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一、社會組織參與社會治理的理論基礎和必要性分析

社會組織是我國一個具有特定內涵的概念，原則上主要指在民政部門依法登記的社會團體、民辦非企業單位與基金會，也兼顧工商注冊或沒有注冊的其他社會組織。我國的社會組織不應等同于西方社會的民間組織（只是政府工作的監督者或某個社會群體的代言人），而應是整個社會改革與發展的重要參與者，是促進社會進步的重要力量，即我國的社會體制應當是“一種社會力量協同發揮作用的同心式的合力構建”［1］。而這正應合了多方參與、共同治理這一現代社會治理理念。多方參與、共同治理理念，是2011年2月省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班的一個創新成果［2］。它既是加強和創新社會管理的迫切需要，是我國社會現實發展的產物，也是對我國改革開放30多年來形成的“政府主導＋社會自治”這一社會管理格局的進一步深化，是黨、政府、企事業單位、社會組織和公民個人等共同參與和治理社會的一種思路和舉措。應該說，國外特別是一些發達國家在社會管理方面有著比較深厚的積淀和成熟的經驗，代表性的國家有英國、德國、美國和日本等。伴隨著20世紀七、八十年代以來的“管理主義”、“新公共管理”及福利國家改革實踐運動的興起，西方社會管理及公共管理研究領域出現了諸多包括治理理論在內的一些新理論，比如“合作網絡理論”、“新公共服務理論”、“社會資本理論”和“公民權理論”等，這些理論的核心是要實現政府改革的一個目標模式———即形成政府治理的新模式，構建新的公共治理體系。在我國，社會生活實踐迫切要求社會組織參與社會管理，一方面是我國社會主義市場經濟的必然要求，同時政府職能的轉變也為社會組織的發展提供了合法性基礎，社會組織將歷史性的承擔起政府改革后的部分職能，幫助政府建立起民主的管理機制，實現社會成員有序的政治參與。另一方面，社會組織的自治機制和社會資本可以有效的實現社會整合，促進社會和諧穩定。因此圍繞培育扶持、依法管理、支持和引導社會組織參與社會管理和服務這個中心，做好社會組織的管理和發展工作是當前和今后相當長時期內建立現代社會組織體制的必然要求和重要工作。

二、合肥市社會組織發展現狀及相關政策

（一）合肥市社會組織發展現狀

隨著經濟社會持續快速發展，合肥市社會組織數量呈穩步增長態勢，結構布局不斷優化，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋面較廣的社會組織體系，社會組織的社會影響力、公眾參與度不斷提升。截至2011年6月，全市各級民政部門共依法登記備案社會組織2510個，其中登記1686個（市級登記625個，縣區級登記1061個；社會團體登記642個，民辦非企業單位登記1043個，非公募基金會1個），備案城鄉基層社會組織824個。［3］圖1展現出合肥市社會組織從2006年到2011年的發展情況，圖2從類別上展示出合肥市社會組織的發展現狀，可以看出社會服務類社會組織仍是主要類型。［4］表1展現了合肥市與北京、上海、深圳三市在社會組織數量方面的比較。可以發現，“十一五”以來，合肥市的社會組織數量呈不斷上升趨勢，但與京、滬、深三市相比，發展力度遠遠不夠，合肥市社會組織仍有很大的發展空間。截至2009年底，合肥市社會組織從業人員153637人，其中女性共10174人，占從業人員總數的6．6％；專科以上文化程度共6561人，占從業人員總數的4．3％；55歲以下從業人員138633人，占90．2％。全市建立黨組織的社會組織共357個，占社會組織總數的17％；中共黨員共1370人，占從業人員總數不到1％。［4］可以看出，合肥市社會組織從業人員中性別比例嚴重失調，文化素質整體偏低，社會組織黨建任務任重道遠。

（二）合肥市社會組織發展的相關政策

早在2007年，合肥市政府就以市政府第128號令形式頒發了《合肥市行業協會管理辦法》，就行業協會的名稱、宗旨、設立登記等一系列事項予以規范，極大地促進了行業協會的發展。此后，《合肥市農村專業經濟協會管理實施辦法》、《合肥市示范行業協會標準》、《社會團體重大事項報告制度》、《合肥市民政局關于推進社會組織管理工作改革與創新的實施意見》（合辦〔2009〕36號）（以下簡稱《實施意見》）等有關社會組織發展的規范性文件相繼出臺。這些文件均明確了以體制創新為突破口，以民間化、社會化為方向，以發揮職能作用為目標，積極推進社會組織管理體制機制的改革創新這一基本思想。在2010年9月民政部與安徽省人民政府簽訂的《共同推進皖江城市帶承接產業轉移示范區民政事業改革發展協議》（以下簡稱《部省協議》）、2010年11月安徽省民政廳《關于印發＜皖江城市帶承接產業轉移示范區社會組織改革發展意見＞的通知》及當年合肥市被中央政法委、中央綜治委確定為全國35個率先開展社會管理創新綜合試點市等一系列政策背景下，合肥市搶抓機遇，進一步規范社會組織服務管理工作。同時，以社會組織評估工作和城鄉社會組織登記備案工作為新的抓手，以項目管理為工作推進形式，密集出臺了一系列政策文件，主要包括：合肥市民政局《關于開展行業協會（商會）評估工作的實施意見》（合民〔2009〕259號）、《全市社會團體、民辦非企業單位評估實施辦法》、《合肥市城鄉社區社會組織備案工作規則（試行）》和《合肥市推進社會管理創新工作項目書》等。這一系列政策的出臺為合肥市社會組織的發展提供了制度保障和良好的發展環境，大大推動了全市社會組織的社會管理創新工作。

三、合肥市社會組織在參與社會治理方面存在的不足

近年來，合肥市社會組織發展雖然取得了較大的進展，但總體上還處于發展的初級階段，在思想觀念、政策環境、體制機制、監督管理等方面還存在一些亟待解決的問題。

（一）對社會組織地位和作用認識不到位，思想觀念上存在偏差和誤區

當前，人們對社會組織地位和作用的認識還存在偏差，忽視其在參與社會治理、服務社會、反映訴求、規范管理和社會監督等方面應有的作用，對社會組織的管理存在所謂“四重四輕”現象，即重行政組織建設，輕社會組織建設；重登記，輕管理；重數量，輕質量；重使用，輕投入。［5］對社會組織自身發展規律認識不足，對新形勢下社會組織參與社會治理的必然性和必要性認識不到位，沒有真正把社會組織的培育發展工作納入議事日程以及經濟社會發展的總體布局。鑒于此，合肥市社會組織總體來說發展緩慢、數量少、規模小、質量低，難以滿足經濟社會發展需要。

（二）社會組織的政策法規建設相對滯后，政策環境還不完備

從國家層面來看，我國關于社會組織的政策法規建設總體滯后于社會組織發展實踐的客觀需要，目前只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》和《基金會管理條例》等三個條例及民政部幾個部門規章，立法層次不高，缺少全面、系統、嚴謹的關于社會組織管理的《社會組織法》或《社會團體法》，使得社會組織的設立、性質、地位、作用及職能等沒有完全明確規范，缺少行業自律環境。從省級層面看，也缺少相應的關于社會組織全面發展的地方性法規和長遠規劃。鑒于此，合肥市社會組織發展所處的政策環境是零碎的，不完整的，缺少關于“十二五”期間或者更長遠的關于合肥市社會組織發展的專門的發展規劃或實施方案，社會組織面臨定位難、信任難、參與難、吸引人才資金難等難題，政策的頂層設計顯得非常欠缺。

（三）政府職能轉移和購買服務進展緩慢，政府投入機制和扶持力度尚顯不足

2009年5月的《合肥市民政局關于推進社會組織管理工作改革與創新的實施意見》中有明確的關于積極推進政府職能轉移、政府投入機制的建立和稅收優惠政策的落實等規定，但具體落實情況仍不明朗，落實效果也不得而知。目前，雖然全市121家行業協會全部實現了民間化與社會化，但官辦色彩過濃的“準政府性”的其他社會組織仍大量存在。比如，城市的基層群眾性自治組織居民委員會仍在行使著大量的政府職能。同時，大多數行業協會未能承擔政府轉移的職能，仍有大量行業協會沒有得到政府購買的服務。社會組織在社會治理中的協同作用仍未能很好的發揮出來。

（四）管理體制及運行機制的結構性障礙仍比較突出，綜合監管體系建設尚待時日

合肥市實施的社會組織審批登記制度分類改革應該說效果明顯，但改革仍不夠徹底。比如，對于行業協會商會雖然形式上取消了雙重負責管理體制，即無業務主管單位，由各級民政部門直接行使登記管理職能，但市、縣（區）的其他有關部門仍是行業協會、商會的“業務指導單位”，“在各自職能范圍內依法對行業協會、商會進行相關業務指導”。這里就會留下兩個問題：一是這里的“其他有關部門”究竟指哪些部門，由于其概念模糊，會不會造成部門間相互扯皮，造成“令出多門”的現象；二是“主管”與“指導”的界限到底是什么，在現行體制機制尚不健全的情況下，會不會動輒越俎代庖，在具體實踐中又走回原來的老路。與此同時，由于社會組織的改革創新尚處于起步階段，體制改革仍顯滯后，創新氛圍尚未形成，具體工作中仍不可避免存在行業協會的“準行政化”、各部門配合力度不夠、在審批登記、日常管理、年度檢查等監督環節缺乏溝通協調機制以及缺編制、管理力量嚴重不足等現象。

（五）社會組織治理結構不夠健全，隊伍素質、自身能力仍需提升

安徽省民政廳印發的《關于推進合蕪蚌試驗區社會組織改革發展的意見》及《皖江城市帶承接產業轉移示范區社會組織改革發展意見》中明確提出要“優化法人治理結構”，合肥市出臺的《實施意見》中也提出要“完善社會組織自我約束機制”、“建立健全以章程為核心的各項內部治理結構和管理制度”、“建立權責明確、運轉協調、制衡有效的內部治理結構”。但實際情況是，截至2009年底，合肥市社會組織中建立現代法人制度的僅有665個，僅占社會組織總數的31．6％，民主決策、民主管理有待加強。從人員素質來看，合肥市社會組織工作人員普遍素質不高，專科及以上學歷人員僅占4．3％。［4］

（六）社會組織社會管理的參與度不夠，主體地位特別是政治地位有待提高

在現代社會治理理念下，社會組織本應成為政府與企業的合作伙伴，是社會領域的行動主體，也是我國建設和諧社會不可或缺的重要力量。同時，作為不同利益階層的代言人，社會組織理應成為現代公民參與民主管理的有效渠道。但現實中，社會組織的主體地位普遍缺失。合肥市《實施意見》中也明確提出：“要探索在各級黨代會、人代會和政協會議中增加‘社會組織代表’、“科學確定適當的名額”、“發揮社會組織參政議政的積極作用”。但是由于社會組織主體地位的缺失，其參政議政的渠道并不順暢，在市民政部門的工作成效匯報及各類文件中也鮮見社會組織代表的姓名。因此，迫切需要提高社會組織的主體地位，以適應社會建設和社會管理創新的需要。除上述種種不足之外，合肥市社會組織黨建工作也非常薄弱。截至2009年底，全市依法登記的社會組織建立黨組織的僅占17％，黨員數量還不到1％［4］。這種重業務輕黨建的現象應該引起相關部門和領導的高度重視。同時，合肥市正在探索進行的“社會組織創新孵化園”項目也缺少市場化運行機制和途徑。這些都需要我們立足實際，認真研究，在借鑒先進地區經驗的基礎上逐一加以解決。

四、創新管理視角下完善社會組織參與社會治理的對策建議

推動社會組織參與協同治理，建立政府與社會平等合作伙伴關系，提高社會自治與服務社會的能力，已成為深化社會管理創新的基本趨勢。作為全國社會管理創新35個試點城市之一，特別是恰逢中共安徽省委、省政府《關于加強和創新社會管理的實施意見》（皖發［2011］22號）文件的出臺，合肥市應當立足當前社會組織發展的現狀，充分借鑒京、滬、深等三地的發展經驗，推動社會組織健康發展，發揮其在助推經濟社會發展、構建社會和諧的積極作用。為此，筆者給出以下對策建議。

（一）切實轉變思想觀念，加強對社會組織地位和作用的認識

轉變思想觀念是推進社會組織管理創新的前提。我們要實現“小政府，大社會”這一重要轉變，首先就要不斷學習先進地區的先進理念，充分認識到社會組織的重要作用，正確認識社會組織所具有的分擔政府事務、發展經濟、服務公民的利益訴求，調處社會關系、化解社會矛盾和問題、促進社會和諧的重要功能。將社會組織發展納入黨委政府的議事日程，納入經濟社會發展的總體規劃和社會建設的具體目標，納入政府績效考核體系，推動社會組織健康有序發展。我們要觀念先行，上下統一認識，充分意識到當前進行社會建設的重要性和必要性，借助社會組織這一載體，培育和調動每一位現代公民參與社會建設和管理的意識，營造和諧社會人人有責、人人共享的良好局面。

（二）完善法律法規體系，為社會組織發展提供良好的制度保障

從京、滬、深等一些先進城市社會組織發展經驗來看，政府的積極作為成為推動社會組織健康快速發展的“助推器”。鑒于此，合肥市可以在不違背現有國家、省市有關社會組織法律法規政策體系框架的前提下，結合地方實際，創造性地開展工作。首先，可以采取先試點、再推廣的思路，通過在部分地區、部分行業先行先試，逐步摸索適合社會組織發展的好經驗、好做法，進而上升為政策層面，推而廣之；其次，合肥市不妨抓住35個創新試點市這一大好機遇，制定未來5至10年，甚至更長時間關于社會組織發展的、專門的、長遠的發展規劃或實施方案，納入經濟社會發展的總體布局，統籌規劃考慮；最后，還要建立政府職能轉移的配套政策，在充分調研論證的基礎上，適時出臺《合肥市推進政府職能和工作事項轉移委托工作實施方案》及《合肥市政府購買社會組織公共服務實施辦法》等文件，切實轉變政府職能。

（三）進一步改革創新社會組織管理體制機制，引導社會組織健康規范發展

若要真正解決制約社會組織發展的“瓶頸”和制度性障礙，就要進一步加大雙重管理體制改革力度。在可能的情況下，可以考慮借鑒北京市的發展經驗，充分發揮人民團體的整合功能，建立樞紐型管理體系，進行分類指導。在條件更加成熟的情況下，也可以考慮借鑒深圳市由民政部門直接登記、規范管理、無業務主管單位的新體制，統一由民政部門登記管理，基層政府不再履行“業務主管單位”的職責，而是配合民政部門做好政策制定等宏觀指導工作。［6］與此同時，還要進一步做好評估制和備案制等配套工作，完善以網格化為主的社區社會組織管理機制，積極探索建立社會組織“第三方”評估機制，建立綜合監管體系和整體聯動機制，形成黨委政府統一領導、多部門分工合作的管理新格局。

（四）引導社會組織加強自身能力建設，不斷提升隊伍素質，實行民主決策

進一步引導社會組織加強自身能力建設，增強承擔社會管理職能的有效性。一是在現有基礎上，進一步加大改革力度，擴大政社分開，盡快在更大范圍內確立社會組織的獨立地位，確保社會組織獨立行使決策、人事、財務、分配等方面的自主權；二是要積極探索完善“以章程為核心的內部治理結構”，實行民主決策、民主管理，強化自我約束，樹立良好的社會公信力；三是積極拓展參政議政渠道，通過合法的參政議政，充分表達所代表階層合法的組織利益訴求，在各級黨代會、人代會和政協會議中適時增加“社會組織代表”，科學確定適當名額；四是加強社會組織的職業化和專門化建設，積極推行競聘上崗和差額選舉，以積極培養公民意識和民主精神，有效提升參與社會管理事務的能力；五是加強社會組織黨建工作，把社會組織的黨建工作納入各級黨委的整體工作，切實解決社會組織中黨組織建設和黨的活動兩個“覆蓋”的問題。

（五）引入市場機制，不斷完善“社會組織創新孵化園”項目

合肥市的“社會組織創新孵化園”項目是改革自上而下單一的行政培育社會組織模式，實現社會組織社會培育模式的一個極有意義的嘗試，既符合社會組織自身建設和發展的規律，也符合合肥市經濟社會發展的實踐需要。要避免該項目在實施過程中不走樣，就應當充分運用市場化手段，在條件允許的情況下，充分借鑒上海市以恩派公益組織孵化器項目為代表的社會組織培育的新機制［6］。即“政府政策支持、社會力量興辦、專業團隊管理、政府和公眾監督、公益組織受益”的孵化器模式，少一些政府行為，多一些市場化運作，真正實現“依托政府的扶植和監管，以市場化運作為主要手段”的“社會組織創新孵化園”項目的有效施行。這就要求各利益相關方在項目實施過程中合理界定自身角色和功能定位。為了避免不必要的行政干預，可以考慮在相關政策支持下，由政府出面扶持成立一個類似于“恩派”這樣的社會組織培育的孵化中介組織（中心）。由一些熱心社會公益事業的有識之士或“社會企業家”擔任負責人，具體承擔社會組織的孵化工作，實現“社會力量興辦”。在此基礎上，充分利用合肥市科教城市的優勢，整合在肥高校經濟管理類專家，建立經管類專家數據庫，為孵化項目提供智力支持，實現專業化團隊管理。此外，還要建立包括媒體、社會公眾等在內的廣泛的社會監督系統，設立項目運作舉報電話，切實保證項目資金的合理使用。最后，政府要加大宣傳力度，擴大社會組織孵化機構的社會影響，積極動員各種社會力量，特別是廣大徽商投身家鄉社會組織建設，踐行其社會責任，通過設立基金會提供資金支持，保證項目正常有序高效運行，為孵化園能夠真正孵化出一批優秀的社會組織，服務經濟社會發展盡一己之力。

五、結語

我國已進入社會組織快速發展的歷史時期，社會組織將在我國經濟、政治和社會生活中扮演越來越重要的角色。從治理國家來說，政府是主導；從管理社會來說，社會組織是主力。二者在共建和諧社會的過程中，理應形成一種平等的合作關系，各自發揮自身的積極作用，從而形成社會管理和公共服務的整體合力。面對這一難得的歷史機遇，我們應當進一步解放思想，實事求是，政府和社會力量攜起手來，以人為本，不斷創新社會管理，共同擔負起構建社會和諧穩定的歷史使命。（本文來自于《合肥師范學院學報》雜志。《合肥師范學院學報》雜志簡介詳見.）

作者：吳悅工作單位：合肥學院管理系