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新疆的南疆地區干旱少雨，多年平均蒸發量高達3000mm以上，約是降水量的30倍，屬于典型內陸干旱區，生態環境十分脆弱。長期以來，為做好南疆大型灌區節水改造建設，在國家的幫助下，自治區先后進行了3次具有一定規模的節水改造工程項目建設，即20世紀90年代初的塔里木盆地世行貸款項目，2000年初開始實施的塔河近期綜合治理項目和全國大型灌區續建配套與節水改造工程項目，以及2016—2020年重點實施的南疆大型灌區骨干工程續建配套與節水改造項目［1］。這些項目的實施，有力促進了南疆大型灌區水利工程建設，保證了灌區用水，為提高農業綜合生產能力、保障國家糧食安全和增加農民收入作出了突出貢獻［2-3］，在加強灌區建設的同時，南疆大型灌區工程管理體制和運行管理體制改革同步推進，取得一定進展。但南疆水資源極其短缺，生態系統脆弱、環境承載能力低，水安全面臨嚴峻形勢的局面沒有得到根本解決，迫切要求加快推進大型灌區建設運行管理工作，盡快補齊建設運行的短板，促進灌區良性運行，為脫貧攻堅和經濟社會發展提供堅強的水資源支撐和保障［4］。本文分析了南疆大型灌區建設運行管理現狀和存在的主要問題，針對性提出了加強建設運行管理的主要措施，對促進灌區可持續發展具有一定的指導和借鑒作用。

1南疆大型灌區建設管理現狀

1.1大型灌區基本情況。1998年水利部組織編制的《全國大型灌區續建配套與節水改造規劃報告》，南疆有11個大型灌區列入規劃，控制灌溉面積2297萬畝，灌區分布在南疆塔里木河流域“九源一干”和南疆五地州的42個縣市。其中，巴州(開孔河、車爾臣河和塔河干流)大型灌區3個，灌溉面積328萬畝;阿克蘇地區(阿克蘇河、渭干河、塔河干流)大型灌區4個，灌溉面積680萬畝;克州(喀什噶爾河)大型灌區1個，灌溉面積48萬畝;喀什地區(喀什噶爾河、葉爾羌河)大型灌區2個，灌溉面積984萬畝;和田地區(和田河、克里雅河)大型灌區2個，灌溉面積257萬畝。經過多年建設，南疆大型灌區已形成農田防風林健全、田間道路配套、灌溉排水設施較為完整的國家級基本農田，條田較為規整，面積約為100～300畝，在土質、灌溉、抗災能力等方面具有較好的基礎，是新疆重要的糧食、棉花、林果和經濟作物生產基地。1.2大型灌區投資建設和效益情況。依據1998年《全國大型灌區續建配套與節水改造規劃報告》，南疆大型灌區規劃投資191.97億元，其中骨干工程規劃投資118.87億元，“十二五”之前實際完成投資26.92億元，占規劃骨干投資的22.65%。防滲渠道4611km，配套建筑物2797座，分別占規劃的37.18%和25.42%。依據《全國大中型灌區續建配套與節水改造實施方案》(2016—2020年)，南疆大型灌區骨干工程投資110.82億元，2016—2019年實際完成投資83.05億元，占實施方案投資的74.94%。防滲渠道3187km，配套建筑物8691座，分別占實施方案的75.7%和66.88%。經測算，南疆大型灌區建設合計改善農田灌溉面積1253萬畝，新增糧食生產能力0.9895億公斤，與2000年相比年節水25.07億m3。各灌區續建配套與節水改造投資概況見表1。

2南疆大型灌區建設管理中存在的主要問題

2.1規劃內大型灌區僅完成部分建設內容。自國家啟動大型灌區續建配套與節水改造以來，僅對南疆的骨干工程給予部分投資，田間工程不在建設范圍內。南疆大型灌區地處貧困邊遠地區，早期建設的骨干工程建設標準低，工程不配套和骨干工程老化、失修、滲漏現象并存，雖經近幾年的大規模建設，但因建設需求基數較大，灌區骨干工程水利基礎設施依舊薄弱。據統計，目前灌區干支斗渠防滲率分別為61%、48%、33%，工程完好率較低，渠系水利用系數約為0.55，灌溉水利用系數約為0.48［5］。2.2部分大型灌區未納入規劃進行改造。南疆列入國家投資計劃的大型灌區僅有11個［6］，仍有39%的大型灌區未能納入國家規劃。這些規劃外大型灌區缺少中央資金建設渠道，地方又缺乏資金投入能力，致使灌區長期得不到改造，配套建設物不健全，渠系過水能力差，灌溉周期長，輸水滲漏問題十分突出［7］，亟待開展灌區節水建設。2.3灌區建設現狀與規劃有較大差距。國家大型灌區規劃主要考慮險工險段、“卡脖子”等關鍵性工程的改造建設，南疆編制大型灌區規劃時存在與實際情況不盡相符、技術方案不盡合理、工程建設內容不全面等問題［8］。加之，近些年工程建設要求、建設標準發生了較大發展，原規劃難以滿足灌區改造的實際要求。2019年開展的大型灌區建設自評估表明，約有80%以上的灌區實際完成工程量和投資與規劃存在不匹配情況，即灌區投資銷號了但灌區建設并沒有全面完成，尚需進一步進行灌區建設。2.4灌區地方配套資金落實不到位。南疆大型灌區建設中央資金的配套率為80%，另外20%需要自治區、地州和縣市財政配套解決，近些年自治區多方籌措對自治區直管項目進行了配套，但地(州)、縣(市)的資金配套率極低，部分區域甚至為零。由于地方配套資金不能按時、足額到位，直接導致建設任務、工程量不能按照批復完成。同時，按照灌區建設資金管理辦法，項目前期勘測設計費、建設管理費、質量監督檢查檢測費、工程監理費等費用主要由地方配套資金列支，產生了項目前期工作深度不夠、批復建設內容未全部完成、項目竣工驗收滯后和工程管理不到位等問題。2.5灌區管理能力落后。“十三五”期間，南疆一些大型灌區開展續建配套與節水改造時，對部分骨干工程的量水設施、閘門控制設施進行了更新、改造和配套完善，個別灌區在信息化監控平臺建設中進行了有益探索。但大部分灌區仍然采用人工測量、采集數據的方式，缺乏對水資源調度的精準、實時監控，管理手段較為落后。加之，流域管理與區域管理相結合的水資源統一管理體制尚不完善，尤其是鄉鎮一級水管單位技術水平低下，技術人員不足。在南疆地區，最嚴格水資源管理制度尚未落實到位，水權、水價、水市場等改革還處在試點階段，區域之間、城鄉之間、兵地之間、行業之間供用水缺乏有效的統籌調配［9-10］。目前，南疆農業用水平均價格為0.047元/m3，僅占2010年農業供水成本的31%～50%，農業水價長期不到位，影響到工程的正常維修養護。

3推進南疆大型灌區建設管理的主要應對措施

3.1完成灌區實施效果評估。組織南疆各地(州)、縣(市)以行政區域套灌區為單元，開展大型灌區續建配套與節水改造建設項目實施效果自評估，對灌區建設過程評估、管理與改革評估、項目效益評估、影響評估、目標與可持續評估等方面進行全面評估。通過灌區評估，摸清大型灌區的建設、管理現狀，充分總結因地制宜的經驗，按照工程補短板的要求，提出下一步的建設目標、建設任務、工程投資和管理模式。3.2組織編制“十四五”大型灌區提質增效規劃。結合灌區評估結果，按照生態文明建設、大型灌區現代化升級改造、量測水設施改造等方面的要求，組織編制自治區“十四五”大型灌區提質增效規劃，合理確定升級改造方案、提高工程建設標準、優化建設內容、加大投資規模。一是統籌考慮南疆規劃內大型灌區未實施的骨干工程建設和規劃外大型灌區的骨干工程改造任務［11］;二是配套、完善末級渠系工程改造，消除灌區系統現狀存在的“上通下堵”現象，形成完善的灌區系統;三是完善大中型灌區計量設施，全部實現斗口計量，加快信息化建設步伐。3.3繼續開展灌區續建配套建設。繼續開展南疆大型灌區續建配套與節水改造建設，到2020年底，全面完成列入《全國大中型灌區續建配套與節水改造實施方案》(2016—2020年)建設任務;將規劃內、外的大型灌區都納入國家統一規劃，力爭到2025年干支斗渠道防滲率達到70%以上;通過整合涉農資金等渠道，加大對農田水利設施建設的投入，補齊末級渠系防滲率低和量測水設施建設滯后短板。3.4加快推進農業水價綜合改革。繼續配合自治區發改委，本著補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則，建立合理的水價形成和水費計收機制，按照自治區黨委2019年一號文件要求，盯住2020年農業水價達到2015年供水成本的改革目標，全面推進南疆五地州的農業水價綜合改革［12-13］。3.5加強灌區建設管理。按照國家和自治區相關規定，規范項目法人組建，建立考核評價和激勵約束機制，強化政府對項目法人的監督管理，確保工程建設規范有序;因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式，探索專業化社會化建設管理模式;強化水利工程質量安全與市場監管，嚴格按照有關施工技術標準、規范和規程組織施工，建立健全質量和安全生產責任制，嚴格控制工程進度和投資規模，確保按期竣工;加強對灌區項目主體責任制落實、工程建設進度、質量和安全、配套資金到位和資金管理等方面的檢查、稽查，建立問題和整改工作臺賬，做到整改一項銷號一項，做到閉環管理，確保問題全部整改到位。進一步健全、完善灌區改造項目的建設管理工作。落實水管體制改革政策，創新農田水利工程運行管護機制，明確工程管護主體、責任和經費［14-15］。

4結語

南疆大型灌區建設管理作為灌區水利基礎設施建設管理的重要組成部分，盡快補齊工程建設和運行管理的短板至關重要。除本文提出的主要應對措施外，還必須著眼于統籌塔河“四源一干”的水資源管理，統籌生產、生活、生態用水，扎實推進治水、興水、節水、管水各項工作，形成合力和整體，才能為南疆經濟社會可持續發展提供水利基礎保障。

作者:張娜 單位:新疆自治區水利管理總站