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新西蘭的政府企業(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002),主要有四種形態:國有企業(SOEs)、皇冠研究機構(CRIs)、皇家所有公司(Crown-ownedCompanies)和皇冠實體(CrownEntities)。國有企業是政府所有的按照商業原則組建和經營的有限責任公司,如新西蘭郵政公司、鐵路公司等。皇冠研究機構是從事科學和技術研究的機構,如農業研究所、土地保護研究所等。皇家所有公司的經營領域一般較特殊,并多為皇家全資所有,如學習出版公司、新西蘭無線電廣播公司等。皇冠實體也是屬于特殊領域的,但不是公司法所規定的公司,因此不受公司法的約束,而是由專門法律規定其目標和責任,如公共信托、彩票委員會、災害賠償委員會等。

一、公司法和專門法是政府企業治理的基礎

《公司法》是任何公營和私營部門公司須遵循的基礎法律,規定了公司設立、組織機構、公司與利益相關者之間關系等內容,除皇冠實體外的所有政府企業都應按照公司法注冊或組成公司。專門法是對特定領域政府企業的所有權、治理和社會責任安排的特別規定,如《國有企業法》、《皇冠研究機構法》、《教育法》等。政府企業法規概要如圖1所示。

圖1新西蘭的政府企業法規概要

資料來源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.

政府企業的股東須按照公司法行使股東權利。公司法規定的股東權利有:采用或變更公司章程;嚴格限制公司債務責任;授權董事編制年度報告;任命和撤換董事;批準重大交易;批準公司合并;推動公司進入清算程序;詢問、討論和批評公司經營并通過公司經營解決方案;審查公司信息;其它強制權力等。

公司法規定,董事會擁有管理公司業務和事務、以及指導和監控公司管理層的所有權力,并承擔企業管理責任。董事的基本職責是忠于公司并為公司謀取最大利益,承擔不勤勉和不適當地履行職責所導致的個人責任。

公司法采用了“默認董事(DeemedDirectors)”規則來約束股東按照法規來行使權力。根據公司法,沒有被任命為董事但是實質上對公司行使控制權的人,可以被默認為公司的董事。被默認的董事對行使公司法規定的董事職責負有責任,并且可以對其行為所招致的公司后果承擔個人責任,同時稀釋或免除董事會管理公司的責任。根據默認董事規則,政府企業的股東(持股部長)及其顧問必須足夠謹慎,以避免可能被認為是默認董事的行為。即使這種行為是必須的或應要求的做出的,也應該以完全透明的方式來行使。

二、所有權行使機構的功能、權力、責任及股權戰略

新西蘭政府建立了可稱為“雙所有權行使機構(或稱國家股東)”的機制。即,每個政府企業有兩個國家股東:財政部和有關部委,各持有50%的政府股權,有關部委的部長是持股部長中的“負責部長”,對所持有股份的政府企業起著主導股東的作用,并承擔主要責任;財政部長一般是較次要的持股部長。

持股部長作為政府企業的股東,得到議會的充分授權。持股部長就本人在持股企業中的功能、權力和責任對議會負責,并接受議會或議會特別委員會的質詢。持股部長是內閣成員,同時也是議會成員,由總督向行政院(ExecutiveCouncil)任命。

負責部長對政府企業組合實施日常監管,包括任命董事會成員,僅在關鍵問題上向財政部長咨詢,并且按照慣例有在重大問題上向內閣咨詢的義務。持股部長的權力是由公司法和各領域的專門法來界定的,行使這種權力的程序被設計成保證權力在透明和磋商的基礎上行使。負責部長與政府企業的正式溝通對象是董事會,不是管理層。當企業出現財務危機時,財政部會介入維護股東權益。新西蘭政府企業股權管理的層級結構如圖2所示。

圖2新西蘭政府股權管理層級結構

資料來源:根據新西蘭CCMAU的RonHamilton先生來信闡述與討論整理。

政府股權戰略制定中考慮的因素有(CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002):政府對擁有股權的企業組合整體的主要目標;持有某一公司的目的(或謀求商業投資回報,或保證產出和服務滿足公共需求,或混合目標);在政府股東目標下,現有的政府企業形態是否是保證目標實現的最好架構;各企業的生命周期階段,是否能產生高于投資于其它領域的機會成本的回報率;政府如何盡可能地保證其目標的實現。

自1989年以來,政府較大規模地出售了一些政府資產,總出售額達到191億美元。但后來考慮到資產出售所帶來的風險和成本高于持有,所以近3年內沒有再出售資產。

本屆政府實行了“不出售資產”的政策,即長期持股戰略。這是基于1999年政府在選舉中提出的“不對國有企業實行私有化”的承諾。政府要求政府企業董事會通過配置資產來提高贏利和效率。

政府的部分持股戰略體現在持有3家機場公司的部分股權和新西蘭航空的大部分股權。前者是80年代出售政府股權形成的結果。后者則是政府于2002年收購的公司,當時該公司陷入財務危機(一些人認為政府是在實施緊急財政援助。引自新西蘭CCMAU的RonHamilton先生來信闡述與討論)。

三、政府企業的目標、報告、審查和治理

新西蘭政府在改革中逐漸探索出一套“皇冠公司模式”,將其應用于對絕大多數政府企業的監督和管理中,大幅度地提高了政府企業的績效(政府企業的績效提高表現在4個方面：一是取代了以前虧損巨大需要政府的財政支持的局面，現在政府企業的投資贏得大量利潤，并向政府支付稅收和紅利；二是出現了意義重大的基于公司自有資金的再投資，顯著地提高了公司效率，并創造了政府可持續持有的公司組合；三是效率和產出質量的提高為社會物質利益和政府財政利益做出了重要貢獻，許多產品的價格下降而服務更接近消費者需求；四是國有企業不再是政府的財政負債，而是有生存能力的企業，是有價值資產而不是債務。參見CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002)。皇冠公司模式是政府監督、控制和激勵政府企業的一個框架,借鑒了有關商業公司目標、治理結構和責任體制的國際經驗,強調價值創造和績效提高。皇冠公司模式的基本框架是:政府企業董事會負有管理企業事務和業務的全部責任,向持股部長負責;持股部長對政府企業業務規劃程序施加戰略影響;要求董

事會充分和全面的報告;CCMAU對持股部長提供建議并協助監控;其它適用于政府企業的一系列公共審查機制。

(一)公司目標

新西蘭政府特別強調企業目標清晰。政府企業一般都有商業和社會的雙重目標。國有企業的商業目標十分突出,社會目標則不太明顯;而皇冠研究機構、皇家所有公司和皇冠實體的社會目標和商業目標一般是并重的。各專門法對相關領域的政府企業的基本目標和運作原則都有規定,如表1所示。

表1國有企業和皇冠研究機構的法定目標類別財務目標非財務目標設定法律

資料來源:新西蘭CCMAU網站,www.ccmau.govt.nz.

政府企業須在每年的《企業目標報告》中闡述企業的經營目標。例如對國有企業,該報告應該闡明的內容有(《企業目標報告》所應包括的內容由1986年的國有企業法規定，1992作了部分修改。根據新西蘭CCMAU的RonHamilton先生來信闡述與討論整理):企業目的;采取行動的性質和范圍;股本對總資產的比率及其說明;會計政策;后3年的績效目標和判斷是否達成目標的績效評估方法;累計利潤和資本儲備中準備分配給政府股東的總量和比例的估計;在后3年將向持股部長提交信息種類(包括半年報中信息);企業任何一名成員接受饋贈、購買或者其他途徑獲取公司或其他組織股份之前的必經程序;董事會向政府尋求薪酬的任何活動(無論政府是否已同意提供這種薪酬);董事會對政府在本企業中的投資價值的估計以及再評估的時間和方式;被持股部長和董事會批準的類似事務。

(二)業務規劃、報告和監控

持股部長積極參與政府企業的業務規劃,向企業董事會轉達政府股東的意愿(一般都是粗線條的或戰略性的),并指導企業調整業務規劃。政府企業董事會須向持股部長提交業務規劃草案,持股部長收到草案后可委托CCMAU和財政部進行評審,并根據評審結果批準草案或提出調整意見。調整意見可由CCMAU代替持股部長向企業轉達,董事會必須考慮部長的意見。當出現董事會與持股部長意見相左的情況時,董事會一般會盡量調和分歧,但不必完全配合部長,因為董事會被賦予的首要職責是公司利益最大化。在分歧無法調和的情況下,業務規劃和目標報告將按照持股部長的意見調整。但是如果董事認為部長阻礙了自己的職責履行,董事就可能辭職,一些人的確如此。

按照法律,政府企業只需向股東報告財務績效。但近年來,非財務績效和組織狀況也成為報告的必要內容,如皇冠研究機構須報告雇員結構和科研成果指標。此外,報告的要求也大大超過了公司法的規定,如年度報告必須包括附加信息;再如法律要求國有企業和皇冠研究機構提供半年度報告,但現在慣例要求也向持股部長提供季度報告。圖3所示是政府企業年度報告和監控流程。

公司法對企業年度報告的最低規定是:須由兩位董事簽名確認,包含財務報表和審計報告的當期書面報告。年度報告應包含的內容有(CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002):公司業務性質變更;公司股權登記薄紀錄;超過10萬美元的雇員報酬;公司的捐贈;董事變更;所支付的審計費和其它服務費。對于非國有企業的政府公司,公共財務法還要求年度報告包括:年度財務報表的一系列詳細要求;年度財務報表須附加由董事長或首席執行長(ChiefExecutive)簽署的責任說明。

圖3新西蘭的政府企業年度監控流程

資料來源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.

根據專門法規定,國有企業和皇冠研究機構須在公司財政年度前半年結束后兩個月內向持股部長提交半年度報告。半年度報告的內容涉及公司在半年中的運營情況和公司目標報告要求提供的信息。季度報告是每個公司須提供的,必須在季度結束后一個月內提交,內容包括未經審計的財務報告、績效說明、財務統計概要,也可以包括非財務的績效信息。表2列出了政府企業監控措施及其適用對象。

表2政府企業監控措施一覽

資料來源:RonHamilton,“MonitoringGovernmentCompanies”,“國有企業中國家股權的管理:十六大以后的改革議程”研討會資料。

(三)審查

除了上述報告和監控程序,還有對政府企業的其它“審查”機制。主要有:

議會審查制度。議會財政和支出委員會向一些特別委員會(包括自己)分派執行財務審查的責任,特別委員會須對每一個政府企業進行關于財務績效和運營的財務審查,并向議會反饋相應報告。特別委員會所執行的財務審查,范圍可以包括從簡要查看公司責任文件一直到詳細深入的審查,甚至包括傳喚并公開質詢政府企業的董事和高級管理層。負責部長也可能被傳喚問及政府企業事務。

政府企業須向議會提交討論的文件包括:每個國有企業和皇冠研究機構的規則(如章程)及其修改;每個企業的《企業目標報告》及修改;每個企業的年報和半年報,包括財務報表和審計報告;持股部長指導政府企業修改其《目標報告》的任何告示的副本,或公司董事會向持股部長提交的修改《目標報告》說明的副本;持股部長決定國有企業或皇冠研究機構分紅規模告示的副本。

總審計長(Auditor-General)承擔政府企業的審計,并接受邀請對任何政府企業或董事展開關于資金使用的調查。總審計署是由議會根據2001年公共審計法建立的法定機構,隸屬于議會。總審計長由總督根據議會推薦任命,獨立于政府,向議會報告,任期7年。根據國有企業法、皇冠研究機構法和公共財務法,總審計長承擔政府企業的審計。但總審計長可以同意企業聘用其它審計機構。此外根據2001年的公共審計法,總審計長可接受邀請對任何政府企業或董事展開企業資金使用情況的調查,例如最近3年持股部長已兩次邀請總審計長進行這類調查(分別是航空公司和ESR公司)。

公務信息法和政府監察官員法。1982年的公務信息法要求政府企業及關聯公司、持股部長披露應該披露的信息,規定了范圍有限的保留信息(如商業機密信息)。1975年的政府監察官員法規定,監察官有權調查企業管理層的履行管理職責時的決策、建議、行為或失職。

(四)治理和董事會任命

所有政府企業的治理結構都是相同的,即負責部長任命董事會成員來監督企業管理層。這是按照公司法、專門法和每個公司章程的規定來實行的。

董事會的主要責任是代表股東監督公司,保證公司的正常運轉和財務健康。對按照1993年公司法設立的政府企業,董事被要求承擔與私營部門公司董事同樣的責任(CCMAU,“Protecting&EnhancingShareholderValue”,self-presentationdocument):任命、管理和監控首席執行長;指導公司建

立遠景目標,以增加股東價值并保證公司長期的健康發展;制定和監督公司戰略;風險管理;批準重要投資和收益分配;保證公司經營符合法規要求;指導公司處理與其它利益相關者的關系;與股東商議《企業目標報告》;制定業務規劃;促使管理層達到目標報告和業務規劃中的績效指標要求;建立適當的治理結構;承擔與公司法所規定的私營部門董事相同的職責、義務和責任。

內閣1999年10月批準了政府企業的董事會成員任命程序,要求負責部長按照內閣批準的任命程序,任命技能最好的候選人,并保證任命中沒有棘手的利益沖突。如圖4所示。該程序的主要特點是(CCMAU,“Protecting&EnhancingShareholderValue”,self-presentationdocument):(1)CCMAU評估和篩選有意者和被推薦人員,建立潛在董事數據庫;(2)CCMAU與公司董事長和負責部長正式評估技能要求和職位空缺;(3)董事任期一般為3年,董事任期滿的時間主要是3、6、9月份;(4)CCMAU檢查其數據庫并向其他政府部委(如婦女事務部、太平洋島嶼事務部等)尋求提名,負責部長則向政府核心決策小組尋求合適候選人的提名;(5)潛在候選人的能力和技術須與要求相符,優先的候選人由部長識別,并在考慮任命之前給予完成約定勤勉程序的機會;(6)約定勤勉程序(DueDiligence),在任命提名之前,候選人有機會了解公司的運營、董事會考慮的潛在問題、與其他董事會成員及高級管理層的工作關系,可能的利益沖突會被提出并被認真考慮;(7)負責部長做出任命決定,被任命者收到授權書。

董事會績效評估在持股部長對董事和董事長的繼任、更換和薪酬決定中具有重要的作用。董事會績效衡量標準包括(CCMAU,“Protecting&EnhancingShareholderValue”,self-presentationdocument):企業目標報告中的目標是否完成,符合財務和非財務目標;使業務規劃與部長期望相一致;良好的社區關系;與買方機構的良好關系;為特定資本項目開發業務等。

圖4新西蘭政府企業董事任命程序

資料來源:CCMAU,“Protecting&EnhancingShareholderValue”,self-presentationdocument.

董事的薪酬基線(即支付方法和年增長比率)由內閣決定或批準(增長比率一般很小，最近一次是在1997年批準的),持股部長每年批準董事的薪酬總額,董事會在部長批準的薪酬總額范圍內有進行分配的自主權。

四、中間機構的作用

新西蘭的皇冠公司監控建議機構(簡稱CCMAU)在政府企業的治理和監控中起到了積極的作用。CCMAU根據內閣指示于1993年建立,基本功能是向國家股東提供高質、及時、準確的企業運營報告和保護股東利益的建議。CCMAU由財政部所有,與財政部有行政隸屬關系,如財政部任命CCMAU的執行長,并監督財政部在CCMAU中的股權利益,但CCMAU在運營上是獨立的,與財政部無關。CCMAU由議會撥款資助(類似于政府部門),但也從提供建議中獲取收入。CCMAU分別與國有企業持股部長和皇冠研究機構持股部長簽訂了顧問合同,向持股部長提供獨立的建議(CCMAU目前監控了38家政府企業。合計凈資產98億美元，總資產179億美元。2001年這些政府企業的總收入達到77億美元)。CCMAU的利益相關者和運作模式如圖5所示。

圖5CCMAU的利益相關者和運作模式

注:CRI———皇冠研究機構

資料來源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.

CCMAU認為“成功企業”意味著企業至少要維持價值(與風險貼水后的投資資本成本相抵),并在適當情況下提高價值(回報超過風險貼水后的投資資本成本)。在此原則指導下,CCMAU的許多活動側重于使其監控的政府企業在實現一定社會目標的同時,創造公司價值。CCMAU在監控政府企業中的主要作用是(CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002):(一)提出監控建議。與財政部共同審閱政府企業的《企業目標報告》和業務規劃草案,向持股部長提出意見;協助持股部長設立考核基準或績效測定目標;協助持股部長監控政府企業的績效。

(二)所有權行使建議。在政府企業的戰略目標、重大事務、投資、核心業務界定、資本結構和紅利政策、經營活動商業評估、多元化、重組和政策影響方面向持股部長提供建議。

(三)國家股權部門服務。應相關人員和議會的要求,處理并回答問題;公務信息法的其它要求;政策和立法建議。

(四)公司治理建議。監控董事會的績效、構成和承擔的責任;引入最佳治理實踐;參與政府企業董事的任命程序,包括提出董事應具備技能、監測董事會職位空缺、尋求董事人選、篩選并提出候選人名單、準備任命文件和董事培訓的一系列過程。CCMAU在過去10年中一直處于為政府提供企業監控服務的最前沿,已經使得一定范圍內的政府企業明顯提高了股權價值,并開發和完善了被認為是“最佳實踐(BestPractice)”的模式。2000年內閣認可了CCMAU在國有部門的股權監控、董事任命和公司治理中所發揮的“卓越中心(CenterofExcellence)”作用。2002年CCMAU所進行的一項調查(向部長、政府企業和其它政府機構等利益相關者的調查)也顯示,CCMAU提供了高度專業的監控服務,并且與其監控范圍的政府企業具有牢固的關系,其特點是:方法專業,忠誠于其服務的部長;很好地處理作為政府企業和股東之間“中間人”的綜合角色;保持對這些企業的良好認知,并維持與這些企業的牢固關系;為股東和企業提供更多具有戰略價值的新服務。