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1總體規劃：探礦權人取得探礦證后需要進行地質詳查或勘探，取得勘探成果并完成儲量核實報告，報告中獲得的資源量通過評審備案后向當地省級國土資源部門匯交地質資料、填報查明儲量登記書等工作。如果一個礦區分為多個勘查區并由不同探礦權人持有探礦證，需要由政府根據國民經濟發展需要和勘探結果將礦區開發列入國家規劃，并委托編制礦區總體規劃。如果礦區各勘查區為同一探礦權人，也可以由政府授權礦業權人委托編制礦區總體規劃。礦區總體規劃由當地政府組織專家評審并按資源量、規劃生產能力等的不同報國家或地方發改委批復，根據批復編制總體規劃的環境評價報告并履行申報、評審、批復手續。2礦業權設置：礦區總體規劃完成后由國土資源部門根據總體規劃委托編制礦業權設置方案，組織專家評審通過后，由國土資源部門批復并報國土資源部備案。礦區內礦業權設置方案批復前所設立的探、采礦權必須根據批復備案結果進行統一整合和調整。3路條：礦業權人根據批復備案的礦業權設置方案，依據礦區總體規劃就煤礦建設項目是否符合國家煤炭發展規劃和產業政策、是否可以開展前期工作向國家發改委提出咨詢，國家發改委將依據有關規定出具復函（煤礦項目開展前期工作的“路條”，復函取得標志著煤礦項目開發建設取得了國家發改委的認可。4核準：項目建設單位根據國家發改委出具的前期工作復函委托編制可行性研究報告，報國家、省發改委組織專家評審，通過后的可行性研究報告作為初步設計和編制其他支持性文件的依據，也是項目核準的最基礎報告。項目核準所需要的支持性文件除符合產業規劃、礦區總體規劃、礦區總體規劃環境評價批復和前期工作復函4個基本條件外，主要有：儲量評審備案證明、環境評價報告批復、安全預評價報告批復、水資源論證方案批復、水土保持方案批復、劃定礦區范圍批復、項目選址意見書批復、地質災害危險性評估備案證明、職業病危害評價報告批復、當地軍事部門意見、當地文物部門意見、土地復墾方案批復、建設用地預審批復、節能評估報告評審意見及項目申請報告的評審意見等15個支持性文件；還需要與有關單位簽定取水許可批復、用電協議、煤炭銷售協議、煤炭運輸協議、項目貸款協議共5個協議，全部完成后國家發改委將根據有關規定對項目予以核準。項目核準是礦業權人申辦采礦許可證的必要條件。1開發利用方案。項目核準后，礦業權人應當在劃定礦區范圍批復的期限內及時申辦采礦許可證。首先委托有資質的設計單位依據可行性研究報告和項目核準批復文件編制礦區開發利用方案，報國土資源部委托評審后作為申辦采礦許可證的核心文件。2其他支持性文件：其他需要辦理或上報的支持性文件有：采礦權申請登記書、營業執照、資金技術證明材料、環境評價報告及審批意見、安全預評價報告及審批意見、土地復墾方案及審批意見、地質災害評估報告及批復意見、劃定礦區范圍批復、儲量評審意見及備案證明、地質資料匯交憑證、采礦權申請范圍核查表、核查測量單位資質證書等12個文件。3所需圖紙：主要是以礦區地形地質圖為底圖的申請礦區范圍圖，劃定礦區范圍與儲量評審備案范圍二者疊合圖，申請采礦范圍、劃定礦區范圍、儲量評審范圍三者疊合圖等3種圖紙，完成后與開發利用方案及評審意見書按國土資源部統一的電子報盤格式制作成電子光盤一并報國土資源部申辦采礦許可證。1初步設計及安全專篇：煤礦項目核準后在申辦采礦許可證的同時可依據核準文件和開發利用方案在總體規劃基礎上委托編制煤礦初步設計和安全專篇。初步設計是煤礦機電設備定貨、建設征地、工程建設的基礎性文件，是編制施工組織設計和施工圖的依據。施工組織設計和施工圖是為工程建設和設備采購安裝單個項目編制的作業依據。安全專篇是對煤礦主要災害的防止措施及安全設施、設備、器材的設計，必須在施工組織設計和施工圖設計中予以體現出來，與礦建、土建工程和設備采購、安裝同時進行。初步設計完成后報省級人民政府指定的部門或省級發改委會同煤炭行業主管部門組織審查；安全專篇完成后報省級煤礦安全監督管理部門組織審查。2征地：在煤礦初步設計和安全專篇編制的同時辦理煤礦項目征地手續，一般要求在批復的土地預審范圍內按規定征用，根據原土地用途、面積、歸屬不同，征地的批準權限也分別由國務院、省級人民政府批準或備案。3開工備案及工程建設：在完成以上工作后，煤礦建設項目就具備了開工條件。建設單位需將項目核準、初步設計和安全專篇的批復文件、采礦許可證（或劃定礦區范圍批復、征地批復、設計單位及施工單位的資質證書、施工單位安全許可證和中標文件、工程質量監督手續、安全施工措施、擬開工日期等分別向省級發改委、煤炭行業主管部門、煤礦安全主管部門及煤礦安全監督機構告知備案并取得回執，就可進行工程建設。煤礦工程建設一般分為工程建設準備、礦建工程、土建工程、設備定貨與安裝4部分。工程建設準備主要是確定施工單位和監理單位、編制施工組織設計、臨時建筑、現場“四通一平”等；礦建工程根據開采方式不同一般會分期進行，土建工程和設備安裝一般隨礦建工程進度展開。4竣工驗收與投產。煤礦建設項目按設計要求建成后，建設單位應組織編制聯合試運轉方案及安全保障措施，組織聯合試運轉，結束后編制聯合試運轉總結報告向有關部門申請安全、環境保護、水土保持、職業衛生、消防設施、檔案管理等專項驗收和認證，取得全部單項認證后根據項目建設規?；蚝藴蕦蛹増髧野l改委或省發改委組織驗收，通過后申辦煤炭生產許可證并正式投入生產。5其他證照。煤礦建設項目通過竣工驗收后，必須依據《煤炭生產許可證管理辦法》、《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》以煤礦（礦井為單位申請辦理煤炭生產許可證和煤礦安全生產許可證，礦長必須具備基本條件并通過學習取得礦長資格證和礦長安全資格證，煤礦特殊工種上崗人員必須經過培訓取得特殊工種操作證，從業人員必須經過培訓才能上崗作業。

在煤炭項目前期工作中，由于國家或地方不同部門管理職責和政策的交叉、國家與地方政府在管理過程中技術參數要求的不同、中介機構業務質量和人員素質的參差不齊，導致的前期工作中出現一些問題，不僅造成大量重復性工作，給國家和各級政府工作人員帶來了麻煩，也延緩了項目審批進度，間接影響了企業經濟效益。1存在問題。礦業權人取得勘查區探礦權一般是在預查或普查基礎上取得的，政府委托中介機構對勘查區礦業權評估后確定礦業權價款并備案，礦業權人根據評估結果繳納礦業權價款后開展地質詳查或勘探工作。在一個礦區內（特別是國家大型規劃區可能設置多個勘查區，這些勘查區是政府根據國民經濟發展和非煤項目建設的需要配置的資源，一個礦區內的礦業權人一般不是一個企業或個人。《國家發展改革委關于規范煤炭礦區規劃審批管理工作的通知》（發改能原［2004]891號明確由各級政府在“經過備案的普查煤炭儲量和必要的詳查基礎上”組織編制總體規劃，而《煤、泥炭勘查規范》中詳查的任務是“為總體發展規劃提供地質依據”，政府根據完成的總體規劃重新進行礦業權設置。由于總體規劃的煤礦（礦井范圍與規劃前勘查區范圍的不同，導致礦業權設置的范圍與原勘查區范圍的不一致，原勘查區已繳納礦業權價款的礦業權人的權益有可能因礦業權的重新設置而產生糾紛。2處理建議：①在礦區總體規劃批復、礦業權設置方案之前，礦區內勘查區探礦權由國家統一掌握，只有完成礦業權設置后再根據有關規定向其他人授予礦業權，礦業權人按照國家出資形成的礦業繳納價款后開展下一步的詳查和勘探工作，可有效防止勘查區與礦業權設置面積、儲量變化造成礦業權人之間的糾紛。②在已授予礦業權之后進行總體規劃編制過程中，設計單位應特別注意各礦業權人占有儲量的變化情況，通過面積或資源量互補確保原勘查區礦業權人占有儲量不至減少，由各級政府出面協調因礦業權設置造成儲量區塊的變動，避免糾紛。1存在問題。由于礦業權人注冊項目公司的時間滯后，一些支持性文件的中建設單位的名稱不一致，在申報項目核準或辦理采礦手續錄入系統過程中系統不接受，造成工作無法繼續，可能還需要辦理名稱變更手續，造成工作延誤。2處理建議。礦業權人在獲得礦業權之前首先成立項目公司，由項目公司負責全部前期工作及各種支持性文件的委托與批復，保證所有批復文件中建設單位名稱的統一。1存在問題。由于項目核準是申辦采礦證的前置性文件，核準所需的儲量核實、評審備案證明及查明儲量登記書為可行性研究報告的編制提供支持，按照《固體礦產資源儲量分類標準》屬內蘊經濟資源量，如查明的內蘊經濟資源量為331級。而項目核準的前提是必須對項目《可行性研究報告》評審通過，可研評審通過后儲量級別應當是經濟基礎儲量，如查明的經濟基礎儲量應為111級。同時，由于批復的礦區劃定范圍與儲量核實范圍有時由于坐標系統不一致，在轉換過程中可能產生差異，也會影響采礦權申請。2處理建議。如果批復的礦區范圍與原儲量核實報告的范圍完全一致可不重新編制儲量核實報告，差異不大時可作儲量分割說明并報原儲量評審備案單位重新評審備案即可。但差異到底有多大時需要重新編制核實報告無法界定，所以如果出現差異并且項目可行性研究報告通過評審并取得評審意見后建議盡快委托重新編制儲量核實報告申報評審后到國土部門備案，防止影響前期工作進程。1存在問題：隨著近幾年煤炭項目開發步伐加快，相應的為煤炭項目提供咨詢服務的中介機構也日趨增多，其中不可避免的有些業務水平低、人員素質差的咨詢機構，報告的編制質量不高，對申報、評審及批復的程序不清楚，影響工作進程。由于商業信譽在缺失，在費用支付方面存在問題：一般建設單位與咨詢機構簽定的合同中，費用支付都是分兩次，合同簽訂和通過評審各付50%，但中介機構要求在評審會議結束后，建設單位就付清全部費用，建設單位擔心全部付清后咨詢單位修改工作遲緩影響進度，希望在取得正式的評審意見書后再付清余款；咨詢單位也擔心取得正式評審意見書后尾款很難追回，雙方在費用支付方式上存在分歧。2解決建議：大量前期工作實踐證明，重要報告及文件的編制應盡可能選擇實力強、高資質的咨詢機構或設計單位，通過招標程序確定是最好的方式。一般支持性文件多數是通過比價選擇咨詢單位的，建議在合同中注明，取得評審意見書作為支付余款的證明，但咨詢單位應將取得的評審意見書電子版傳給建設單位作為付款證明，由建設單位攜尾款當面取回評審意見書原件，雙方都不會為費用與修改問題擔心?？傊诿禾宽椖块_發建設的前期工作中，還存在著一些程序不明確、業務范圍界定不清造成的遲緩或返工，只能在工作中通過解讀政策、向審批部門咨詢來解決。

本文作者：張進寧工作單位：內蒙古吉林郭勒二號露天煤礦有限公司