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一、彈劾和懲戒制度

保障法官隊伍的廉潔公正，需要建立法官的懲戒制度。人非圣賢，孰能無過？法官從事違法甚至犯罪的現象難以完全避免建立了由于法官操有審判大權，其一旦從事違法甚至犯罪行為，對社會的危害性更大，因此各國法律都法官彈劾和懲戒制度以及預防或處罰法官的違法犯罪行為。嚴格地說對法官的彈劾實際上也是一種懲戒，所以廣義的懲戒概念包括了對法官的彈劾，然而在許多大陸國家，區分了對法官的彈劾和一般的懲戒，而在英美國家，只有彈劾而無懲戒制度，所以，這兩個概念仍然是有區別的。

在英美法國家，由于法官的地位崇高，所以，法官非受彈劾而不被免職，也不受其他形式的懲戒。根據美國憲法第2條：“總統，副總統及聯邦的文官，犯有判國罪，賄賂罪或其他重罪，輕罪而遭彈劾時，應予免職處分。”法官為文官的一種，故亦為彈劾的對象。但彈劾的事由僅限于法官的犯罪行為，不包括其失職行為。也就是說，法官因過失等而發生裁判錯誤，不應遭受彈劾。在美國，彈劾必須依嚴格的程序進行，要參議院多數同意。自從聯邦法院建立200多年來，聯邦法官受到彈劾的共11人。共中4人被定罪，7人遭到彈劾，但被判無罪，其中塞繆爾蔡司（SamuelChase）是唯一一位遭到彈劾的聯邦最高法院法官。由此可見，彈劾法官是非常嚴重，而且很稀少的情況。[1]而在英國，自從1701年《王位繼承性》頒布以來，僅有1名法官遭到彈劾。

在大陸法國家，彈劾也需要采取嚴格的程序。如德國基本法第98條規定：“聯邦法官于職務上或職務外違背基本法的基本原則或各邦的憲法秩序時，二的多數表決，判令該法官調職或退休。如其違反與出于故意者，應予撤職”。由于在德國法官不屬于一般的行政官員，因此彈劾法官的程序與處分一般公務員的程序是不同的，對一般涉及懲戒法官的案件也要由特設的聯邦聯各法官（DienstgerichtdesBundes）受理。根據法官法第31條第二項：“聯邦職務法庭審判案件，以審判長一人，常任陪席法官二人及非常任陪席法官二人之合議行之。審判長及常任陪席法官均為聯邦最高法院法官，非常任陪法官均應為任職于與、被告所屬同一系統法院之終身職法官。法院院長及副院長均不得為職務法庭這法官。各邦之職務法庭，依法官法第七十七條第一項，由各邦應設立”。在日本，彈劾法官也必須依嚴格程序進行。根據憲法第64條：“國會為裁判受罷免追訴的法官，設彈劾法院，以兩院議員組成之”。日本法官彈劾法第16條規定，國會參眾兩院各推選7名議員共同組成彈劾法院以裁判法官的彈劾案件。另外，國會參眾兩院各推出10名議員共同組成法官追訴委員會，這二種機構都要獨立行使職權，不受國會支配，罷免法官須取得參加審判的議務的三分之二多數同意。

值得注意的是，在大陸法國家，對法官的彈劾事由較之于英美國家法律規定的彈劾事由，更為寬泛。如在德國，關于彈劾法官的事由，可適用有關法官調職，命令退休或撤職的原因。在日本，根據法官彈劾法第2條，彈劾法官的事由包括：“明顯違背職務上的義務或嚴重怠于履行職務，及明顯有失法官威信之行為”（第二條），因此只有在“明顯”或“嚴重”之情形下，才能適用彈劾程序。任何人認為有彈劾法官事由存在時，均可請求追訴委員會調查事實，予以追訴（第十五條）。受追訴之法官，可隨時選任辯護人為其辯認（第二十二條），其審理程序則準用刑事訴訟令之規定（第三十條），須實行公開言詞辯論。被宣告罷免之法官，因該宣告而當然免職（第三十七條），總之，比較而言，大陸法國家規定的彈劾法官的事由更寬。尤其需要指出的是，除法官彈劾制度以外，大陸法還規定了對法官的懲戒制度，即對法官的失職行為可予以處分。如在法國，聯邦職務法庭對失職的法官可予以警告、罰款，甚至撤職。在日本，最高法院或各高等法院有權對失職的法官予以警告，罰輕、減薪、停職甚至予以失職。然而這些懲戒措施在英美國家是完全不存在的。

我國法官法區分了對法官的免職、辭退和懲戒。根據法官法第39條，“辭退法官應當依照法律規定的程序免除其職務”。但法官法和其他有關法律中并沒有對免除法官職務和辭退法官的程序作出較為具體、嚴格的規定。從實際操作的情況來看，一般按照普通公務員辭退和免除的程序進行的，只是需要由人大常委會作出免職的決定。總的來說，較之于國外的法官彈劾程序，我國的免除法官職務、辭退法官的程序是較為簡單的，對法官涉及違法犯罪的，與普通公民一樣對待，不需組成特別法庭予以審判，更不需要由各級人大常委會委員參與審判。簡便的程序雖比較符合中國的實際情況，但從長遠來看，為加強對法官的職務保障、增強司法的權威性，應當以彈劾制代替目前程序較為簡單的免職和辭退制度，為此需要專門制訂法官彈劾法，對法官受彈劾的事由、彈劾的機構、程序等作出明確的規定。

關于法官的懲戒制度。我國法官法專設了第11章對懲戒制度作出了規定。該法第30條列舉了各種應受懲戒的違法行為，法官實施其中一種行為，便應受警告、記過、記大過，降級、撤職、開除的處分，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。由于目前我國司法監督制度不健全，某些法官的職業意識談薄、敬業精神差，防腐防變能力不強，在此情況下規定懲戒制度是十分必要的。然而，由于法官在懲戒制度方面的規定過于簡陋，因此至少在如下幾個方面需要進一步完善：

第一，需要規定法官應遵循的行為準則以及違反該準則所應受的處罰。法官法第30條列舉了各種禁止法官從事的行為，這一規定仍過于原則，不能替代具體的司法行為守則。尤其是當法官違反第30條規定而實施某種違法違紀行為時，究竟應受何種處罰，應在司法行為守則中作出明確具體的規定，這既有利使法官明確從事某種違法違紀行為所應承擔的責任后果，同時，也能保障對法官的懲戒不枉不縱、不偏不倚。

第二，需要專門規定懲戒機構。有學者建議，由于對法官的懲戒工作責任重大，應委托縣級以上的各級人民代表大會常務委員會中的內務司法委員會專門負責對法官的懲戒，此種懲戒權的行使也是人大行使監督權的表現。[2]然而，由于懲戒不完全等同于彈劾，而包括了對法官的各種違法違紀行為的制裁，如果由各級人大常委會來行使懲戒權，則不僅使人大承擔了過重的工作負擔，而且也不一定有利于保障司法的獨立。從國外的經驗來看，在法官涉嫌犯罪而應受彈劾時，可由議會審判，但懲戒法官原則上由法院自己作出決定。在我國，彈劾法官可以考慮由各級人大常委會負責審理和作出決定，但對于法官的違法違紀行為的懲戒，仍應由法院負責。當然，從目前情況來看，某些法官實施某些違紀行為（如私自會見當事人）常常未受到應有的懲戒，這與我國法院并未建立專門的懲戒機構有關。因此我們建議，在法院內部，應當設置專門的懲戒委員會，具體實施法官法的懲戒制度，為了使懲戒不至于流于形式和保持公正，應吸收某些法院以外的法律界人士擔任委員。

第三，需要建立懲戒的程序，如由誰提請懲戒、受理機構的組成，如何充分聽取各方面的意見，懲戒決定的作出、受懲戒者的申訴權等等，都應當作出其體規定。

二、關于錯案追究制度

什麼是錯案？在法律界曾經產生過爭論，有一些學者認為，“錯案”隱含著一個案件只有一個正確判決，否則即為錯誤之意，而“唯一正確的判決”在大多數案件尤其是疑難案件中又難以確定。由于法律運行中的三個方面不確定性即法律的不確定性、事實的不確定性以及政策、社會環境和法官個人等非法律因素的不確定性，最終造成對錯案的界定十分棘手。[3]但大多數學者認為，錯案的概念是可以確定的，根據我國《法官法》第30條第八款規定，法官“玩忽職守，造成錯案或者給當事人造成嚴重損失”的，應受懲戒。據此可見，錯案是指法官因玩忽職守，而造成裁判不公或給當事人造成嚴重損失的案件。所謂錯案追究制，是指法官在審理案件中應故意和過失而造成錯案，應承擔責任。

然而，我國法院內部是否應實行錯案追究制，學術界存在著兩種不同的觀點。一種觀點認為，錯案追究制的實行是毫無必要的，因為錯案本身可以通過法定程序予以糾正，對違法的司法人員，可依照法官法予以懲戒，因司法人員能力的局限造成錯案，司法人員應享有司法豁免權。如果一旦發生錯案便追究辦案人員的責任，將會使司法人員瞻前顧后，不敢果斷執法，該制度在理論上也缺乏合理依據，在實踐中缺乏可操作性。[4]另一種觀點認為，按照有錯必究、有責必罰的原則，應當實行錯案追究制，法官從立案受理到審判乃至執行的全過程，凡發生執法錯誤都必須受到追究和處理，只有這樣，才能促使法官加強學習、努力鉆研業務、提高執法水平，真正建立起一支廉潔奉公、執法如山的法官隊伍。[5]我認為，這兩種觀點都有一定的道理。

從國外的經驗來看，英美法國家確無所謂錯案追究制，這與英美法國家法官地位崇高，個人素質較高且獲得國民的普遍信賴有關。而在大陸法系法官地位雖然很高，但法律為保障裁判公正和法律嚴格執法，大都規定了懲戒制度，對法官的嚴重失職行為應予以懲戒。如日本法院組織法第49條規定：“裁判官違背職務上的義務，懈怠職責，有愧于品位時，依法律規定，以裁判懲戒之”。該條實際上包括了法官因嚴重過失行為造成錯案，應受懲戒的情況。所以，從大陸法的經驗來看；是存在著錯案的追究制的，只不過是對形成錯案的原因有明確限定，而不是對所有的錯案都應追究法官的責任。

我認為，鑒于目前司法腐敗，裁判不公現象十分嚴重，某些法官敬業精神和職業道德較差，錯案發生的頻率很高，實行錯案追究制還是很有必要的。僅以1998年全國法院自查過程中，便發現并糾正錯案一萬多件。由此可見。實行錯案追究制確有利于督促法官的高度的責任感和使命感，而認真對待和處理好每一個案件。在實踐中應廉潔公正，注重職業道德的修養和業務水平的培養，努力提高裁判的質量和確保裁判的公正。由于司法權攸關人民的生命財產、人身的安全，是保障社會正義的最后防線。因此法官一旦接受人民的重擔而承擔審判職責，便應當盡職盡責，如因其故意和玩忽職守行為造成錯案，理應受到懲戒。

問題在于，由于自錯案追究制實行以來，在法律上一直未能對錯案的定義和范圍、追究責任的程序和方法等作出具體的規定，因此在實踐中很難操作，正是由于這一原因，真正因錯案而受到追究的法官極少。我認為，實行錯案追究制，首先必須要明確錯案的概念。根據我國《法官法》第30條第八款規定，錯案是指法官因玩忽職守，而造成裁判不公或給當事人造成嚴重損失的案件。但在實踐中大量錯案并非因為玩忽職守而是因為司法腐敗、地方保護主義所造成的。也有學者認為，凡是裁判所認定的事實與客觀事實不符的，都是錯案。就民事、經濟案件而言，主要是指事實認定錯誤這一觀點并不妥當。因為審判方式改革的結果是“以證據為根據”而不是“以事實為根據”，這樣，符合證據所證明的事實而不符合客觀事實的裁判，并不能被認為是錯案。從大量的案例來看，所謂錯案，并非一定表現為事實認定錯誤，而是兼有法律適用嚴重不當、裁判嚴重不公、證據認定錯誤等情形。例如，根據已確認的基本事實及法律的明確規定應判合同有效卻認定為無效，應當認定無效的卻認為有效；根據基本事實本應由被告負責，卻強拉與案件無直接關系的第三人承擔責任，等等。因這些錯誤所導致的案件裁判，也可能屬于錯案范疇。

還有一些學者認為，所謂錯案，是指各級法院對原判決認定的主要事實失實，適用法律錯誤，判決明顯不當，按審判程序改判了的案件以及發生其他執法錯誤，需要追究責任的案件。[6]我認為這一定義過于寬泛。誠然，錯案既可能發生在審判過程中，也可能發生在案件受理及執行過程中，然而，絕不能認為按審判程序改判了的案件均屬于錯誤。一方面，二審法院改判一審的案件是十分正常的事情，而改判的原因是多種多樣的，如一審中一方當事人未提供足夠的證據，或者一審與二審法院的法官對事實的認定及法律的規定存在不同的且屬于合理的理解等，在此情況下，二審改判一審案件，并不意味著一審的裁判是錯案。另一方面，二審改判一審案件，是審判監督制度的正常運用，正是因為存在著改判的機制，才能保障裁判的公正。相反，采取在一審過程中“上下級法院相互溝通”、上級事先作出指出等方式而消除改判現象，反而是嚴重違反程序、剝奪當事人的上訴權的錯誤做法。如果將改判的案件都一定為錯案，必然促使一審法院被迫采取上下溝通辦法以避免改判，其結果反而導致錯案發生。還應當看到，在某些案件中，因為對事實和法律的認識和理解，而導致二審改判一審的案件，并非證明二審的觀點是正確的，相反，二審的觀點可能是錯的，所以，絕不能以二審改判一審案件作為判斷錯案的標準。

我認為，所謂錯案，是指徇私枉法、濫用職權、玩忽職守，故意拖延辦案而造成裁判錯誤或給當事人造成嚴重損失的，均屬于錯案。具體來說，錯案包括如下幾種類型：

第一，徇私枉法。法官因貪污受賄或為牟取個人，家屬及親屬等的利益而故意出入人罪或作出明顯不公正的裁判。中國古代法律曾有枉法裁判罪，如唐律或明律均規定，法官枉法而為裁判，倘使無辜者入罪或使有罪者出罪，均應受刑事處罰，清律規定官吏，故意出入人罪，其全出全入者，以全罪為論：若增輕作重或減重作輕，以所增減論，至死者坐以死罪。即事后辯明冤枉，原問宮吏亦不能免責。我國現行刑法也沒有枉法裁判罪。當然枉法裁判罪主要適用于刑事案件，對民事經濟案件，除非法官因貪污受賄等原因而觸犯刑律，裁判明顯不公，一般不發生刑事責任。但因徇私枉法而導致裁判民事、經濟案件的裁判不公，理應受到懲戒。

第二，濫用職權、違反程序、恣意裁判。某些法官在審判活動中超越甚至濫用職權，有法不依，違反法定程序，不顧法律的明文規定而作出裁判，在實踐中時有發生，如超越管轄范圍強行立案、在毫無法律根據的情況下而追加某人為第三人、虛擬訴訟證據、辦假案等，法官在實施這些行為以后，雖不能確定其實施該行為是否徇私、但因其行為已構成違法，應受到懲戒。

第三，玩忽職守，給當事人造成重大損失。玩忽職守的行為包括在不認真聽取雙方當事人的意見，不了解當事人提供的證據或不理解法律有關的規定的情況便匆匆作出裁判，導致裁判明顯不公。在審判中，一方當事人提出保全而不作出保全，或本應對部分或特定財產保全而對全部財產實行查封、或采取強制措施不當等給當事人一方造成重大損失。或在案件執行中因采取措施不當給當事人造成重大損失的等等，都屬于現忽職守行為，無論辦案人員屬于故意或過失，均應受到懲戒。

第四，故意拖延辦案、給當事人造成重大損失。裁判及時是裁判正義的重要內容，如果在受理案件后違反期限故意拖延辦案。或不顧當事人的意愿而長期調解不作判決、或在裁判以后長時期不采取執行措施，等等，都會給當事人造成重大損失。這些情況都屬于錯案。值得注意的是，拖延辦案必須是違反規定的辦案期限，如果未超出辦案期限，則不能認為違反了拖延辦案。

我認為，依據法官法第30條的規定，錯案原則上應包括上述四種類型。這是否意味著法官法第30條可以替代錯案追究制呢？我認為法官法雖規定了錯案追究制，根據第30條可以對錯案作出界定，但該法并沒有對錯案追究制作出具體明確的規定，即使是關于懲戒的規定也是十分原則和抽象的，缺乏具體的操作性的規定。當然，由于錯案追究制的宗旨在于對辦錯案的法官予以懲戒，如果專門制訂一部系統完備《法官懲戒法》對法官所實施的違法犯罪行為予以懲戒以及懲戒的程序等作出明確規定，則該法中完全可以將錯案追究制包括其中。[7]不必另設單獨的錯案追究制，但在該法尚未制訂和頒行以前，我認為應訂《錯案追究法》該法除應明確錯案的定義和范圍以外，還應明確如下問題：

1.明確責任主體。目前錯案追究制在實踐中難以實行的一個重要原因是，我國法院并沒有實行法官裁判個人負責制，會議庭形成裁判意見以后，要經庭長、院長層層審批，重大案件甚至大多數案件要經審判委員會討論決定，某些案件要請示上級法院作出決定，由此造成了“審案者不判案、判案者不審案”的不正常的局面，一個案件的裁判常常是名曰集體負責，實際上發生錯案以后無人負責，從而使錯案追究制很難實行。為此必須首先從法院體制等方面進行改革，落實會議庭的權限、建立主審法官負責制、廢除層層審批和向上級法院請示的制度，減少審判委員會決定的案件。某些重大疑難案件確需要由審判委員會討論決定的，必須在卷宗上詳細記載每個審判委員會的發言和決定意見，如果發生了錯案，應追究審判委員會的責任。

2.建立專門的懲戒機構，該機構應當設在上一級法院，并應邀請法院外的法律界人士擔任成員。目前在許多地方以后，發生了冤假錯案以后，當事人向作出錯誤裁判的法院申訴，要求追究責任者的責任，其申訴往往難以得到受理和合理的答復，甚至如石沉大海，即使得到受理，也只能大事化小、責任者得不到應有的懲戒。為此應當在中級法院、高級法院和最高法院分別建立懲戒機構，受理涉及下級法院的法官因為錯誤而應受懲戒的案件。

3.明確追究責任的程序。在當事人提出追究有關法官的責任的申訴以后，懲戒機構經初步審查認為申訴合理時，應當受理案件，某個法院的院長發現本法院出現錯案，需要追究有關法官的責任，亦可向上級法院的懲戒機構提出申請，請求受理案件。如果錯案涉嫌徇私枉法等犯罪問題，應將該案移交檢察院立案偵查。懲戒機構在審理過程中，應當舉行聽證會，充分聽取當事人的申訴人、責任人的辯解和除述，以免發生懲戒的錯誤。在作出決定以后，如果當事人對處理決定不服的，可以向原懲戒機構申請復議，并有權向原懲戒機構的上級機關申訴。

總之，真正實行錯案追究制，必將有利于克服司法腐敗現象、督促法官在審判中盡職盡責、嚴格執法、公正裁判。

[注釋]

[1]美國各州的憲法大都也規定了對州法官的彈劾程序。如阿拉斯加憲法第20條規定，法官有瀆職和濫用職權的行為，經考院三分之二的多數同意應被彈劾。阿肯色憲法規定規定彈劾法官須經州參議院的三分之二多數的同意。

[2]李進保：“我國建立法官檢察官懲戒機制的可行性研究”，載《法律科學》1998年第4期。

[3]王晨光：《法律運行中的不確定性與“錯案追究制”的誤區》，載《法學》1997年第3期

[4]“依法治國與廉政建設研討會紀要”，載《法學研究》1998年第4期。

[5]參見馬長生主編：《法治問題研究》第616—618頁，法律出版社，1998年版。

[6]參見馬長生主編：《法治問題研究》第617頁。

[7]對法官的懲戒不僅包括對辦錯案的法官予以懲戒，還包括對各種違法違紀行為的懲戒。所以懲戒制度包括的范圍更廣。