社區參與公共危機管理路徑分析

時間:2022-08-24 08:54:23

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社區參與公共危機管理路徑分析

摘要:近些年,諸如自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等公共危機頻繁發生,每一次危機的發生,都給經濟、政治、社會帶來不同程度的損失,所以,對公共危機的有效預防、應對及危機后的恢復與重建就顯得非常重要。社區作為公共管理系統的末梢及危機事件的第一現場,在公共危機管理中發揮著重要的作用。本文首先對公共危機管理及社區等概念進行了闡釋,接著就社區在公共危機管理中的重要作用做了描述,然后以南充市為例對社區參與公共危機管理的現狀進行分析,并提出社區有效參與公共危機管理的路徑。

關鍵詞:社區;公共危機管理;路徑

一、相關概念的解釋

1、公共危機管理。危機,英文單詞為crisis,《韋伯詞典》對危機的定義是有可能變好或者變壞的轉折點或關鍵時刻。從語言學角度,漢語里,可簡單解釋為危險和機遇的結合。公共危機是一種緊急事件或者緊急狀態,它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作,對生命、財產、環境等造成的威脅、損害超出了政府和社會正常狀態下的管理能力,要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。公共危機管理指政府公共危機管理機構針對危機的特點,通過組織政府、群眾、社會等相關力量,在監測、預警、干預控制、應急處理、評估、恢復以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施,防止可能發生的危機,處理已經發生的危機,以減少損失,甚至將危險化為機會,保護公民的人身和財產安全,從而保障人們正常的生產和生活,維護社會穩定,促進社會和諧健康發展。2、社區。在現代工業化和城市化的進程中,社會結構中出現了一些系列如冷漠、孤獨、無助等新的城市問題,社區組織正是在為適應解決這些問題,最早在歐美國家城市中發展起來的。“社區”,英文為community。社區一詞源于拉丁語,意思是共同的東西和親密的伙伴關系。德國社會學家F•滕尼斯在1881年首先使用“社區”這一名詞,認為社區是指“由具有共同的習俗和價值觀念的同質人口組成的,關系密切的社會團體或共同體”。1887年,滕尼斯著《Commu-nityandSociety》一書。20世紀30年代初,我國著名社會學家費孝通先生將其進行翻譯,并將community一詞譯為社區,后來逐漸被國內許多學者引用并流傳下來。1986年,我國民政部首次將“社區”用入城市管理,2000年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》,在該意見中,開篇則指出“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍,一般是指經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區”。

二、社區在公共危機管理中的積極作用

在公共危機管理各個階段,社會民眾是最直接的參與者,此外,社區作為現代社會生活的基本結構及社會民眾生活和聯系的基本場所,成為危機事件的第一現場,也是危機影響及應對的基層單位。在西方,社區參與公共危機管理有一系列的實踐,如社區睦鄰組織運動、鄰里守望制度、社區危機反應團隊、街區守護者以及輔助警察等。在我國,社區在公共危機管理中,也發揮著越來越重要的作用。第一,在公共危機預防階段。最成功的危機應對就是防止危機的發生,因此,預防為主,未雨綢繆是公共危機管理的重要原則。這就需要我們做好日常的預防和準備工作,而此時可以充分發揮社區的貼近基層民眾、貼近現實生活、貼近危機現場的優勢,通過社區進行公共危機的宣傳、教育、預防,培養社區的居民的危機意識,建設社區的危機文化,從而提升整個社區的風險意識和防災能力。同時,危機的發生都會有預兆,社區可以收集相關的信息,并在此基礎上展開風險分析和隱患排查,對危機的預防有重要意義。第二,在公共危機發生后,危機應對階段。危機的發生往往是突如其來,出乎人們的預料,所以會導致措手不及,而留給我們進行危機應對的時間又非常有限,實踐表明,危機發生后的72小時是危機應對的關鍵期,由于危機所造成的破壞如地震中的道路垮塌等,使得作為公共危機應對的主角———政府,可能無法立即趕到危機現場提供救援,此時,社區等基層組織就會成為危機事件的第一應對者。此時社區作為基層組織可以及時地將危機現場的信息傳遞給危機決策者,并能組織社區居民進行自救或互助來及時應對危機并等待救援,盡量減少生命和財產的損失。早在2003年的非典危機中,上海市政府充分發揮了社區在公共危機管理中的基礎作用,組織社區因勢利導,將防控工作落實到社區的每一棟樓,每一戶家庭。最終,取得了較大成效。在2005年哈爾濱市停水危機中,哈爾濱市區各街道辦事處都在下轄各社區宣傳欄和單元樓的單元門上市民最關心的信息,如停水時間、來水時間、停水期間的接水點以及恢復供水時間。與此同時,市政府組織了300多個工作組,其中一部分深入到城市各個社區,向居民解釋停水的真實原因并告知居民最關心的信息。這一系列的措施使得市民的恐慌情緒得到很大程度的緩解,瘋狂搶水的局面得到有效控制。

三、南充市社區參與公共危機管理現狀

南充市地處四川省東北部、嘉陵江中游,由于處在古充國南部得名。管轄3個區(順慶區、高坪區、嘉陵區)、5個縣(西充縣、營山縣、南部縣、蓬安縣、儀隴縣),代管1個縣級市(閬中市)。全市共有27個街道辦事處,391個社區(居委會)。2011年,南充市委、市政府出臺了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的實施意見》,從社區設置規劃、公益性服務設施和辦公用房建設、提高社區公共服務水平、規范社區居民委員會管理、經費保障、社區公共服務準入制度、人員配備和培訓計劃等方面提出了相應的意見。在此實施意見的指導下,南充市的社區建設取得了較大的發展,尤其是涉及到公共危機管理方面。1、提供相應公共服務南充市各社區基本都按。“一個社區一個站”的原則設立了“一站式”服務大廳,為居民提供社會保障、勞動就業、社會救助、矛盾調解等綜合服務。在社區醫療服務方面,每個社區基本都建有社區醫療服務站點,提供包括疾病預防、醫療、保健康復和計劃生育等服務。在社區治安方面,建立了以公安派出所———治安糾察隊———義務治安巡邏隊———社區物業保安———社區治保為基礎的群防群治體系,切實維護社區和諧穩定。對社區居民的矛盾,建立了五級矛盾調處機制,對單元、樓棟、居民小組、黨小組無法化解的矛盾,社區協調組織公安、司法、婦聯等部門在中心集中調解處理。2、建立社區綜合治理信訪維穩工作站。近年,南充市的城鎮化建設發展迅速,2015年,城鎮化率達到了43.8%。城鎮化建設過程中,取得了不錯的成績,但也出現了很多的矛盾,有些矛盾一旦處理不好,有可能會引發大范圍內的公共危機。針對此類情況,南充市社區在便民服務大廳專門設立了信訪接待窗口,同時建立社區綜合治理信訪維穩工作站制度。工作站每周進行排查調處矛盾糾紛和突出治安問題并向街道辦報告,對有可能導致公共危機發生的一些不穩定因素、突出矛盾糾紛、集體上訪苗頭、重大治安災害事故、重大安全生產事故等信息進行全面收集并上報街道辦。同時,對綜合治理信訪維穩工作進行定期檢查考評。3、重視轄區內安全生產。對有可能引起危機的生產方面,定期組織轄區內安全生產檢查,對易發事故重點和重大危險隱患采取果斷措施,責令相關單位和人員整改并及時上報上級部門。在平時注意安全教育,充分利用墻報、標語、掛圖、板報、錄像等多種形式進行安全教育。2012年開始,南充市啟動安全社區建設。在建設過程中,政府、專家、公眾各方共同參與,積極探索和建立健全“政府主導、安辦牽頭,部門聯動、跨界合作,技術支持、專家咨詢,公眾參與、聯合共建”安全社區建設機制。2013年,西南油氣田南充公共事務管理中心社區成功創建為“全國安全社區”。截止2015年1月,南充市共成功創建和命名“全國安全社區”1個、“四川省安全社區”29個。

四、南充市社區參與公共危機管理存在的問題

1、社區參與公共危機管理的組織結構較弱。社區作為現代社會生活的基本結構及社會民眾生活和聯系的基本場所,同時作為現代城市公共治理系統的末梢,幾乎承擔了上級政府各個部門安排的具體事務。目前,南充市社區擔負的工作就主要包括治安、衛生、計生、就業、低保、文化體育等,同時也承擔社區禁毒、社區矯正、流動人口管理、社區消防、商業維權、預防青少年違法犯罪、家政服務等任務。這些任務細化下來可謂千頭萬緒,而社區居委會的成員大多在5-9人,使得社區工作人員往往一人身兼數職,疲于應付街道下達的各項工作任務,更別提就公共危機方面做出系統的安排和管理。2、對社區居民缺乏危機意識的培養,社區居民力量未有效發揮。社會民眾是公共危機管理直接的參與者,社區參與公共危機管理離不開社區居民。而根據筆者對南充市部分社區的走訪,發現社區在采取有效措施發動社區居民參與公共危機管理方面比較缺乏。由于我國一直以來公民危機意識和危機文化的培養較為落后,很多人對危機的發生抱著僥幸心理,因此社區居民參與公共危機管理方面,普遍缺乏熱情。筆者在所在社區居住了近五年時間,基本沒有見到社區工作人員到居民中做有關危機預防、危機應對等的宣傳。有的社區做了相應的工作,比如請消防大隊的人到社區進行消防演練,但由于信息傳遞不到位,大多數的社區居民對此毫不知情。有的社區也做了相關危機如地震方面的宣傳欄,但宣傳欄的位置在社區辦公地點,通常只有需要到社區辦事的人才可能會看到。3、社區參與公共危機管理的資金缺乏。社區參與公共危機管理,包括很多的內容,比如必備設施的建設,專業工作人員的配備,公共危機預防和應對的宣傳等,這些都需要有一定的資金做保障。根據南充市委、市政府出臺的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的實施意見》(南委辦發〔2011〕5號)文件,社區居民委員會工作經費從2011年起,按社區轄區居住人口每人4-6元的標準由財政預算、撥付,并根據社區人口的變化和物價因素,建立財政預算自然增長機制。但這些資金大多用于承擔行政性事務,專項用于公共危機管理的資金缺乏。通常是發生了公共危機事件時才臨時調配資金,進行相應準備。

五、社區參與公共危機管理的路徑探析———以南充市為例

1、強化社區參與公共危機管理的組織建設。我國公共危機管理大量的理論和實踐研究成果基本都是從2003年“非典”爆發后才開始涌現的。目前,我國的公共危機管理工作主要圍繞“一案三制”開展,“一案”指公共危機應急預案,“三制”指公共危機管理的體制、法制和機制。在公共危機管理的體制建設中,組織結構是其基本內容之一。所以,要讓社區有效地參與公共危機管理,就應當完善相應的組織結構。根據前面分析,結合南充市社區的實際情況,可以借鑒上海市社區參與公共危機管理的經驗,在社區成立專門的公共危機管理小組,并配備專門的工作人員,使公共危機管理工作可以步入日常工作軌道,常態化進行。同時,將街道辦、社區居委會、小區樓組長聯合起來,形成一個多元網絡,共同應對公共危機。2、強化社區居民危機意識,充分發揮社區居民力量。在成立了專門的公共危機管理小組的基礎上,社區可以采取多種方式深入到社區居民中進行危機相關知識的宣傳和培訓,比如可以請市消防大隊進社區、進小區進行消防演練,在此過程中,要采取有效的方式將相關信息傳達給社區居民,讓居民都能真正參與進來。還可以印制關于公共危機如地震等的宣傳資料,分發到每家每戶,利用小區的宣傳欄以及單元樓進行廣泛宣傳。另外,還可以請相關人員開展公共危機方面的知識講座,讓社區居民對公共危機的預防及應對有一定程度的了解。在公共危機管理方面,社區應調動居民參與積極性和主動性,積極培育社區服務性、公益性、互助性社會組織,支持社會組織和社區志愿者參與社區危機管理和服務。在筆者走訪的社區中,其實很多的社區居民是愿意參與到公共危機管理中來的,只是沒有人組織,所以,社區可以成立志愿者隊伍,充分發揮志愿者隊伍的作用。如筆者所在學校的B社區利用毗鄰高校的優勢,發動了學生、“五老”、低保戶等成立了6支志愿服務隊,有專兼職志愿者300余人。社區可以利用這些志愿者收集相關的信息并及時處理,將對危機的預防和應對方面起到很大的作用。比如筆者所在的小區,應急通道經常被小區業主停的車堵住,小區的樓道也經常被自行車、摩托車堵得行人過路都成問題,如果一旦發生危機事故,后果將不堪設想,所以小區志愿者如果發現這些問題,可以立即向社區報告,社區可以及時地進行安全隱患的排查。3、多方籌措資金,為公共危機管理做好保障。目前,南充市社區建設資金基本依靠財政撥付,撥付的資金非常有限,企事業單位和個人的捐款等社會性籌資非常少,而社區事務繁雜,能用于公共危機管理的資金非常缺乏,這會限制社區參與公共危機管理的作用,所以要多方籌措資金,為社區參與公共危機管理提供必要的保障。首先,政府要加大對社區的支持力度,加大撥款并針對公共危機管理設立專款,政府可以將社區轄區范圍內企業所交稅收以一定比例返還給社區。其次,社區可以積極發動轄區范圍內的企業和個人進行捐款,現在的大多企業社會責任感在增強,也非常愿意參與到公共危機管理中來。

作者:王娟 單位:西華師范大學

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