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本文作者：劉升平

在我國政治體制的改革中,立法體制的改革,是一個十分重要的問題。究竟如何來確立一種適應四化需要、反映中國特點的立法制度,這是需要認真研究解決的問題。

憲法修改草案總結了建國以來的政權和經濟發展的經驗,根據發揮中央和地方兩個積極性的原則,規定全國人民代表大會和它的常務委員會行使國家立法權,制定法律和法令,國務院有權制定和批準行政法規;省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、法令、行政法規相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規;民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。這就是說,在我國以根本大法的形式,確認了實行中央和地方相結合的兩級立法體制。這種立法體制是我國長期實踐經驗的科學總結,是完全符合中國的實際情況的。建國以來,我國的立法體制的發展過程,大體經歷了三個階段。第一階段,從新中國成立到1954年9月第一次全國人大的召開。這時期的立法體制,在當時起臨時憲法作用的共同綱領中雖然沒有明確規定,但實際上是實行中央和地方相結合的立法體制:中央一級的,在普選的全國人民代表大會召開以前由中國人民政治協商會議執行全國人大的職權,制定共同綱領和中華人民共和國中央人民政府組織法;中央人民政府委員會有權制定并解釋國家法律,頒布法令。地方一級的,主要是各大行政區人民政府委員會(即軍政委員會,1952年12月改行政委員會,1954年6月撤銷大區一級建制),它們是各該區所轄省(市)高一級的地方政權機關,又是中央人民政府政務院領導地方政府工作的代表機關,它可以根據共同綱領、國家的法律、法令制定與地方政務有關的暫行法令條例;民族自治機關依照自治權限,可以制定本自治區的單行法規。在這個時期之所以實行立法分權制度,是因為建國之初,各地政治經濟發展很不平衡,中央的各項政策還不可能一時都固定下來,形成為統一的法規。因此,國家的立法工作,不可能都集中到中央來進行,只能由各地區根據實際情況的需要,按照《共同綱領李和中央政策法令的基本原則,分散到各地區進行。根據國務院法制局的統計,建園后頭五年所制定頒布的法規,大部分是由各大行政區制定的。這時立法工作的突出特點,是從實際出發,較好地發揮了地方的主動性和積極性。董必武同志在八大的發言中也充分地肯定了這一點。第二階段,從1954年憲法的頒布到1979年五屆人大二次會議的召開。這個時期是實行立法集權,立法權由最高權力機關統一行使。1954年憲法第22條規定:“全國人民代表了大會是行使國家立法權的唯一機關。”這時期為了開展有計劃的經濟建設,提高工作效率,克服官僚主義,加強中央集中統一領導是必需的,但卻忽視了發揮地方的主動性和積極性。1956年,同志在《論十大關系》中系統地總結了我國的建設經驗,特別注意到了蘇聯在經濟建設中所暴露出來的缺點和錯誤,嚴肅地指出,我們“不能象蘇聯那樣搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點機動也沒有”,提出要發揮中央和地方兩個積極性,在鞏固中央統一領導的前提下,擴大地方的權力,處理好中央和地方關系這十分重要的問題。他說,“我們的憲法規定,立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束”。以后的實踐證明,同志對我國的立法工作和制度所做的深刻總結和闡述,提出的對我國立法體制改革的原則方針,是正確的。無論是蘇聯的經臉,還是中國的經驗,木論是聯邦制國家,還是單一制國家,片面地強調中央集權,忽視發揮地方積極性的做法,都不是成功的經驗,是違背社會主義上層建筑發展的客觀規律性的。第三階段,黨的十一屆三中全會后,黨和國家實行了工作重點轉移,根據新的形勢有步驟地進行了繁重的建設和改革工作,其中包括對我國立法工作的建設和改革。

1979年在五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定,省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以根據本行政區域的具休情況和實際需要,在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下制定和頒布地方性法規,并報全國人大常委會和國務院備案。我國立法史上的這一重大改革,就從法律上改變了過去那種只認為國家最高權力機關才能立法的傳統觀念。在這次公布的憲法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了這幾年立法體制改革的成果,明確地規定了我國新的立法體制,這就為新時期的法制建設開拓了更為廣闊的前景。彭真同志曾經多次強調立法體制改革的必要性和重要意義,特別在這次憲法修改草案的說明中指出:“草案根據發揮中央和地方兩個積極性的原則,規定中央和地方適當分權,在中央的統一領導下,加強了地方的職權,肯定了省、自治區、直轄市人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規。我們國家很大,一個省就有幾千萬以至上億人,相當一個大、中國家,各地政治、經濟、文化發展很不平衡,這樣規定,有利于各地因地制宜,發揮主動性、積極性,加速整個國家的建設。”

在我國實行中央和地方相結合的立法體制的好處,首先就在于充分地體現了發揮中央和地方兩個積極性的原則,它既保證了中央的統一領導,又加強了地方的職權,能較好地協調中央和地方的關系。其次,它能從實際出發,因地、因時、因事制宜,更能適應經濟建設的需要,促進經濟的發展。我國是一個統一的多民族的大國,各地情況不同,大量的立法工作,單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是不行的。根據歷史唯物主義的基本原理,上層建筑要為經濟基礎服務,為了適應經濟體制的改變,立法體制的調整和改革,勢在必行。第三,能克服和防止權力過份集中,避免產生法律形式主義和官僚主義。立法不僅要根據實際需要,而且要考慮實際可能。如果我們把國家的立法權限完全集中在中央,而忽視地方的特殊情況和條件,地方不能立法,那就很難適應千差萬別的具體情況,勢必使立法工作脫離實際,助長官僚主義。因此,實行兩級立法體制,是適應發揚和健全社會主義民主與法制的客觀需要的。

有人擔心,實行兩級立法體制,會不會產生分散主義,影響法制的統一性?我們認為,改革政治體制的目的,是要使國家權力的合理分工和有效行使。實行立法體制改革的出發點,不是削弱國家法制的統一性,而是要更好地發揮這種統一性。因為,法律規定地方權力機關可以制定和頒布地方性法規,并不是沒有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據當地的具體情況和實際需要,不能脫離實際,主觀主義地去立法。而限制就是地方權力機關制定法規,必須是和國家的憲法、法律、法令和行政法規不相抵觸為前提,地方性法規必須服從中央的法律和法規。憲法草案規定,一切法律、法令和法規都不得與憲法相抵觸,這就從根本上保證了國家法制的統一。為了保障地方權力機關正確地行使地方立法權限,法律還規定了地方立法的程序和監督制度。凡是地方性法規都必須報全國人大常委會備案。全國人大常委有權撤銷國務院制定的同憲法、法律和法令相抵觸的行政法規、決議和命令,有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律、法令、行政法規相抵觸的地方性法規和決議。所以,憲法賦予地方權力機關享有部分立法權,不僅不會損害國家法制的統一原則,而是更好地實現這一原則,是進一步完備國家法制所必需的。

總之,在國家根本大法中關于中央與地方相結合的兩級立法體制的規定,是符合中國國情的,是我國現階段較為合理,較為完善的立法制度。當然,在憲法草案中,還只是原則規定,但是在立法制度上,如何劃分地方立法的權限、地方立法的范圍和法規名稱等問題,還須要作出具體規定。