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摘要：我國傳統的宏觀重大決策機制存在著嚴重的弊端，其主要特征是決策方案一般只由一套班子或一個部門來設計一套方案，因為這一方案究竟是最佳，還是比較佳，甚至只是一般，或許還有僥幸的成份？即使成功其程度也無法進行比較，萬一失敗后果則不堪設想。為此筆者建言，應建立官方、半官方、民間性質的三套決策咨詢機構。

關鍵詞：宏觀決策、改革、思考。

一、

隨著各項改革的不斷深入和發展，傳統的宏觀重大決策機制所表現出來的弊端已經日益凸顯出來。作為政治文明建設和政治體制改革的重要內容之一，傳統的現行的宏觀重大決策機制改革已經是迫在眉睫。所謂決策，簡單地說就是拿主意、作決定，即是指個體或群體為實現某一目的所作的行為設計和抉擇的過程。那么所謂宏觀重大決策，在我國就是指執政黨--------共產黨和國家的最高決策，它是關系到國家和民族前途命運與最大利益的行為設計和抉擇的過程。正是因為宏觀重大決策關系到整個國家的前途與命運，所以，我們每一位炎黃子孫都從內心深處和感情上希望黨和國家的所有重大決策都最佳化、最優化，都取得最大的成功。

但是宏觀重大決策的成功與否是不以任何人的意志為轉移的，它總是遵循著自身的客觀規律運行，從建國六十年來宏觀重大決策的施行情況來看，黨和國家做出的一系列宏觀重大決策，有的就非常成功，有的則一般，還有的甚至使我們的國家和民族遭受到了嚴重的挫折和損失。這些都促使有志之士去認真思考，從中總結經驗，吸取教訓。因此，早在上個世紀八十年代初期，黨和國家就把宏觀重大決策的改革列入了議事日程，并且嘗試著做了許多可貴的探索。

鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：

“黨和國家的領導制度以及其他制度，需要改革的很多。我們要不斷總結歷史經驗，深入調查研究，集中正確意見，從中央到地方，積極地，有步驟地繼續進行改革。”①萬里同志于1986年7月在《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話中指出：“所謂決策科學化，首先就要民主化。沒有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識，尊重人才，尊重人民的創造智慧，尊重實踐，就沒有科學化。反過來說所謂決策民主化，必須有科學的含義，有科學的程序和方法。否則只是形式的民主，而不是真正的民主。”②這篇講話使決策的民主化和科學化原則日益深入人心，也為決策制度的改革提供了正確的方向。經過二十多年的實踐，我國在宏觀重大決策民主化、科學化的進程中，取得了可喜的成績，但是也存在著不盡如人意的地方，這就需要對政治體制改革中的重要內容之一———決策制度繼續進行改革。同志明確指出“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”③筆者認為，宏觀重大決策制度的改革重點是迅速建立中國的思想庫、智囊團。因為現行宏觀重大決策制度有利有弊，但總的看是弊大于利，其最突出的弊端是，決策的民主化有余，而科學化不足，不足住處主要是不符合科學決策的基本原則和程序的要求。因為在現代科學決策中有一條重要的原則和程序就是：評估選優，抉擇方案。所謂評估選優，抉擇方案，最基本的要求是在決策時，至少有兩套或兩套以上的備選方案供決策者選擇。惟此才能有所比較，有比較才能有鑒別和選擇，才有可能盡量避免宏觀重大決策的失誤。而現行宏觀重大決策不論是黨中央，還是國務院，乃至省、市、縣、鄉等各級黨委和政府在決策時，決策方案一般只由一套班子或一個部門來設計，盡管這唯一的方案從它自身的體系來看，可能觀點正確，邏輯嚴密，資料翔實，信息量大，鼓舞人心，但若沒有另外一套或幾套方案與之對照，誰能保證它就一定是最佳方案呢？何況還違背了評估選優，抉擇方案的科學原則和程序，這也難以保證民主化的貫徹落實。換句話說，現行宏觀重大決策制度因為沒有完全遵循科學化的原則，所以越民主就越有可能走向決策科學化的反面。

二、

各國的歷史經驗和教訓反復證明著這樣一個真理，宏觀重大決策的成功是一個國家最大的成功，反之，宏觀重大決策的失誤是一個國家最大的失誤，古今中外沒有例外。因為黨和國家的宏觀重大決策帶有總體性、全局性、根本性和長遠性，所包涵的內容是多層次、全方位的，它所涉及的內容包括國家的政治、經濟、科學、教育、文化、衛生、國家安全、國際關系等社會生活的各個領域。所以，一旦決策失誤，其損失將是不可估量的。因此，我們必需以對國家和民族的前途命運高度負責的精神和態度，慎之又慎。有人可能會反詰道，只用一套方案來決策不是也有許多成功的范例嗎？是的，只用一套方案來決策可能會成功，但是即便成功也不一定是最大的成功，因為這一方案究竟是最佳，還是比較佳，甚至只是一般，或許還有僥幸的成份？總之，因只能定性，難以量化，因而即使成功程度也無法進行比較。

那么，只用唯一的一套決策備選方案去請各民主當派，人民團體，有關方面和各級代表協商、討論、征求意見，然后使之不斷地豐富和完善，這種自上而下、自下而上的方法能否說這一決策徹底體現了科學化的原則呢？回答是否定的。因為現行各級黨委和各級人民政府制定決策的一般具體過程是，首先由各級黨委和政府的主要領導人找有關部門或專門班子，談一談自己對某個重大問題的基本想法和總體思路，有關部門再根據他們所掌握的各種具體情況和信息，設計并制定出初步方案，雖然在此期間，領導人也可能多次推翻原稿，但是數易其稿形成一套初步方案后，再去發揚民主、交其他人來討論征求意見，由于受到當時特定環境、氛圍、習慣、心理、以及原方案中內在邏輯性的制約和影響，人們在討論、修改原方案時，容易從原方案的思路出發，產生一種思維定勢，所以即使是修改的部分，也多是細枝末節的，一般很難從根本上、整體上、全局上提出新的修改意見。同時由于原方案在各方面征求意見時，客觀上還存在著時間上、空間上、層次上和程度上的差異。因此參加討論的人們一般很難較為系統地全面地了解和掌握全局的情況，最多只能就原方案中的某一方面，某一部分提出看法和意見，這就很難保證原方案整體的最佳性。

三、

綜所上述，筆者認為應該迅速建立國家宏觀重大決策的科學運行機制，特別是建立有中國特色的決策思想庫、智囊團。具體做法是，在現有的官方決策咨詢機構的基礎上，另外至少應該再組建兩套決策咨詢機構，即一套為半官方性質的決策咨詢機構，這套機構可由現在的各級社會科學院為基礎來組建；另一套為民間性質的決策咨詢機構，這套機構可由全國各地的一些重點高等院校為基礎來組建。作為宏觀重大決策改革的第一步，之所以提出建立官方、半官方、民間性質的三套決策咨詢機構，主要是基于以下幾點理由：

第一，這是實現宏觀重大決策民主化和科學化的需要。現行的各級黨委和政府官方的決策咨詢機構，具有制定宏觀重大決策的經驗、人才、信息、經費等多種優勢和良好的基礎條件；而半官方的各級社會科學院，經過改革開放后二十多年的建設和發展，現已經在各方面都具備了相當的基礎，特別是集中了社會科學方面門類齊全的各種專家學者，他們具有較為強烈的參政議政的愿望，只是渠道過少，讓他們參加宏觀重大決策的方案制定工作，能夠為發揮他們的智慧提供用武之地；以全國各地一些高等院校組建的“民間性質”的決策咨詢機構，具有地域分布廣泛，人才集中，信息靈敏，不受各級政府意志直接影響，不受文科和理科限制等優勢。建立上述的宏觀重大決策運行機制，符合決策科學化的原則，有利于決策的評估選優，有利于克服官僚主義，同時可以在不增加機構、經費和人員的條件下，獲得更多的決策備選方案。公務員之家

第二，建立官方、半官方、民間性質的沒有隸屬關系的獨立的決策咨詢機構，這既是黨和政府發揚民主，服務好人民群眾的前提和基本要求，也是科學決策的客觀需要。我們的黨和政府是為人民群眾服務的，因此黨和政府的各項工作，包括宏觀重大決策都要體現群眾高興不高興，群眾贊成不贊成，群眾喜歡不喜歡，群眾答應不答應的要求。符合決策機制中“深入了解民情，充分反應民意，廣泛集中民智”的要求。也是健全人民群眾利益表達和利益綜合的機制，使廣大人民群眾和社會各界的各種利益要求能及時、準確地反映到黨和政府的決策中心并得到合理的采納。同時，制定決策方案的過程，也是黨和政府與人民群眾交流、溝通的過程，它還是把黨和政府的意志向人民群眾宣傳、教育和發動的過程，它能調動人民群眾參政議政的積極性和創造性。

第三，建立宏觀重大決策運行的科學機制，是適應社會生活日趨復雜化、專業化的客觀要求。隨著社會生活和科學技術的發展，宏觀決策日趨復雜化、專業化，這使得宏觀重大決策的難度也日益增大。任何領導者都不可能是精通一切的專家，因此黨和政府要對日趨復雜化、專業化的宏觀重大問題做出符合客觀規律要求的科學決策，這就必須借助于有關專家學者的知識和智慧。

總之，在上述決策咨詢機構組建的初期，可在政策上、人才上、資金上給予一定的幫助和支持，如果其提出的決策方案被采用，還可以給予獎勵。同時在制度上必須明確規定，今后各級黨委和政府凡是在做出宏觀重大決策之前，都必須首先請這三套決策咨詢機構，圍繞著決策總目標，分別獨立地提出自己的決策備選方案。沒有三套以上意見不同的備選方案，不得進入討論和決策程序。然后再將這三套方案同時提交給各派、人民團體、各級、各界人士討論、廣泛征求意見，在此基礎上各級決策機關通過評估選優，最后確定一套方案去貫徹、落實、執行，只有建立起科學的決策機制、建立中國的決策思想庫、智囊團，這才是解決我們目前宏觀重大決策無法進行選優這一問題的根本性措施之所在。

注釋：

①《鄧小平文選》（M）第2卷，北京人民出版社1989年5月第322頁。

②《新華文摘》（J）1986年第10期第122頁。[論*文*網]

③《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》（M）人民出版社2007年12月第29頁。