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1監管子系統概況

監管子系統由基于C/S架構的數據庫管理系統和基于B/S架構的監管系統共同構成。其中數據庫管理系統具有土地登記數據庫建庫、數據入庫、數據質檢、數據導入導出、權限和日志管理以及數據庫維護等功能，主要實現對匯交數據的動態管理。監管系統主要由登記信息監管、查詢、統計、分析等功能組成，其中登記信息監管模塊是該系統的重要組成部分，主要根據相關法律法規和通知的要求，對各級匯交的登記數據進行分析，發現其中違規的情況，為主管部門實施監管提供服務。

2監管功能建設的基本原則

根據系統建設主管部門的意見，結合廣東省地籍信息管理系統建設的實際情況，綜合分析業務、技術、數據等基礎條件，土地登記信息監管建設按以下原則開展。

2.1依法依規從現實出發逐步完善原則

所有監管行為必須按照《物權法》、《土地管理法》、《房地產管理法》等國家法律的規定進行，對于《土地登記辦法》、國土資源部、省國土資源廳出臺的相關政策中的約束性規定，通過使用計算機手段實施監管，對于基礎設施和數據支撐條件尚未成熟的規定，在監管系統建設中采取分步實施，逐步完善的策略。

2.2事后監管原則

根據屬地管理原則，登記機關需要對各自的登記發證行為承擔法律責任，上級主管部門除了開展事前業務指導外，對已發生的登記行為進行事后監管，及時修正錯誤，也是保證登記過程規范化的重要手段。

2.3監管方式和尺度靈活控制原則

土地登記業務規范性明顯，政策指導性同樣突出，很多規則還要從時間、范圍、類型等條件區別對待，所以監管方式、尺度需要靈活控制。在監管初期，很多數據達不到規范要求，對某些規則需要設置例外條件，先滿足數據上交，等條件成熟后再逐步提高要求。

2.4人工判斷與計算機相結合原則

土地登記的內容涉及土地執法、爭議調處等綜合行政業務，有些規則計算機處理難度很大，例如根據土地登記主管部門的有關通知要求，對于無合法用地批準要件的登記申請不予登記，計算機很難根據申請材料判斷要件是否合法，這就需要人工介入加以判斷。通過利用計算機提供的綜合查詢、分析功能，發現可疑個案，然后由人工發起調閱指令，要求下級登記部門上傳指定的附件材料，實現對可疑個案的監管。

3監管功能的基礎數據分析

對土地登記相關的基礎數據進行分析，是開展監管功能設計的基礎條件。

3.1土地登記業務主數據分析

土地登記以宗地為單位進行登記，實行屬地管理，由縣以上土地主管部門對土地登記申請進行審查登記、核發證書。土地登記業務流程一般需要經過申請、權屬審核、注冊登記、核發或修改證書幾個環節。在此過程形成的文件資料主要包括：土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿，以及進行權屬審核所需要的各項相關材料附件等。按照全國土地登記信息動態監管查詢系統建設的要求，省級向國家匯交的土地登記數據由以下四個方面共82項指標組成，其中包括結構化、半結構化的數據以及非結構化的文檔數據。

（1）宗地信息數據：主要由屬性描述信息和空間位置信息組成。屬性描述信息包括：縣級行政區編碼、宗地統一編碼、坐落、批準用途、宗地面積、取得價格、建筑物占地面積等，是結構化數據。宗地的空間范圍由界址點坐標串文件來描述，是半結構化數據，坐標串的空間投影信息屬于結構化的數據。

（2）權利人信息：主要由權利人、證件種類、證件編號、單位性質、共有人等信息組成，是結構化數據。

（3）土地權利信息：主要由權屬性質、使用權類型、使用權面積、獨用面積、分攤面積、使用期限、終止日期、空間權利設立情況、土地抵押權相關信息、土地查封相關信息等信息組成，是結構化數據。

（4）其他相關信息：主要由登記日期、登記類型、土地權利證書號、土地他項權利證明書號、發證機關編號、審批人上崗證號、批準機關、權屬來源說明、關聯宗地編號、關聯權利人、關聯土地權利證書號、關聯土地他項權利證明書號等信息組成，是結構化數據。

（5）權屬來源文件：屬于非結構化數據，主要由電子文檔、掃描圖片數據等組成。一般而言，計算機對于結構化的數據具有較強分析、判別能力，而對于非結構化數據的處理能力較弱。

3.2土地管理流程數據分析

土地管理的生命周期從土地總體規劃開始，經過用地預審、土地征收、土地儲備、土地供應、市場交易、土地登記、土地利用、執法監察等環節，在各環節的管理中都會產生相應的數據，這些數據在邏輯上應該相互印證，共同構成土地管理數據鏈。由于各環節的信息管理系統一般由各部門自行建設，系統的數據格式彼此不一，整合應用難度較大，可以根據監管的需求，逐步與土地市場交易、規劃部門進行銜接，利用相關部門的數據對登記信息中的批準用途、批準面積、使用年限等內容進行核對、監管。

3.3空間數據分析

經過多年的建設，廣東省基礎地理信息公共服務平臺已經建成，通過政務外網對外提供服務，該平臺集成了多種基礎地理空間數據，其中土地規劃和土地利用現狀空間數據可以為宗地的空間監管提供幫助。

4監管子系統主要監管功能模塊設計

4.1登記內容監管模塊

各地在上報土地登記數據的時候，通過數據交換系統的前置機對土地登記的單項指標進行檢查，對于缺少必填字段、字段內容不符合指定要求的數據退回修改。內容監管模塊主要對登記數據的內部關系進行邏輯分析，發現其中不規范的行為。

（1）土地使用年限監管。根據土地登記信息的批準用途對使用年限、使用終止日期和批準日期進行檢查，如果出現以下情況則屬違規：a.使用年限超過最高規定。各類用地的最高使用年限要求為：居住用地70年，工業用地50年，教育、科技、文化、衛生、體育用地50年，商業、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年；b.使用終止日期在登記日期之前；c.終止日期減去相應用途的最高年限后，在在批準日期之后。

（2）面積監管。涉及宗地面積、使用權面積、獨用面積、分攤面積，如果存在以下邏輯則屬違規：a.使用權面積大于宗地面積；b.獨用面積加分攤面積大于使用權面積。

（3）土地抵押監管。涉及抵押面積、抵押登記日期、抵押終止日期，如果出現以下情況則屬違規：a.抵押面積大于使用權面積或宗地面積；b.抵押終止日期在抵押登記日期之前或在使用權終止日期之后；c.抵押宗地的批準用途屬于公益性用途，例如學校、醫院等。

（4）土地查封監管。涉及查封日期、查封終止日期，如果出現以下情況則屬違規：a.查封日期在登記日期之前或者在查封終止日期之后；b.查封終止日期在使用權終止日期之后。

（5）土地登記資格監管。根據土地登記辦法的規定，從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書，如果出現以下情況則屬違規：a.初審人上崗證號不在全省土地登記上崗資格證數據庫中；b.審核人上崗證號不在全省土地登記上崗資格證數據庫中；c.審批人上崗證號不在全省土地登記上崗資格證數據庫中。

（6）土地用途變化監管。如果批準用途與當前登記的上一手登記的批準用途不一致，則有可能存在違規，需要進一步核實用途變化是否符合規劃調整。

4.2土地管理監管模塊

供地信息監管。廣東省土地市場動態監測監管系統已經實現了對全省公開土地市場的出讓、利用情況實施動態監管，通過將上報土地登記信息的供地合同號和電子監管號可以和該系統的相關數據銜接。兩個系統的主辦方首先協商定義數據接口，利用網絡將土地市場的監管數據動態導入監管子系統中，然后將導入的土地市場監管數據與上報的土地登記數據進行匹配，對于匹配上的數據，逐一核對宗地的批準用途、面積、使用年限、權利人、出讓金等信息，如果發現有不一致的情況，通過列表和信息比對方式展示給用戶，實現供地環節對登記環節的核對監管。

4.3宗地空間分析預警模塊

由于各地上報的宗地圖形是80坐標系的矢量數據，而廣東省基礎地理信息公共服務平臺中的數據集是經過保密處理的矢量數據，為了實現兩者的空間套合，需要在接收宗地圖形數據的時候調用省廳核發的“地形圖保密處理插件”得到脫密數據。

4.3.1宗地重疊分析

通過對接收到的宗地圖形數據進行空間重疊分析，算出范圍相互重疊的宗地，通過列表方式進行展示，并且計算該宗地的重疊次數和重疊面積。

4.3.2現狀空間沖突分析

將宗地范圍與現狀地類圖斑進行疊加分析，找出批準用途與現狀地類不一致的宗地，通過列表方式展示宗地的基本情況，提供空間定位功能用于顯示每宗地的坐落環境，同時提供報表功能，顯示該宗地壓蓋的各種地類的面積和比例，方便實施個案監管。

4.3.3規劃空間沖突分析

將宗地范圍與規劃期末地類圖斑進行疊加分析，算出批準用途與規劃期末地類不一致的宗地，顯示操作功能同4.3.2。

4.3.4基本農田占用情況分析

將宗地范圍與基本農田范圍數據進行疊加分析，算出批準用途為建設用地并且占用了基本農田范圍的宗地，顯示操作功能同4.3.2。

4.3.5禁止建設區沖突情況分析

將宗地范圍與建設用地管制數據進行疊加分析，算出批準用途為建設用地并且壓蓋了禁止建設區的宗地，顯示操作功能同4.3.2。

4.4監管收藏夾模塊

由于監管用戶面對的是大量的土地登記記錄，為了提高工作效率，系統提供監管收藏夾功能，用于記錄監管過程中值得注意，并且需要進一步處理的記錄，收藏夾需提供自定義分組功能，用戶可以對收藏夾中的登記信息發起監管調閱指令，要求相應的登記機關提供指定的材料附件，開展深入監管。

4.5預留配號監管模塊

為了加強對登記機構土地登記行為的監管，系統需要預留配號功能，發證機關在打印證書之前，將該筆登記的基本內容，如行政區代碼、權利人、宗地號、登記類型等，發送到全省統一的配號服務器申請配號，服務器根據這些基本信息自動生成一個唯一標識碼返回給申請方，發證機關需要將該號碼打印在權利證書上，實現主管部門日后按頒發的號碼接收詳細登記數據，防止漏報，也方便權利人進行真偽查詢。

5總結與設想

監管子系統建設從現有的數據基礎出發，按照依法依規逐步完善的原則，一方面從縱向垂直的角度加強對土地登記業務規范化監管，另一方面充分利用土地規劃、土地供應等管理環節的數據，從土地管理生命周期的橫向角度開展監管。按照不動產統一登記的實施進程，將來還要從房地一致、城鄉一體化等角度，進一步開展多層多角度的監管。

作者：邱海泉單位：廣東省國土資源技術中心