自治區自治條例立法機制是自治區自治條例從社會中產生、形成與監督等帶有規律性的模式,即自治區自治條例立法的運行方式或者模式。它主要解決的是自治區自治條例立法的程序性問題,具有主體特定性、程序正當性以及結果確定性等特點。自治區自治條例立法機制的主要內容包括:自治區自治條例立法的準備機制、自治區自治條例立法的形成機制以及自治區自治條例立法的完善機制三個重要環節。

(一)自治區自治條例立法與立法機制的基本含義

立法是由特定的立法行為主體依據一定的職權,運用一定的技術制定、認可和變動法這種特定的社會規范的活動。在學理解釋上,立法有/活動說0和/結果說0兩個層面的含義。本文在這里采用的是/活動說0,即立法就是指立法者的立法行為。將/機制0引入社會科學研究領域后,機制的本來含義得到了進一步的豐富和拓展,并且在三個層次上予以使用:一是指各個組成要素的相互聯系即結構;二是指事物在有規律的運動中發揮作用、效應及其功能;三是指發揮功能的作用過程和作用原理。把三者綜合起來,機制就是/帶規律性的模式0[1]。立法機制要解決的核心問題是立法的科學與合理性,關鍵問題是如何以科學的立法方法去指導整個立法活動。

(二)自治區自治條例立法機制的特征cl1987

自治區自治條例立法機制的特征體現在三個方面,一是立法機制發生的主體具有特定性。立法機制發生的主體指立法機制在運行過程中行為活動的主體,其范圍的特定性是指在立法機制運行過程中[收稿日期]2008-01-21[基金項目]本文為國家社會科學基金項目(項目批準號:05BMZ007),教育部人文社會科學重點研究基地2004年度重大研究項目(項目批準號:05JJD850009),國家/985工程0二期建設項目(項目批準號:教重辦[2004]1號)的研究成果。行為活動主體的范圍是特定的。在我國這樣一個/一元多級0的立法體制框架下,自治區自治條例的立法主體具有特定性。它由兩個層次構成:一是自治區自治條例的制定主體,另一個是自治區自治條例的審批主體。自治區自治條例的制定主體專屬于自治區的人民代表大會,自治區自治條例的審批主體屬于全國人民代表大會常務委員會。二是立法機制發生的程序具有正當性。立法機制發生的程序設計的正當性是指我國立法程序的設計符合社會主義的立法目的,體現社會主體民主的基本要求[2]。自治區自治條例立法程序設計的正當性主要體現在如下兩個方面:(1)自治條例的立法程序必須符合民主原則。這一點不僅是我國民主集中制的政治組織和活動原則的必然延伸,而且是5中華人民共和國立法法6的基本要求。5立法法6第5條規定:/立法應當體現人民的意志,發揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。0[3]我國自治區自治條例立法程序設計中體現民主原則的關鍵,就是該程序的設計必須能夠便于自治區內各民族人民的廣泛參與。(2)自治條例的立法程序必須貫徹區別原則。5立法法6在規定地方性法規、自治條例以及單行條例的一般性立法程序的同時,也規定了地方性法規、自治條例以及單行條例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法聽證程序等。自治區自治條例作為自治區政府實施自治權的基本依據,是自治區依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定的、調整本地方民族關系和與上級國家機關關系的綜合性法規。所以,在自治區自治條例的制定中采用聽證程序,乃是體現各民族人民的意志,發揚社會主義民主,提高自治區自治條例立法質量的重要措施。三是立法機制發生結果具有確定性。立法機制發生結果具有確定性指立法的結果)))自治區自治條例這一規范性的法律文件具有確定的法律位階、法律效力。從/自治0角度看,自治區自治條例的法律效力應當是自治區內自治事務的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事務方面的法規和規章都不得與之相抵觸。再從審批主體和審批內容上看,由于自治區自治條例的審批主體是全國人民代表大會常務委員會,所以有人認為,自治區自治條例在我國法律體系中的地位,屬于必須由全國人民代表大會常務委員會審議通過的這一類法律范疇。自治區的自治條例,同國務院提請全國人大審議通過的法律,在我國法律體系中居于同等地位[4]。其實自治區自治立法權與省級普通地方立法權一樣,都屬于地方立法。盡管法律對其設置了相對嚴格的審批程序,但決不能因此而任意提升其地方性法規的效力等級。

(三)自治區自治條例立法機制的程序

自治區自治條例立法需要經歷一個完整的發展過程,這個完整過程可分為三個具體階段:第一階段是自治區自治條例立法準備階段(又稱前立法階段);第二階段是自治區自治條例由法案到法的階段(又稱中立法階段);第三階段是立法的監督階段(也稱后立法階段)。這三個階段結合在一起構成了一個完整的立法活動程序。在5立法法6頒布之前,民族自治地方就地方民族立法及其程序做出專門規定的法規和規章不多,只有1993年5延邊朝鮮族自治州人民代表大會制定自治法規的若干規定6,具體規定了自治法規提案、審議、表決、通過等程序。5立法法6的頒布對民族自治地方立法程序的完善發揮了極其重要的作用。5立法法6第68條規定:/地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序,根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定,由本級人民代表大會規定。地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。0[5]這一規定雖然是目前自治區自治條例立法程序重要的法律依據,但它并沒有涵蓋自治區自治條例立法的全部程序。為了進一步規范地方立法,各自治區根據5立法法6的精神相繼制定頒布了本區的立法條例,如2001年1月廣西壯族自治區第九屆人民代表大會第四次會議通過了5廣西壯族自治區立法條例6、2001年2月寧夏回族自治區第八屆人民代表大會第四次會議通過了5寧夏回族自治區人民代表大會及其常務委員會立法程序規定6、2001年2月內蒙古自治區第九屆人民代表大會第四次會議通過了5內蒙古自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例6、2001年5月西藏自治區第七屆人民代表大會第四次會議通過5西藏自治區立法條例6、2003年1月5新疆維吾爾自治區人大及其常委會立法條例6。上述自治區的立法條例是對5立法法6中關于自治區自治條例立法規定的具體化和地方化,規定了自治區人民代表大會的立法權限和立法程序,成為自治區自治條例立法最主要、最直接的法律依據。

自治區自治條例的立法準備機制是指為正式制定自治區自治條例提供或者創造條件、奠定基礎的一系列活動的總稱。立法準備階段作為自治區自治條例立法活動的第一階段,與正式法案的形成階段相比,它的工作屬于為正式立法創造條件的過程,它的目的就是為下一個階段的立法運作做好準備。在自治區自治條例的制定過程中,立法準備甚至起了決定性的作用。實事求是地說,自治區自治條例的命運在立法的準備階段往往就被決定了。我國對立法問題的研究,整體上存在著對立法準備階段研究不足和對于立法準備階段的重大價值認識不夠清晰的問題。這種狀況也極大地制約了自治區自治條例的立法進程和立法質量。

(一)自治區自治條例立法準備機制的功能

立法準備的功能主要體現在如下三個方面:(1)有利于提高自治區自治條例的立法質量。自治區自治條例立法質量的高低,直接關系到自治權在自治區的貫徹落實。近年來,我國5個自治區都以比較積極的態度來擬定自治區自治條例草案,但最終都無法改變或者逃脫胎死腹中的命運。這其中固然有很多復雜的原因,但不容否認的是自治條例本身的確存在質量問題。自治區自治條例立法的理由和重點就是要著力解決本自治區帶有地方性和民族性的特殊問題,而解決這個問題的關鍵就是要認真做好整個自治條例立法的準備工作,特別是要做好立法調研工作,然后在深刻分析這些特點對立法的影響及其在立法中所處地位的基礎上,將之轉化為相關的法律條文。(2)有助于保障自治區自治條例取得實效。影響自治區自治條例實效的因素很多,但根本因素是自治區自治條例本身存在缺陷。自治區自治條例取得實效的自身因素由兩個方面的內容所決定:一是自治區自治條例與實際狀況的符合程度;二是自治區自治條例可操作性程度。自治區自治條例不是供人們欣賞的擺設,它最終要在實踐中得到貫徹實施,因而自治區自治條例的可操作性是其取得實效的決定性條件,而立法準備階段的嚴謹調查和技術運用則是自治區自治條例取得實效的必要保障。(3)有助于促進自治區自治條例價值的實現。法的價值主要是放在作為主體的人與作為客體的法之間的需要和滿足關系的坐標中來考察的,自治區自治條例的價值則應當放在5中華人民共和國憲法6和5中華人民共和國民族區域自治法6的大框架下加以考察。根據5憲法6和5民族區域自治法6的總原則和基本精神,自由、秩序、正義三大價值在自治區自治條例中具有其特定的含義和表現。自治區自治條例的秩序價值,應當是自治區自治條例及促進區內各民族之間以及各項社會事務之間有條不紊的狀態,又要實現國家與自治區之間縱向社會關系和權力事務之間的穩定協調狀態。自治區自治條例的正義價值,主要應當是促進自治區內各民族之間的平等團結和各民族的共同繁榮。從本質上看,法律所追求的這些價值的背后是深刻的利益關系。所以,整個自治區自治條例的制定,也就是區內各民族之間、各階層之間、各機關之間,以及自治區和中央政府之間的利益配置過程。只有做好了充分的立法準備,才能進行科學的立法預測、編制合理的立法規劃、做出正確的立法決策,才能合理地安排各主體之間的利益,有效地實現自治區自治條例的價值。

(二)自治區自治條例立法準備機制的內容

做好自治區自治條例立法預測、立法規劃、立法論證、立法聽證和立法起草工作,是自治區自治條例立法準備的最重要內容和環節。(1)自治區自治條例立法預測是指運用一定的科學方法和手段,預見自治條例的發展趨勢和未來狀況。立法預測的目的就是使自治條例立法規劃和制定都建立在科學的基礎之上,達到應有的社會效果。自治區自治條例立法預測對于自治條例的制定和完善具有積極的導向作用。(2)自治區自治條例立法規劃是指自治區自治條例制定主體根據黨和國家的民族政策、民族法制以及本自治區的客觀情況的基本要求,在一定的時間和范圍內,通過一定的程序和一定的技術,編制準備實施自治條例立法的設想和部署。自治區自治條例立法規劃的主要內容涉及到如下幾個方面:明確自治條例立法的整個進程安排;規定自治條例立法中相關參與主體的數量、權限和職責;明確國家法律和行政法規中有哪些法律條文有必要予以變通,哪些法律條文有必要予以補充,以及如何變通和如何補充。立法規劃是自治區自治條例立法具有指導性和指令性的方案,是整個立法工作制度化、科學化和規范化的必要保證,也是防止在自治區自治條例立法過程中出現人治現象的重要措施。(3)自治區自治條例立法論證是指一定的主體對立法運行過程中出現的有關問題提供理論和證明,從而為立法機關的立法提供參考與決策的依據。自治區自治條例的立法論證主要涉及到如下具體內容:自治區自治條例立法的必要性;自治區自治條例立法的可能性;自治區自治條例立法內容的合理性、合法性及其選擇;自治區自治條例立法形式的合理性、合法性及其選擇;自治區自治條例立法的可行性與操作性等。(4)自治區自治條例立法聽證是指立法主體在立法過程中,聽取政府官員、專家學者、當事人、利害關系人以及其他人員的意見,從而為立法主體制定規范性文件提供依據和參考的一種制度。這種制度發生在立法主體立法活動的全過程之中,目的是為了通過民主的方式,為立法主體的立法提供依據和參考。采用聽證的形式廣泛聽取意見,乃是保證自治條例立法質量,提高立法的民主性,加速其出臺的重要手段。(5)自治區自治條例立法起草是指特定的國家機關、組織和個人擬定自治區自治條例草案的過程。自治區自治條例立法起草起著承上啟下的作用,它既是自治區自治條例立法準備的最后一個環節,又是自治區自治條例的立法形成啟動的前提。在一定程度上,起草的質量決定著該部法案的命運。自治區自治條例立法起草主要涉及起草主體和起草程序兩方面。自治區自治條例法案的起草主體是由多層次人員組成的工作小組,具體包括自治區人民代表大會常委會組成人員、自治區人民代表大會常務委員會主任會議委托的其他部門、團體、專家等。起草程序必須貫徹調查研究的原則,必須采取座談會、論證、聽證等多種方式,廣泛聽取各方面的意見。要注意克服法案起草中的部門主義傾向,吸收法律專家參與立法以保證立法的質量和社會主義法制的統一性,尤其要注意突出民族自治地方特點,立法條款注意克服原則性規定過強和操作性不夠的弊病。

自治區自治條例立法形成機制是指在自治區自治條例立法過程中必須遵循的法定步驟和特定程式。立法形成機制是立法民主化、科學化和制度化的組織保證。自治區自治條例立法屬于地方性立法,所以立法形成機制具有地方性立法程序的一般特征。鑒于自治區自治條例立法屬于特殊區域的特殊立法,因而立法形成機制又呈現出不同于一般地方立法的特點。這項制度的基本內容包括自治區自治條例立法案的提出機制、審議機制、表決通過及公布機制。

(一)完善自治區自治條例立法案的提出機制

根據5個自治區立法條例的規定,自治區人民代表大會主席團、常務委員會、人民政府、高級人民法院、人民檢察院、人民代表大會專門委員會,可以向自治區人民代表大會提出地方性法規案,由主席團決定列入會議議程。據此,自治區自治條例立法議案,應該由自治區人大常委會向自治區人民代表大會提出,由主席團決定是否列入會議議程。在自治區人民代表大會閉會期間,向自治區人民代表大會提出的自治條例議案,可以先向常務委員會提出,經常務委員會依照法定程序審議后,再決定提請自治區人民代表大會審議,由常務委員會或者提案人向大會全體會議作說明。自治區自治條例立法案,事關我國民族政策和民族法律在民族地區的貫徹實施和民族區域自治權的行使,它體現了自治區內各族人民的利益和意志。所以,自治區自治條例立法案的提出主體理應具有廣泛性。特別是隨著市場經濟的發展和西部大開發戰略的實施,民族自治地方不僅利益主體更加多元化,而且利益內容更加復雜化,自治條例立法應當為各個不同利益集團提供合適的意志表達渠道和表達程序,為立法奠定更為廣泛的社會基礎。但目前我國民族自治地方立法案的提出主體,通常只有權力機關和行政機關有提案權,這與我們國家的社會性質顯然不符。/從我國的國家性質以及發揮社會主義民主制度的優越性的角度來講,我國也應規定一定人數的公民可以向國家立法機關提出法律草案。0[6]今后,在自治區自治條例立法中,應當逐步擴大自治區自治條例的立法提案權主體范圍,發揮地方立法先行的優勢,以促進民族自治地方立法的民主性和科學性。

(二)完善自治區自治條例立法案的審議機制

立法議案一旦列入自治區人民代表大會會議議程,大會在聽取提案人的說明后,就進入了由各代表團進行審議的階段。具體做法是:由自治區人民代表大會法制委員會根據各代表團的審議意見,對自治區自治條例立法議案進行統一審議,向主席團提出審議結果的報告和法規草案修改稿,經主席團審議通過后,印發給會議全體成員。對重要的不同意見,在審議結果報告中予以說明。在審議時,主席團常務主席可以召開各代表團團長會議,就自治區自治條例立法議案中重大問題聽取各代表團的審議意見,也可以就自治區自治條例立法議案中的重大的專門性問題,召集代表團推選的有關代表進行討論,并將討論的情況和意見向主席團報告。自治區自治條例立法議案在審議中有重大問題需要進一步研究的,經主席團提出,由大會全體會議決定,授權常務委員會根據代表的意見進一步審議并做出決定,并將決定情況根據代表的意見進一步審議,提出修改方案,提請自治區人民代表大會下次會議審議決定。目前,在我國地方立法審議中仍存在較多問題,如有的地方仍實行一次會議審議通過的制度,這樣立法的步子雖然較快,但難于保證質量。立法聽證制度和法規審議中辯論機制還沒有建立,地方立法統一審議制度還沒有完全實施等。上述現象在我國5個自治區普遍存在,健全地方立法審議機制是完善自治區自治條例立法的重要保證之一。具體來說就是要做到如下幾點:(1)要在自治區自治條例立法中貫徹/二審0或者/三審0制。自治區自治條例立法是一件十分嚴肅的事情,它的草案起碼應當兩次審議通過,對于草案中矛盾突出、爭議較大、兩次審議仍然不能通過的,應當提請三審表決通過。實在不能通過的,則應當撤回議案或者予以擱置,不再提請審議。(2)進一步規范自治區自治條例立法案的審議內容規則。對自治條例立法案的審議,初審應當側重于討論法規案形式的合法性問題;二審討論法規案的規定是否與5憲法6、5民族區域自治法6及其他法律法規的原則相違背,以及法規案的內容是否充分反映了民族特征和民族發展的實際需要。(3)建立審議中的立法聽證制度。目前我國地方權力機關及其有關委員會論證和審查法規草案,主要采取召開立法座談會和書面征求有關單位意見和組織意見的方式,與立法聽證制度相比,這種審查方式較隨意和缺乏廣泛的參與度,廣大公眾也難于主動參與立法活動。在這些形式之外,建立立法審議中的聽證制度十分必要。這種制度貫穿于立法的整個過程之中,它雖然會耗費較高的成本,但是為了保證立法質量,建立這種制度還是值得的。(4)建立法規審議中的辯論制度。在法規案的審議中,目前辯論制度還沒有很好的推行,特別是對同一問題出現多種不同意見時,審議者之間如沒有較多交鋒,就很難得出鮮明、正確的結論或者形成代表多數人的觀點,或者會出現自治條例審議中的/逆向選擇0,使錯誤意見得以采納,而正確意見卻被忽略。(5)實行統一審議。5立法法6在規定全國人大及其常委會立法實行統一審議之外,還將全國人大及其常委會的經驗擴展到地方。但目前在我國自治區立法文件中并沒有規定有關統一審議的問題。特別是在自治條例立法審議中,是否適用統一審議仍然存在著不同的看法。筆者認為,自治條例立法應當實行統一審議制度,這樣做不僅有利于我國社會主義法制的統一和正確貫徹立法指導思想,而且有利于防止民族自治立法中的部門利益偏向,更好地遵循立法程序和完善立法技術。

(三)完善自治區自治條例立法案的表決通過及公布機制

自治區自治條例立法草案修改稿經各代表團審議,由法制委員會根據各代表團的審議意見進行修改,提出地方性法規草案表決稿,由主席團提請大會全體會議表決,再由全體代表的過半數通過。自治區人民代表大會通過的自治區自治條例,報全國人民代表大會常務委員會批準后,由自治區人民代表大會常務委員會公告予以公布。法案只有經過表決并獲得法定數量以上的贊同、肯定、同意才能通過。自治區自治條例表決通過后,只有經過一定的法定程序予以正式公布并宣布施行日期才能正式生效。目前在我國民族地方立法中,這兩個程序實際上都存在著嚴重缺陷,極不利于自治區自治條例立法質量的提高。制度是發揚立法民主、準確反映表決主體的真實意志、體現民主決策的基礎,5個自治區的立法表決和公布程序必須進一步規范。(1)由于自治區自治條例特殊的地方性、民族性、自治性以及復雜性特征,立法表決程序也應當有其必要的特殊性。在自治區自治條例立法審議中,應當明確規定出席會議的法定人數,提高自治立法的民主性。(2)建立審議中的個別條款單獨表決制度。立法機關表決自治區自治條例法案時,通常的表決方式是全體出席會議成員的過半數通過。但是,如果有的代表對法規草案中的個別條款或者少數條款持有不同的意見或者根本不同意,在整體表決的情況下,這部分代表的意見就難得到反映,最終影響法規的通過或者不通過。所以,在自治區自治條例立法中必須建立個別條款中的單獨表決制度,即由表決者對法案先逐條、逐節、逐章進行逐步表決,最后再對法案進行整體表決。這不僅可以使立法討論的結果明確,而且還可以真實地反映表決人員對法案的態度,有利于促進立法的民主化,增強法規內容的科學性、合理性。(3)完善自治區自治條例的公布制度。我國5個自治區自治條例雖然至今還無一進入公布程序。但是,考察我國5個自治區的立法條例便可知悉,民族自治地方的地方性法規和自治條例、單行條例的公布程序還存在較多問題。譬如,在法規通過之后公布之前,存在法制工作委員會或者立法機構對法規文本再進行文字修改,以及立法技術審查等有害于法規審議表決程序的做法;有的法規公告日期與法規公布日期、法規公布日期與法規生效日期之間的關系沒有處理好,在實踐中,法規的公布日期往往比法規的日期要遲一定的時日,所以地方性法規和自治條例、單行條例所謂的/自之日起生效0就成了一紙空文,法規的生效日期便無法確定,這種做法應予以改變。同時,在法規公布日與實施日之間也應該有一個緩沖區,否則不利于執法部門及利害關系人做好充分的準備。

自治區自治條例立法監督機制具有十分重要的意義。民族自治地方立法監督是特定的國家機關對民族自治地方立法活動的監督。就自治區自治條例而言,立法監督主要是全國人民代表大會對自治區自治條例的監督。立法主體多元化和地方立法權限的進一步擴大,加劇了立法中的矛盾和沖突。解決這些矛盾和沖突,重要一環就是加強對立法的監督。對自治區自治條例進行有效的立法監督,對于維護國家法制統一、提高民族自治區立法質量具有特殊的意義。(1)有利于保障國家法制的統一性。其作用具體表現在:預防因為立法程序和立法內容不科學而導致違法或者不當立法的產生,起到防患于未然的作用;監督和糾正不科學的立法程序和立法內容,增加立法的可行性,使損失得到彌補或者降至最低限度;可以逐步發現立法活動中的錯誤,有助于認真總結經驗教訓,探索地方立法活動規律,改進地方立法方法,加強地方立法質量管理;可以有效的對立法機關和立法人員的立法行為及其效果做出公正的評價,并以此為基礎確定立法責任和獎優罰劣機制,保證立法活動的科學、健康、有序進行。(2)有利于提高立法質量。自治區自治立法是一項復雜的系統工程,需要站在全局利益的高度考慮問題,超出地方和局部利益的局限,立法者不僅需要有較高的民族區域自治法知識以及較高的法律意識,而且應該具有較好的立法知識和立法技術。在我國目前地方立法人員素質普遍不太高的情況下,自治區自治條例的立法監督對于克服因上述原因導致的立法局限性,提高自治立法質量有著重要的現實意義。(3)有利于保障立法的民主性。立法監督的存在與否與民主的狀況直接相關,沒有民主便沒有立法監督,沒有立法監督也表明沒有完備的民主制度。作為國家權力重要組成部分的地方立法權,其行使應當受到有效的監督和制約,這是由我國社會主義根本政治制度決定的,它是建設社會主義民主政治和社會主義政治文明,按照人民意志辦事的重要體現。自治區自治條例立法監督的內容取決于國家法律監督的目的以及自治區自治條例在整個法律體系中的地位。自治區自治條例和整個民族自治地方立法一樣,是為了貫徹國家的民族政策和法律,保證自治權在自治區內的有效運行。它可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定做出變通規定,但不得違背法律或者行政法規的基本原則,不得對5憲法6和5民族區域自治法6的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定做出變通規定。因此,自治區自治條例立法監督的內容涉及到:(1)合法性審查。對地方立法進行合法性審查是指地方立法是否符合憲法、法律、行政法規等上位法的規定進行實質性和程序性的審查,其法定標準就是/不抵觸原則0。具體包括立法權限是否合法,即對立法主體的立法資格進行審查,凡無權或者越權立法的均屬無效立法;立法內容是否合法,即審查自治區自治條例立法內容是否符合國家立法目的、原則、精神和價值要求,凡是超越地方立法權限的內容,違背5憲法6和5民族區域自治法6的法律規定,以及法律、行政法規的基本精神的立法條款均屬無效條款;立法程序是否合法,程序是現代法治的重要標志,立法是社會主義法制的基本環節,如其立法違背法定的立法程序,則應當予以糾正或者屬于無效立法。(2)合理性審查。合理性審查是對自治區自治條例立法的科學性、客觀性、公正性和適度性的審查。審查的重點包括立法動機是否合理,即審查立法動機是否是善意的,是否在總體上維護國家利益、社會利益,是否維護民族平等、民族團結和各民族的共同繁榮,是否維護我國的民族區域自治制度,否則應當予以糾正;立法的現實根據是否合理,民族立法的現實根據就是民族和民族自治地方的自身特點,自治區自治條例的條款如果脫離民族和地方實際情況而不具有顯著的民族性和地方性,便沒有立法的必要;立法是否符合公正性的價值要求,根據法的公正性原理,立法必須能夠有效地協調民族自治地方各階層和各民族的利益關系,不能夠歧視自治區自治民族的利益,也不能夠歧視自治區非自治民族的利益;立法技術是否合理,自治區自治條例如果是簡單的重復和轉抄,如果在立法技術上、程序上不合理,也會成為立法審查的對象之一。從廣義上看,立法監督有如下5種形式,即批準、備案、變更、撤銷、違憲審查。自治區自治條例立法監督也涉及到這幾個方面:(1)批準是特定的國家機關對自治區自治條例合法性和合理性進行審查和監督的一種方式。我國的批準制度主要有兩種情形,一是自治條例和單行條例必須報全國人民代表大會常委會和省、自治區、直轄市人民代表大會常委會批準;二是省會市、較大市以及經濟特區的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規,必須報省、自治區省、自治區人民代表大會常委會批準。自治區自治條例立法必須經過全國人民代表大會常委會的批準方可生效。(2)批準的效力。目前關于批準的效力問題仍然有很大的爭議,爭議主要集中在自治區自治條例經審批之后,是否就具有法律效力的問題上。/批準0只是外部特定的國家機關進行法律監督的方式之一,是審查和認可的過程,并不是在創制法律。所以,對自治區自治條例批準監督,并沒改變其自身作為一級地方性法規的法律效力。(3)批準制度的改革。我國5個自治區一直未能出臺自治條例,近年來已引起了法學界的廣泛關注。有學者將其原因歸結在民族自治地方自治條例的立法監督程序上,有很多學者認為5個自治區自治條例未能出臺的原因在于嚴格的批準程序。所以,應當將批準程序改為備案程序。筆者認為,這種矯枉過正的做法并不一定有利于我國法制的統一。立足于維護這一制度,然后在此基礎上探索出一個可行的完善方案,才是解決這一問題的正確途徑和辦法。我們同樣認為,盡快依法做出全國人民代表大會常務委員會關于自治區自治條例的審批程序和強制性審批期限的規定,才是完善這項制度的關鍵。