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本文作者：梁旺貴

根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定,現(xiàn)行中國立法體制的結(jié)構(gòu)是:全國人大及其常委會行使國家立法權(quán);(二)國務(wù)院根據(jù)憲法和法律行使行政法規(guī)制定權(quán);(三)省、自治區(qū)、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下一,制定地方性法規(guī),報全國人大常委會和國務(wù)院備案,(四)民族自治地方的人大有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區(qū)的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規(guī)定表明現(xiàn)行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制。“一級立法體制”說顯然失之偏頗。“二級立法體制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務(wù)院制定行政法規(guī)為一級,一般地方制定地方性法規(guī)、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規(guī)定地方性法規(guī)不得同法律和行政法規(guī)相抵觸,但憲法并沒有規(guī)定自治條例和單行條例不能同地方性法規(guī)相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據(jù),所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規(guī)是同一級。第二,我國許多法律明文規(guī)定民族自治地方的人民代表大會可以根據(jù)當?shù)孛褡逄攸c制定變通規(guī)定或補充規(guī)定。以婚姻法為例,結(jié)婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于2周歲的規(guī)定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)無權(quán)改變這個規(guī)定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據(jù)當?shù)孛褡宓娘L俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規(guī)定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執(zhí)行婚姻法的變通規(guī)定,即把結(jié)婚年齡變通為男不得早于2周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應(yīng)和地方性法規(guī)是同一級。那么,應(yīng)當怎樣表述我國現(xiàn)行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現(xiàn)行立法體制,可以發(fā)現(xiàn)這樣三個特點:第一,實行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導,國家立法在整個立法體制中處于領(lǐng)導地位,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據(jù),不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務(wù)院制定行政法規(guī),一般地方制定地方法規(guī),它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權(quán)相結(jié)合。如前所述,由于一般地方性法規(guī)和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規(guī)同自治條例、單行條例的關(guān)系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權(quán)的關(guān)系,即多種立法權(quán)相結(jié)合。這多種立法權(quán)相結(jié)合的含義是:國家立法權(quán)、國務(wù)院行政法規(guī)立法權(quán),一般地方性法規(guī)立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現(xiàn)行立法體制是中央集中領(lǐng)導的、多級并存、多種立法權(quán)相結(jié)合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

我國地域遼闊,民族眾多,無論經(jīng)濟、文化,還是交通運輸?shù)?南北東西相差甚遠,再加上少數(shù)民族自身的特殊性和復雜性,可以說構(gòu)成了一個多極化的中國版圖,因此,我認為無論什么法律都不可能包羅萬象、一法貫穿,即使是憲法和民族區(qū)域自治法,也只是一些原則性的東西,具體的東西都必須通過單行法規(guī)和自治地方制定的自治法規(guī)來補充和完善,但是無論地方法規(guī)、單行法規(guī),還是自治條例都不得與母法(憲法)相低觸。這是由我國的國體和政體所決定的,也是立法工作必須遵循的一條根本原則。這一點不僅中國是這樣,外國也是這樣;不僅社會主義國家是這樣,資本主義國家也是這樣。試想,如果沒有民族區(qū)域自治法,沒有民族自治地方的自治條例,我國159個自治地方(即5個自治區(qū)、3個自治州、124個自治縣、旗)、45個自治民族的自治權(quán)怎樣體現(xiàn),實行民族區(qū)域自治的含義何在,如果沒有執(zhí)行《婚姻法》的變通規(guī)定,全國數(shù)十個民族自治地方批準的“男不早于2周歲,女不早于18周歲”的結(jié)婚年齡又豈不是違法行為嗎?等等,等等。所以我得出這樣一個結(jié)論:即民族自治地方的立法是其它法律法規(guī)的補充和完善,任何國家立法機關(guān)和一般地方立法機關(guān)都不能隨意取締。四、我國現(xiàn)行立法體制存在的問題制約著民族自治地方的立法工作。我國現(xiàn)行立法體制在立法權(quán)的歸屬、范圍的關(guān)系和立法權(quán)使等方面而已形成基本完善的制度,但也存在著許多缺陷和弊端,這些缺陷和弊端在民族自治地方的立法權(quán)上有所表現(xiàn),也制約著民族自治地方的立法工作。關(guān)于民族自治地方立法權(quán)的歸屬。中國現(xiàn)行立法體關(guān)于立法權(quán)的歸屬已形成較完善的制度,但也需要進一步完善之處。表現(xiàn)在民族自治地方立法權(quán)歸屬方面有兩個問題需要探討:(1)在全國人大及其常委會制定的法律中,有些有授權(quán)民族自治地方人大及其常委會對該法律作變通或補充的規(guī)定,有些卻沒有這方面的規(guī)定,于是有人認為,只有法律授權(quán)民族自治地方對該法律作變通或補充規(guī)定的,民族自治地方的權(quán)力機關(guān)才能對該法律進行變通或補充,否則就不能變通或補充。也有人認為,國家法律沒有作授權(quán)規(guī)定可以變通的,要作變通規(guī)定則需要報全國人大常委會批準。這樣,就產(chǎn)生了一個間題:法律沒有授權(quán)民族自治地方對該法律作變通或補充,民族自治地方的權(quán)力機關(guān)能否進行變通?(2)有的自治州、自治縣的人大常委會未經(jīng)授權(quán)制定了單行條例,這又是否妥當?我國憲法和民族區(qū)自治法規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”這表明我國民族自治地方立法權(quán)的歸屬應(yīng)是民族自治地方的人民代表大會,自治州、自治縣(旗)的人大常委會不享有立法權(quán),民族自治地方立法的依據(jù)是“當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟、和文化的特點。”由此,我們又得出以下結(jié)論:第一,即使法律沒有授權(quán)民族自治地方對該法律作變通和補充,根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況認為確實需要變通或補充的,民族自治地方仍然可以對該法律進行變通和補充,只是變通和補充的主體應(yīng)是民族自治地方的人民代表大會,而不是它的常委會,第二,自治州、自治縣(旗)的人大常委會本身沒有立法權(quán),無權(quán)制定單行條例,它只能根據(jù)法律的授權(quán)對該法律作變通或補充。這一結(jié)論同全國人大常委會有關(guān)部門的解釋是一致的。如1984年,四川省涼山彝族自治州制定選舉法變通規(guī)定時,因選舉法中沒有授權(quán)規(guī)定,請示人大常委會有關(guān)部門答復說:“民族自治地方的人大常委會可以對《婚姻法》制定變通規(guī)定或補充規(guī)定,是因為《婚姻法》中特別作了這樣的規(guī)定。《選舉法》中沒有這方面的規(guī)定,因此,對《選舉法》的變通規(guī)定應(yīng)由民族自治地方的人民代表大會制定,不能由它的人大常委會制定。萬這個結(jié)論是根據(jù)我國現(xiàn)行憲法、地方組織法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定得出的。在目前的情況下我們只能得出這樣的結(jié)論并用以指導立法實踐。不過,我想提出這樣一個建議:即國家立法機關(guān)應(yīng)通過法律的形式賦予民族自治州、自治縣(旗)人大常委會部分立法權(quán),因為隨著我國法制建設(shè)的發(fā)展,越來越多的民族關(guān)系需要用民族自治法規(guī)來調(diào)整,而人民代表大會一般一年只召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,自治州、自治縣(旗)人大常委會享有單行條例制定權(quán)是必要的,建議國家立法機關(guān)修改民族區(qū)域自治法、地方組織法時賦予自治州、自治縣(旗)人大常委會單行條例制定權(quán)。關(guān)于民族自治地方立法權(quán)的行使。立法權(quán)的行使制度,是立法體制中一個很重要的內(nèi)容。有了這方面較為完善的制度,才能保障享有立法權(quán)的機關(guān)充分行使立法權(quán)。在民族自治地方立法權(quán)的行使方面,如何理解和把握民族自治地方立法不得同憲法和法律相低觸這一立法原則,是一個值得探討的問題。這個間題處理不好,或者影響國家法制的統(tǒng)一,或者會損害民族自治地方的立法權(quán),挫傷民族自治地方立法權(quán)的積極性。什么叫不與憲法、法律相低觸呢?通常有兩種解釋:一種認為是指不得同方針、政策、法律原則相抵觸,一種是說同具體政策、具體法律條文也不能相抵觸。對這個問題,前任全國人大常委會委員長彭真同志在《關(guān)于地方人大常委會的工作》一文中有過闡述。他說:“地方立法的根據(jù)是什么?一是根據(jù)當?shù)鼐唧w情況,二是省、自治區(qū)、直轄市的實際需要。限制只有一條,就是同國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸。這里講的政策,是中央總的方針、政策,而不是一些具體的政策,具體的政策要根據(jù)具體的情況具體解決。”彭真同志在這里是針對地方立法而言的,對民族自治地方立法也同樣適用。在同國家總的方針、政策、法律的基本原則不相抵觸的前提下,民族自治地方根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況,對國家法律的具體規(guī)定作某些變通,是必要的。例如,婚姻法規(guī)定的結(jié)婚年齡,民族自治地方作了變通應(yīng)當允許的。因為作這樣的變通,并不違背婚姻法的基本原則。由于“不抵觸”的確切含義不明確,實踐中就難以把握。如四川省阿壩州制定實施四川省土地管理實施辦法變通規(guī)定時,將“征用耕地三畝以下,其他土地十畝以下的,由縣人民_政刪比準”變通為“征用耕地五畝以下,其他土地十五畝以下的,由縣人民政府批準。”四川省人大常委會在審議時,有的同志認為,縣級人民政府審批土地的權(quán)限是國家土地管理法規(guī)定的,自治州人大常委會無權(quán)變通,要變通須報全國人大常委會批準。于是四川省人大民二委和法制工作室聯(lián)名向全國人大有關(guān)部門請示。最后,全國人大有關(guān)部門答復以不作變通為宜。如呆作這樣的變通就是與國家土地管理法的基本原則相抵觸的話,那么我們對以下現(xiàn)象又作如何解釋呢?現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間有權(quán)對人大制定的法律進行部分補充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸。請看:全國人大制定的邢法第141條規(guī)定:“拐賣人口的,處五年以下有期徒邢。方但全國人大常委會關(guān)于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定規(guī)定,,拐賣人口罪情節(jié)特別嚴重的可到處死刑。這一修改使對犯拐賣人口罪的處罰可超過有期徒刑的范圍,這是否與邢法的基本原則相抵觸呢?如不相抵觸,那么,前述四川省阿壩州人大常委會對縣級人民政府審批土地權(quán)限的變通是否與國家土地管理法的基本原則相抵觸,就值得思考了。如果說不抵觸的基本原則是提法上要完全一致、數(shù)據(jù)上要絕對相同,那么,所謂自治條例也好,變通規(guī)定也好,都只能比照相應(yīng)的法規(guī)重抄一遍。如果完全照搬照抄,那就沒有必要搞什么自治法規(guī)和單行法規(guī)了。要搞,就必然要有所區(qū)別,有所發(fā)展。然而,前述的幾個婚姻法變通規(guī)定是把結(jié)婚年齡提前了兩歲,拐賣人口罪的處罰又從五年上升到了死刑,唯獨四川省阿壩州將征用耕地三畝以下變通為五畝以下,其他土地十畝以下變通為十五畝以下就不行,這是難以自圓其說的。

關(guān)于民族自治地方立法權(quán)的范圍。立法權(quán)的范圍,也是立法體制中一個很重要的內(nèi)容,有了這方面較完善的規(guī)定,享有立法權(quán)的機關(guān)才能在明確和規(guī)定范圍內(nèi)進行立法活動。現(xiàn)行立法體制在這方面存在的一個較大間題就是地方性法規(guī)和行政規(guī)章的范圍如何劃分?與此相關(guān),在民族自治地方立法權(quán)的范圍這個間題上,提出了自治州、自治縣人民政府是否有行政規(guī)章制定權(quán)這個間題上。根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定,享有行政規(guī)章制定權(quán)的有國務(wù)院各部、委、省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的人民政府。這里沒有提到自治州、自治縣的人民政府,表明自治州、自治縣的人民政府沒有行政規(guī)章制定權(quán)。但是根據(jù)民族區(qū)域自治法的規(guī)定,自治州、自治縣的人民政府又有行政規(guī)章制定權(quán)。民族區(qū)域自治法第34條規(guī)定,民族自治地方的自治機關(guān)對本地方的各項開支標準、定員、定額,可以制定補充規(guī)定和具體辦法。第43條規(guī)定,民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定,制定管理流動人口的辦法。第44條規(guī)定,民族自治地方和自治機關(guān)制定實行計劃生育的辦法。民族自治地方的自治機關(guān)是指民族自治地方的人民代表大會和人民政府,根據(jù)這些規(guī)定,我們可以得出以下結(jié)論:自治州、自治縣的人民政府有權(quán)制定行政規(guī)章。事實上,自治州、自治縣的人民政府也在行使行政規(guī)章制定權(quán)。如云南省德宏傣族自治州人民政府及其州級機關(guān)制定的實施《自治條例》的具體辦法,就是行政規(guī)章,四川省的甘孜州、阿壩州制定的計劃生育辦法規(guī)定州人民政府可就實施中的間題作出規(guī)定,這實際上是明文確認了州人民政府享有行政規(guī)章制定權(quán)。自治州、自治縣人民政府到底能否行使行政規(guī)章制定權(quán),建議國家法律對此明確規(guī)定。我認為,國家法律應(yīng)該賦予自治州、自治縣人民政府行政規(guī)章制定權(quán)。理由是:第一,民族自治地方的立法權(quán)由民族自治地方的人民代表大會行使,而人民代表大會通常是一年召開一次,一次會議不可能審議太多的立法議案,所以,有些調(diào)整民族關(guān)系的規(guī)范性文件無法以民族自治法規(guī)的形式表現(xiàn)出來,只好以行政規(guī)章的形式頒布施行。第二,各自治州、自治縣制定了或正在制定的自治條例,但自治條例畢竟規(guī)定得過于原則,為了便于自治條例的順利實施,自治州、自治縣人民政府需要制定便于操作的實施細則。