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本文作者：陳應珍工作單位：中南財經政法大學

隨著社會主義建設和社會主義改造的開展,國家急需各種法律,因此,1955年一屆全國人大二次會議及1959年二屆全國人大一次會議又通過兩次授權授予全國人大常委會制定單行法規及在全國人大閉會期間修改法律的權力。這樣的立法體制一直維持到1979年5地方組織法6頒布前夕。縱觀建國初期直到1979年5地方組織法6頒布前的三十年立法制度史,不難發現,雖然這一時期的立法權限體制發生了很大變化,但從憲法和組織法及其他法律的規定來看,都具有一個特點,即對立法制度的規定極為籠統、零散,主要是對各立法主體立法權力的授予,而對立法權限的劃分或立法程序極少規定。2.憲法和組織法程序化規定階段。這一階段以1979年五屆全國人大二次會議通過的5中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法6的頒布為標志。這一階段,法律關于立法制度規定的發展有著深刻的社會根源,即0之后對于民主與法制的重新認識和強調。1979年5地方組織法6賦予了省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定和頒布地方性法規的權力,而且對議案的提出、審議、通過、撤銷及其處理首次進行了規范。1982年公布施行的5中華人民共和國全國人民代表大會組織法6和現行憲法吸收了這些成果,奠定了中央與地方分享立法職權的憲法基礎,并初步建立起了法律法規監督體系。根據1982年現行憲法的規定,全國人大有權修改憲法并監督憲法的實施,制定和修改刑事、民事、國家機構和其他基本法律。全國人大常委會有權解釋憲法、監督憲法的實施,制定和修改除基本法律以外的其他法律,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,解釋法律,撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令,撤銷地方國家機關制定的同憲法、法律以及行政法規相抵觸的地方性法規和決議。國務院有權制定行政法規,改變或者撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章;省級人大及其常委會有權制定地方性法規,民族自治地方的人大有權制定自治條例和單行條例。為了適應經濟、社會對立法的需求,1986年第二次修改的5地方組織法6進一步授予了省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市人大及其常委會制定地方性法規的權力。至此,我國的立法權限體制基本建立起來。在這一階段,立法制度具有以下幾個方面的特點:(1)立法主體范圍擴大,中央一級有全國人大及其常委會、國務院;地方一級有省級人大及其常委會、人民政府,較大的市和省會市的人大及其常委會;(2)開始從程序方面規范立法活動;(3)初步建立起立法監督體系。3.單行法律或法規規定階段。80年代后期,關于程序的研究引起人們的廣泛關注。學術界普遍認為,程序不僅具有工具性價值,更重要的是,它自身還具有促進民主、保障人權的功能。在這一思潮的推動下促成了80年代后期的三個典型的程序性法律的誕生,即1989年5中華人民共和國全國人民代表大會議事規則6、1987年5中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則6和1987年5行政法規制定程序暫行條例6。前兩個議事規則都以專章的形式對議案的提出和審議作出了規定,使立法制度具有了操作性。5行政法規制定程序暫行條例6是我國第一個關于立法制度的單行法規,根據這一具有行政法規效力的法律性文件,國務院部分組成部門和一些有規章制定權的地方政府根據該條例制定了規章制定程序。同時,伴隨著80年代后期地方性法規的大量涌現,各地普遍感到明確地方性法規的立法程序對于提高地方性立法質量的意義,各地相繼制定了規范地方立法活動的程序法。如山東省人大常委會于1989年制定的5關于地方性法規制定程序的規定6,河北省人大常委會于1988年制定的5河北省地方性法規規程6。據統計,截止到1987年底,全國已有24個省、自治區、直轄市對地方性法規的制定程序作了具體規定。還有一些省,在關于人大或人大常委會議事規程的地方性法規中亦對此作了規定,如1990年5上海市人民代表大會議事規則6[1](P187)193)。此外,1990年國務院還了5法規規章備案規定6及國務院辦公廳了5關于貫徹實施3法規規章備案規定4的通知6。這一階段立法制度在確認現存立法權限體制的基礎上,突出的特點在于從注重立法的數量到注重立法的質量,偏重于從程序方面規范立法活動,立法活動的規范化、制度化大大向前邁了一步。4.法典化階段。這個階段以5中華人民共和國立法法6的制定和頒布為標志。十五大報告提出的、由現行憲法第三次修正案所確認的依法治國方略為5立法法6的產生提供了宏觀背景。正如學者袁宏曙所說:現在制定立法法是一個比較恰當的時機。因為我們正在貫徹依法治國方略,制定法律、行政法規、規章等任務都十分繁重,立法法不出臺,很多重要的立法問題無法可依,顯然不利于我國社會主義法律體系的完善和建設社會主義法治國家的進程。0[2]同時,隨意社會主義法制化進程的進一步加快,我國立法制度也得到了進一步完善,當然,也暴露出我國立法制度分散、不統一的弊端。這一方面,為制定統一的立法法提供了寶貴經驗;另一方面,又為統一的立法法的盡快出臺提出了現實必要性。正是在這樣的背景下,5中華人民共和國立法法6誕生了。5立法法6以憲法為依據,總結了二十多年的經驗,對立法活動應當遵循的基本原則、各種法律法規的制定程序、適用規則及立法監督等作了系統的規定,在一定程度上實現了立法活動本身的全面規范化、制度化。

5立法法6是關于國家立法制度的基本法律,它的制定和實施,是中國立法乃至整個法制建設的重大成就,將對我國推進依法治國、建設社會主義法治國家產生積極而深遠的影響。1.5立法法6的公布和實施,是健全社會主義法制的重要內容。按照法律規定的內容的不同,法可分為實體法和程序法兩類。在我國傳統的法制建設中,存在著重實體輕程序的傾向,對程序基本上持一種工具主義的立場,程序虛無主義在法律實務領域滋生蔓延,程序工具主義得到整個法學界的自覺認同和系統論證[3]。80年代末以來,由于研究的深入及受法制發達國家以程序控制權力傾向的影響,這種狀況得到根本性轉變,程序被認為有其自成體系的程序組成要素,自身的價值判斷標準和獨特的法治功能,獨立的程序權利義務和程序法律后果0[4]。這種觀念的轉變反映到立法中,就是程序性法制建設的加強,司法領域三大訴訟法的問世自不必說,在行政領域,5行政法規制定程序暫行條例6、5專利法6、5治安管理處罰條例6等以程序規定為主要內容的法律法規的頒布就是明證。在立法領域,雖有前述法律法規進行規范,但這些法律法規的規定或過于原則或不具有普適性。因此,制定和頒布5立法法6是健全社會主義法制的重要內容。2.5立法法6規范了立法程序,有利于提高立法質量。法律在社會生活中的作用如何,在一定程度上取決于法律本身的質量。學術界普遍認為,中國法制實踐中有法不依、執法不嚴、違法不究的問題在很大程度上同中國立法的先天不足、所立之法的質量有明顯問題有著直接的聯系。科學的立法程序是保證立法質量的極為重要的外部設備,是立法科學化的保障0[1](P102)。缺乏程序要件的法制是難以協調進行的,硬要推進之,則極易與古代法家的嚴刑峻法同構化。其結果往往是-治法.存,法治亡。因此,程序應當成為中國今后法制建設乃至社會發展一個真正的焦點。0[5]民主與法治已成為現代社會的普遍追求,良法之治0成為人們的共同愿望,而制定出反映客觀規律和人們意志的良法正是立法程序化的價值所在。因為要使法律既反映人民的利益和愿望,又符合客觀實際和客觀規律,必須設置科學、民主、公正或正當的立法程序0[6]。5立法法6作為以程序性規定為主的法律,為科學立法提供了保障。3.5立法法6劃分了立法權限,有利于維護法制的統一和尊嚴。法出多門0是我國立法制度的突出特點。立法主體多元化及立法權限的模糊不清,導致了立法中的不少混亂現象,如立法上的越權或不盡職守現象、法律法規規章之間的沖突以及不同程度地不顧整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向等等。因此,有學者從現代憲政理論的高度,分析了立法權限劃分不當的危害:一是可能出現中央過分集權或者地方過分分權的狀況,從而會對國家的穩定和社會的發展帶來損害;二是造成政治體制結構失衡和政治權力行使失控,給管理造成混亂,阻礙社會進步,甚至引發社會動亂;三是會對立法造成損害,出現立法無序,如越權立法、重復立法、立法懈怠等現象,導致法律體系的混亂和法律難以實施[7]。5立法法6在規范立法程序的同時,對立法權限也進行了劃分。不僅如此,在5立法法6總則中,還明確地把立法應當依照法定的權限和程序,從國家整體利益出發,維護社會主義法制的統一和尊嚴0作為一項基本原則確立下來,這些都是治亂0的重要舉措。4.5立法法6的公布實施有利于統一立法學的基本理論,推動我國立法理論和實踐的發展。改革開放以來,全國人大及其常委會審議通過了370多件法律和有關法律問題的決定,國務院制定行政法規700多件,地方人大及其常委會制定地方性法規6000多件[8]。立法實踐的深入發展必然要求與之相適應的立法理論問世。然而在5立法法6頒布以前,我國的立法研究偏重于不同時空中的立法實務,追蹤述說立法機關、程序、技術等,實務多于價值判斷,經驗記述多于理性抽象,為數不多的立法學著作在基本理論方面也是各執一詞、莫衷一是,如對立法0一詞的界定、對立法體制與立法權限體制的把握。5立法法6的頒布為我們加強對立法學的研究提供了一條基線,有利于統一立法學的基本理論,進而對立法實踐予以理論指導。

立法法6實現了立法制度的法典化,推動了立法制度的新發展。同以往有關規范立法的法律法規相比,其對我國立法制度的新發展主要表現在:1.充實了程序性規范,增強了立法的民主性。一部好的法律應當具有可操作性。5立法法6主要是一部關于立法活動的程序性法律,它從立法應遵循的基本原則到議案的提出、審議、法律草案的表決及法律的公布與備案都作了較強的程序性規定,對于規范立法行為,提高立法質量具有重要意義。更為重要的是,在5立法法6所規定的程序中,第一次明確地規定了立法所應采取的民主形式,即立法主體在立法時,應當采取座談、論證、聽證等形式,讓老百姓有廣泛參與立法的機會。在這些民主形式中,最重要、最有效的途徑是聽證。與座談、論證不同,它要求必須把老百姓的意見記錄下來,采納與否都要給予反饋;它有嚴格的規則,比座談、論證更規范、更有效。立法的民主化是實現國家民主政治、保證公民充分行使民主權利的重要組成部分,讓老百姓參與立法是提高其法律素質、保證法律得到自覺認同和遵守的重要途徑。2.根據實際需要,擴大了立法主體的范圍。中央一級主要是確認了軍事領導機關的立法權,使實踐中存在的軍事立法權獲得了法律依據。5立法法6第93條明確規定了享有軍事法規規章制定權的立法主體及其權限范圍。我國軍事機關制定軍事法規規章的歷史可以追溯到革命根據地的初創時期。戰爭年代,中央軍委及其總部不僅制定了許多規范軍事活動和軍人行為的軍事法規,而且還行使政權機關的立法職權,制定了一些在革命根據地普遍適用的重要法律。1949年2月,中共中央在5關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示6中明確肯定了新中國成立之前人民解放軍的各種綱領、法律、條例、決議的法律地位。新中國成立后的五十年中,中央軍委總部、軍兵種、軍區一直在行使軍事法規和軍事規章的制定權,制定了數以百計的軍事法規和數以千計的軍事規章。這些軍事法規、軍事規章貫徹了憲法和法律確立的關于國防和武裝力量建設的基本原則和基本制度,對于促進和保障軍隊的革命化、現代化、正規化建設發揮了重要作用。5立法法6對軍事立法權的規定,一方面是對軍事立法這一長期存在的不應回避的客觀事實的確認;另一方面是依法治國的必然要求。5立法法6作為規范立法活動、確立立法制度的基本法律,應當具有涵蓋性,理應對各級各類立法活動作出規定。在地方,規定了經濟特區權力機關的立法權。這里所指的經濟特區立法是從立法主體角度而言的,即經濟特區所在地的市人大及其常委會制定、修改、廢止法規規章的活動。5立法法6頒布之前,經濟特區立法以授權立法的形式存在,自從1992年深圳市首次行使立法權,1994年、1995年全國人大常委會又先后授予了廈門市、珠海市及汕頭市的人大及其常委會制定法規的權力。但是,全國人大常委會的這種個別授權方式顯然不能滿足經濟特區在改革開放中對立法的迫切要求。5立法法6對經濟特區立法權的規定,既可以減少全國人大常委會的負擔,又可以滿足特區的立法需求,適應了形勢的發展。3.對地方立法權、行政立法權給予了一定的制約,加強了對公民權利的保護。由于立法法頒布之前的有關規范立法活動的法律法規沒有明確的立法權限劃分,造成立法特別是地方立法和行政立法的隨意性很大,主要表現在:(1)必須由法律設定的限制和剝奪公民人身自由、政治權利及財產權等基本權利的行為,卻被行政規章、地方性法規甚至其它規范性文件廣泛設定著,廣泛存在著亂收費、亂處罰、亂攤派、亂許可以及限制或者剝奪公民的財產權和人身權等基本權利的現象。(2)不同程度地存在著不顧國家整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向。為了克服這些缺陷,5立法法6采取了以下措施:(1)以明文列舉的方式規定了各立法主體的權限,特別是規定關于犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、對非國有財產的征收等關于公民基本權利的事項只能由全國人大及其常委會行使,剝奪了其他立法主體在這些事項上的立法權。(2)規定列入全國人大或人大常委會會議議程的法律案,由法律委員會最后進行統一審議;行政法規由國務院統一起草;地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告及草案修改稿。5立法法6所采取的這些措施有利于防止部門保護主義,防止對公民基本權利的侵犯。4.增加了法規規章之間的沖突裁決機制,完善了立法監督制度。法律法規規章之間的矛盾和沖突是我國法出多門所帶來的弊端之一,破壞了社會主義法制的統一,也給法的適用和遵守帶來了困難。5立法法6關于沖突裁決機制的設定為法的適用和清理提供了依據。法的適用規則包括兩個方面:一是同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章、特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定。二是除了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益,實行不溯及既往的原則。關于法律法規規章之間的矛盾沖突,根據兩種不同情形可以采取兩種不同的解決方法:一是不同效力等級的法律、法規、規章之間的沖突,應根據改變或撤銷規則來解決;二是對于同等效力的地方性法規、規章之間的矛盾沖突,應通過沖突裁決機制作出裁決。為消除矛盾,維護法制統一,5立法法6對沖突裁決機制及改變與撤銷規則的運行和行使都作了操作性較強的規定,為立法監督提供了基本法律依據。

毫不夸張地說,從一國立法制度的完善程度,便可窺見其民主政治建設的范圍和進程0[9](P15),因為一國立法制度的水準總是同一定的歷史條件和國情相適應的。目前,我國正處于社會變革時期,要等立法法十分成熟以后再出臺顯然不可能,已出臺的5立法法6不可避免地存在著不足之處。我們相信,5立法法6必將在實踐中隨著我國經濟政治體制的逐步完善而進一步完善。