導語：立法體制的建立與完善一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王勇飛工作單位：西北政法學院

從實際出發,以黨的基本路線為依據,以憲法為基本標準,在政治體制改革中,完善具有中國特色的社會主義立法體制,加強地方立法,是發展社會主義民主政治,加強社會主義法制建設的一個重要問題。從理論和實踐的結合上,研究這個問題,具有十分迫切的現實意義。限于篇幅,本文想著重探討一下,立法體制的概念,加強地方立法的重點和地方立法的基本原則。“立法”一詞的基本意思是制定法律。有人說指創制法律,這不嚴謹。因為它不僅是指創立法律,還應包括修改或廢止法律。由于法學上,對“法律”有廣義和狹義兩種理解,因而“立法”一詞,一般有廣、狹兩種含義:從廣義上說,法律是指國家機關制定或認可的由國家強制力保證實施的規范體系。這便引伸出,一切國家機關,依照法定的權限和程序,制定法律規范性的文件的活動,都叫“立法”。從狹義上說,法律是指國家最高權力機關制定的法律規范性文件。這便引伸出,只有國家最高權力機關,依據一定的程序,制定法律規范性文件的活動,才叫“立法”。“立法權”簡單的說,就是統治階級通過掌握在自己手中的國家政權,按照一定的權限和程序,制定法律規范的一種能力。屬于國家權力的范疇。

“立法體制”,有人稱立法制度,是近幾年來,法學界探討立法機關的組成、結構、權限劃分及其相互關系的過程中,經常使用的概念,它的確切含義是什么,尚無定論。我認為立法體制是指一個國家制定法律的權力結構形式和過程。在這個結構和過程中,國家的立法活動得以進行,立法權得以實現。立法體制是個總體概念,它包括的主要因素有:(1)立法機構(設施);(2)確認立法權限和程序的規范;(3)行使立法權的活動及其結果。一個國家的立法體制,同國家本質和國家形式都有十分密切的聯系。國家本質決定了國家立法權屬于那個階級。國家形式又分管理形式即政體和結構形式。國家管理形式,決定著立法這種權力和活動,屬于國家機構中的那些機關;國家結構形式,決定著哪一級國家機關,擁有立法權,可以從事立法活動,即決定著中央和地方各級國家機關的立法權限,及其在整個立法中的地位和作用。但這些都不是絕對的。因為一個國家的立法體制,除受國家本質和形式決定影響外,還受其他社會經濟、社會政治和社會生活的影響。由于立法權是一種非常重要的國家權力,對這種權力結構及其行使過程,通常要由國家的根本法—憲法,加以明確規定。也就是說,一個國家的立法體制,主要由憲法加以確定和體現。我國憲法和法律,對國家立法機構的設置、立法權限的劃分、立法活動過程等,都有較明確的規定。從我國憲法和法律的規定來看,我認為在我國實行的是以國家立法為核心,兩級并重,多類結合的立法體制。國家立法,在整個立法體制中居最高的、主導的地位。這主要表現在國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使;國務院制定行政法規,必須根據憲法和法律;地方國家機關制趕地方性法規,不得與憲法和全國人大及其常委會制定亡法律相抵觸。憲法雖然沒有明確規定民族自治地方制定自治條例和單行條例,必須以憲法和法律為依據,也就是說,它可以有同憲法、法律不完全一致的例外規定;但制定這種自治條例和單行條例的權力,是一種自治權。憲法規定自治權要“依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使”。同時還規定,自治條例和單行條例必須報全國或上級人大常委會批準。可見“例外”不能隨便搞,否則不予批準。這些都說明,國家立法,是我國立法體制核心。對立法體制進行縱向分析,便產生“級”的概念。“兩級并重”,是指既注重中央級立法即國家立法,又注重省、直轄市、自治區級立法。全國人大及其常委會、國務院及其所屬各部委,屬于中央級,它們同省級,在立法權限上,以及它們制定的法律規范的效力上,有級別之分,有從屬關系。提出“兩級并重’,這意味著省以下的國家機關,也有權制訂地方性規章,但不是重點,應有嚴格限制。否則不利于維護國家法制的統一和尊嚴。

對立法體制進行橫向分析,便產全‘類”的概念。“多類結合”是指享有一定立法權的國家機關,它的立法權限及其所釗定的規范性文件;有類別之分。中央級分兩類:憲法、法律(基本法律和非基本法律)和行政法規;地方級分兩類:一般地方法規和特殊地方法規。特殊地方法規又可分為:行政特區法規、經濟特區法規和民族自治區域法規。因此,在立法體制中,僅用“級”的概念不行,行政法規雖然也屬于中央級,但同憲法與法律相比,其制定的機關、權限及法律效力,顯然不能等同。在地方級中,一般地方屬規同自治地方法規特區地方法規,均有明顯的區別。因此,必須沈用“類”的概念。在我國實行國家立法為核心,兩級并重,多類結合的立法體制,是現階段中國國情的產物,是具有中國特色的社會主義在立法領域的表現。目前法學界,有人不贊成我國立法體制中有“級”或“類”的分法。主要理由是:第一,我國是統一的多民族國家,其結構形式是單一制,立法權只能由國家最高權力機關集中統一行使,不能象聯邦制國家那樣,實行分權制,因而,不可能有“級”的概念。第二,立法權作為國家的一種主要權力,只能由國家權力機關行使。如果其他國家機關,也具有這類權力,必然造成法出多門,損害社會主義法制的統一和尊嚴。因而,也不應有“類’,的概念。應當肯定,在某種程度上說,國家結J勺形式對一個國家的立法體制具有決定意義,但不是唯一的。一國的立法體制是由社會的政治、經濟、文化以及歷史傳統等多種因素影響或決定的,單一制國家和聯邦制國家,在立法體制上的主要區別,不在于是否允許地方有立法權,而在于享有什么樣的立法權,在于不允許地方有自己的憲法。從世界各國的憲法規定來看,單一制國家,地方享有一定范圍的寸法權者,、不乏其例。.例如,意大利是畢一制國家,它的領土劃分為若干區、省和市。現行憲法規定:國家立法權由共和國議會—參眾兩院行使。各區在城市規劃、旅游事業、地方公共工程、農林業、手工業等方瓦擁有有限的立法權;省、市作為地方行政單位,地位并不重要,一般無立法權。荷蘭是單一制國家,它的領土劃分為n個省。現行憲法規定:國家立法權屬于議會和國王。但各省有自主權和自治權,“在有關各省利益上認為必要時,各省政府可以制定法令”。哥倫比亞是單一制國家。它的領土劃分為省、州和特別區。現行憲法規定:國家一級立法機關為參議院和眾議院。但各省均有民選的議會,有權對中央法律未作規定的或不屬于中央管理的地方行政事務,制定法規。在中國,國民黨政府1923年制定的憲法,曾規定省有立法權。中華人民共和國一成立,就是單一制國家。在初朋,各大行政區和各省,都有權擬定與本地政務有關的法令、條例。只是到1954年,才在當時的憲法中規定:全國人民代表大會是唯一行使立法權的機關。總之,我認為,說單一制國家,只中央一級的國家機關才能擁有立法權,是沒有事實根據的。同時,我還認為,人們那種只有國家權力機關,才擁有立法權的傳統觀念,也應變革。無疑立法是國家權力機關的一個重要職能,但不能因此就得出結論說:法律(廣義的)只能由國家權力機關制定。歷史事實也不是這樣。如遠在成文法出現以前,各國普遍存在著習慣法,它就不是由類似現在的國家權力機關制定的。在英美法系國家,判例法和制定法都是法律淵源,而且在相當長的歷史時期,判例法是更基本的法律淵源,但它卻不是由國家權力機關,按成文法的法定程序制定的。在這些國家作為司法機關的法院,同作為權力機關的議會,分享立法權。從社會發展的客觀要求來分析,社會的發展,尤其現代化、社會化的商品經濟和科學技術的發展,需要用法律調整的社會關系日益復雜,其中專門問題也日趨繁多。法律要適應調整這種社會關系的需要,不僅數量要增加,也必然要求其表現形式向多層次、多樣化發展,在這種情況下單靠國家權力機關立法,已經不能適應,必然產生由多級、多類立法構成的立法體制。當今世界各國“委托立法”、“授權立法”盛行,也證明了這一點。在我國1982年憲法頒布實施后,最高國家權力機關,已三次授權國務院立法:1983年9月2日,全國人大常委會通過了授權國務院對職工退休、退職辦法進行部分修改和補充的決定;1984年9月18日,全國人大常委會通過授權國務院改革工商稅制有關稅收條例草案試行的決定;1985年4月10日六屆全國人大第三次會議通過授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面,可以制定暫行規定或者條例的決定。盡管我國的授權立法,與資本主義國家的委托立法有嚴格區別,但都說明多類立法,勢在必行。實行多類立法,非國家權力機關,主要是行政機關,也能制定法律規范性文件,是否會造成“法出多門”,影響法制的統一和尊嚴了這是一個值得研究和重視的問題。我認為:第一,在當今世界,“法出多門”已是普遍現象,不見得是壞事;第二,從維護法制的統一考慮,關鍵的問題不在于法出“一門’夕,還是“多門”,而在于出來的法律,相互之間,在指導思想、基本原則和精神方面,是否一致。至于維護法制的尊嚴,則主要取決于法律制定出來之后,在其效力范圍內是否能得到嚴格的遵守和執行,能否真正實現有法必依、執法必嚴、違法必究。第三,從立法上保證國家法制的統一和尊嚴,根本的問題在于:一是要堅持一切從實際出發、實事求是的原則;二是要明確立法體制的核心和重點,并由法律加以保障。我國立法體制,是由各級國家權力機關享有的立法權,依法進行的立法活動及其成果作為骨干構成的。其核心是全國人民代表大會及其常委會,代表全國人民行使的國家立法權、立法活動及其結果。對此,我們過去比較明確、肯定和重視,這是對的。但是,我認為,當前要完善我國的立法體制,必須實行兩級并重,大力加強省、市、自治區級立法。主要理由:(一)我國幅員遼闊,人口眾多,各地區發展極不平衡,單是靠國家立法,很難完滿地調整和解決全國各不同地區異常復雜的問題。(二)我國社會主義計劃商品經濟的發展,在經濟運行和經濟管理上,要求徹底改變過去那種在產品計劃經濟條件下形成的高度集中的經濟體制。隨著改革深化,要圍繞轉變企業經營機制這一中心環節,分階段的進行計劃、投資、物資、財政、金融、外貿等方面的體制配套改革,逐步建立和完善有計劃的商品經濟新體制。立法體制應當適應經濟體制改革這種發展,充分發揮兩級(中央和地方)在立法上的積極性,把應革應興的事情及時地用法律形式固定下來,保障它們順利的發展。(三)我國社會主義民主政治的發展,要求通過改革,克服和肅清在我國政治體制中,長期存在的權力過分集中、官僚主義嚴重、封建主義影響等現象,建立起高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義新的政治體制。立法體制,一方面,要適應國家整個政治體制改革發展的要求;另一方面,作為政治體制的一部分,本身也必須改革。黨政職能分開、進一步下放權力、改革政府工作機構、改革干部人事制度、建立社會主義協商對話制度、基層民主生活的制度化等,除要求加強行政立法外,必然要求擴‘大和健全地方特別是省級國家機關創制法規的權限。否則,社會主義法制就不能達到完備。(四)我黨提出“一國兩制”的設想,堅持改革、開放的方針,開放了許多沿海城市,設立了若干經濟特區,還將出現政治特區,單一的立法體制,已不適應我國政治、經濟現狀,必須改變。(五)由于我們長期未重視法制建設,缺乏經驗,為積極慎重進行國家立法工作,有些法規可由地方先制定、施行,以便取得經驗,推廣全國。

在單一制的社會主義國家,實行多級的立法體制,是一個新的課題。它必須以維護祖國的統一、各民族人民的團結、保障和促進社會主義現代化的實現為根本宗旨。因此,地方立法應當堅持下列原則:(一)維護社會主義法制統一的原則。維護社會主義法制的統一,是我國憲法確定的一項重要原則。在社會主義制度下,法制的統一有著現實的政治、經濟和思想基礎,同時,也是社會主義政治,經濟發展的客觀要求,是完全可以實現的。法制的統一最基本的要求,就是維護國家根本大法—憲法的最高地位、權威和效力。具體到地方立法問題上,表現為地方國家機關制定的法律規范性文件,凡與憲法和法律相抵觸的,一律無效。‘為實現這一點,我國憲法和法律對制定地方性法規,規定了嚴格的備案或批準制度。如憲法規定:省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,但必須報全國人大常委會備案,全國人大常委會擁有撤銷權。(參見《憲法》第100條、第67條第8款)同時還規定:民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟、文化的特點,制定自治條例和單行條例,但必須報全國人大常委會批準后才能生效,全國人大常委會擁有撤銷權。(參見《憲法》第116條、第67條第8款)現在值得提出的一個問題,就是我們對地方性法規的備案工作不夠重視,常常限于對地方性法規進行登記、立檔,以備查考,而不注重對它的內容進行審查。由于地方性法規的制定,在權限上沒有具體的劃分,在內容上沒有明確的法律依據,加上對法律和行政法規的內容常常有不同的理解,這就造成地方性法規同行政法規、部門規章之間,地方性法規同地方規章之間時常發生矛盾,甚至出現越權立法的現象。如果這個問題不克服,就難以在立法上真正實現社會主義法制的統一。(二)民族平等的原則。我國是一個統一的多民族的大家庭,不僅有漢族聚居地區,而且有少數民族聚居地區;不僅有一個少數民族聚居的地區,而且還有幾個少數民族聚居的地區。不論是哪一種民族聚居區,凡實行民族區域自治的地方,其地方立法,都應堅持各民族一律平等的原則。這個原則具體表現為:1.各民族不分大小、先進后進,完全平等。以少數民族聚居為基礎的各級自治區域—自治區、自治州、自治縣,都享有根據本地民族的政治、經濟、文化特點,制定自治條例和單行條例的權利。2.凡有少數民族聚居的地方,其立法都要保障各民族一律平等,保障各少數民族的合法權利和利益,維護各民族的平等、團結、互相關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫。禁止破壞民族團結的行為,反對大民族主義和地方民族主義。(三)保障人民根本利益的原則。我們是人民當家作主的社會主義國家,維護人民根本利益是國家的宗旨。在我國,整個國家的利益和地方利益,整體利益和局部利益,從根本上說是一致的,但又是有區別的,有時也會發生矛盾。過去我們存在著權力過分集中的現象,地方缺乏自主權,過分強調國家整體利益,沒有能夠很好的考慮地方特點,照顧地方利益,人民群眾的積極性難以充分調動,這也是當前立法應當著重克服的一個問題。同時,在進一步下放權力以后,我們又要注意樹立全局觀念,防止出現通過立法,無限制地擴大本地區權利和利益,違反國家整體利益,侵害另外地區的利益的現象。因此,地方立法要堅持從人民的根本利益出發,國家整體利益和地方局部利益相結合的原則。(四)分權制的原則。分權制原則,又可稱為中央集權與地方分權相結合的原則,應是我國地方立法的一項十分重要的原則。在我國,國家立法和地方立法在指導思想、基本原則和政策依據上是一致的。但它們的權限,即哪些事項的立法權專屬中央;哪些事項的立法權必屬地方;哪些事項的立法權可以中央與地方并存,都應有明確的劃分和規定。在確定國家立法和地方立法權限和范圍時,應遵循分權制的原則。在對立法權控制方面,憲法已有一些原則規定,但仍需制定一套較完備的法律監督制度,保證其實施。對地方立法自主權和自治權的實現,也應有可靠的法律保障,做到“越權無效”、“侵權受責”,從而調動地方上的積極性。(五)區域性原則。區域性原則,又可稱為因地制宜的原則。地方國家機關制定法律規范性文件,其內容所涉及的均屬地方性的問題。所謂地方,就是指一國內的一定行政區域。我國行政區劃分為:普通行政區、民族自治區、經濟特區和特別行政區。劃分我國的行政區域,要考慮到民族構成、歷史傳統、人口分布、地理交通條件、有無政治、經濟中心以及政權機構設置等因素。也就是說,每個行政區域在上述方面都存在著差別。這樣‘地方立法就必須從實際出發,因地制宜,根據本區域的政治、經濟、文化狀況及發展水平,本地區政治、經濟發展的要求,創制具有自己特色的地方性法規。例如,北京是祖國的首都,是全國政治、文化的中心。同時又是大都市,人口密集而且流動量大,社會秩序狀況,對穩定全國安定團結的政治局面,關系極大。因此,北京市于1986年12月率先制定了《北京市關于游行示威的若干暫行規定}),1986年n月制定了《北京市社會團體管理的若干規定》等。這對保障憲法規定的公民的民主權利和自由,維護首都的公共秩序,起到了良好的作用。又如,廣東、福建兩省,經中央同意,實行特殊政策、靈活措施,開辦經濟特區。根據這一發展戰略的要求,著重經濟特區的立法,廣東省制定了《廣東省經濟特區條例》,福建省制定了《廈門經濟特區條例》、《福州經濟開發區條例》等。這些法規,適合本地區經濟發展的需要,具有地方特色。此外,內蒙古自治區制定的草原管理法規,山西省制定的礦產資源管理法規,河南省的黃河工程管理法規,都體現了區域性原則。區域性原則的另一含義是,各類地方性法規,只適用于本行政區域,超出了這一范圍,就沒有法律效力。(六)利民便民和效能原則。利民便民是指地方立法的內容,不僅要能切實有效地預防和制止違法犯罪和其他侵權越權行為,從法律上保障國家和公民的合法權益,而且要積極以立法來促進國家機關及其公職人員,為公民提供安全、良好的社會環境和社會物質生活、精神生活條件。所謂效能,不僅是指地方立法要講究及時高效,使需要用法律調整的社會關系和社會事務,迅速得到法律的保障,而且要注意社會立法的效果,使所制定的法律能正確、合理、及時的在社會現實生活中實現。