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一、誰來充當國有資產出資人

黨的十五屆四中全會指出：“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產受益、重大決策和選擇經營管理者等權利。”“積極探索國有資產管理的有效形式。要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立和健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。要確保出資人到位。”這一內容的核心就是要明確國有企業中的產權主體即出資人。這就從根本上為解決國有資產無人負責的難題指明了方向。

按照這一文件精神，國有資產出資人是國家授權的企業法人。我們認為，國有資產出資人是在經營活動的國有資產產權主體，是被授權代表國家履行國有資產所有權權能并且自己有獨立產權權能的市場行為主體，是與其它市場主體地位相同、權責對等的市場行為主體。從過去到現在，盡管政府也直接指定了一些經濟組織（如大公司）作為出資人，但我國國有資產出資人長期以來大多是政府機構擔任，主要有：財政部門、國有資產管理部門、經濟貿易委員會、專業經濟管理部門等，這僅僅從形式上解決了出資人是誰的問題，而實質上并不符合現代企業制度的理論原則。我們認為，在市場經濟體制下，政府機構不能充當國有資產出資人。這是因為政府機構性質和職責決定了政府不能作為出資人。第一，政府的基本職能是以國家名義面向全社會進行日常管理和服務，其權力來自于人民，管理和服務對象是整個社會；而出資人的出資目的和行為動機是以投入到企業的全部資產追求最大的價值增值，其行為是“經濟人”行為，政府機構如果充當出資人，就要通過董事會等決策機構介入所投資企業的事務，如參與企業的重大經營決策等，政府如果仍然集這兩重身份于一身，喊了多年的“政企分開”和“政資分開”就永遠也分不開。第二，政府作為出資人參與市場競爭，既不利于大力發展非國有經濟，也不利于建立公平、有序的市場秩序。由于政府出資人不僅掌握著雄厚的資產，而且掌握著權力，這是其它出資人所不具備的，在市場競爭中，其它出資人則處于劣勢地位，市場競爭就難以做到公平、有序。第三，政府作為出資人會與企業經營者產生一系列的矛盾。按照現代企業制度的要求，出資人的產權是不能干預經營人的法人財產權的，出資人一旦投資到企業，就喪失了對財產的支配權。但政府由于是出資人，就可能越過產權的界限，利用手中的行政權力，干預經營人的法人財產權。面對這樣的出資人，經營人簡直無所適從。總之，按照現代企業制度的要求，出資人一定是具有獨立市場主體的身份，政府機構之所以不能作為國有資產出資人，是因為政府機構不具有這種獨立市場主體的性質。

那么，是不是任何市場主體都適宜作國有資產出資人呢？回答是否定的。首先，我們不主張，至少在目前不主張由自然人和私營或合伙企業充當國有資產出資人。雖然自然人和私營或合伙企業也是獨立的市場主體，但他們在財產、人員、經營水平方面沒有什么優勢，特別在我國市場經濟體制剛剛建立的初期，國有資產管理的正常運行機制還有待培育，這些微觀單位很難擔任國有資產出資人的責任。其次，我們主張原則上國有資產出資人應是具有“中國居民”身份的法人經濟組織，“非居民”組織不宜出任這一角色。這是因為，國有資產是我國國民經濟的主導力量，對整個國民經濟具有控制力，將這一“控制力量”交給“非居民”顯然是不適合的。再次，由于國有資產不同于一般的私人資產，國有資產出資人應是一個特殊的法人組織，它在很多情況下要履行國家的宏觀調控職責，國家對它的干預肯定要比其它市場主體多，因此，國有資產出資人組織最好是國有獨資企業，至少也要是國有控股的公司企業，待將來條件成熟以后，再考慮是否讓私有（或私人控股）性質的企業成為國有資產出資人。除此之外，在選擇國有資產出資人時還應該考慮一定的資產條件、人員條件和經營管理經驗等。因此，目前較適合作為國有資產出資人的市場主體主要有大型企業集團、資產管理公司、資產經營公司、投資公司、信托公司等，也可以按照全新的三級管理體制專門設立新的國有資產投資公司來授權托管國有資產，或者是按照現在正在實施的辦法，將原來的專業經濟管理部門這一行政組織改造為企業法人，政府授權給這一法人組織，使之成為國有資產出資人，變原來專業經濟管理部門與下屬企業之間的行政隸屬關系為以資產為紐帶的出資人與所投資企業之間的關系，即股東與公司的關系。以上這類企業法人組織必須具有雄厚的資產實力、眾多的經營管理人才、豐富的管理經驗、廣泛的社會聯系，這樣才能用較短的改革時間、較少的改革成本、較高的改革效率，逐步引導我國國有資產的運行走上市場經濟的軌道。

二、按三級管理體制管理國有資產的關鍵問題在哪里

按照“授權經營”的要求，國有資產的運作涉及三類機構、兩個環節。

三類機構是：國家國有資產管理機構、國有資產出資人和國家投資企業。國有資產管理機構如國有資產管理委員會是政府機構，代表全體人民管理國有資產，國有資產出資人和國資企業是微觀經濟組織。兩個環節是：授權和投資。授權是國有資產運作的第一個層次，它涉及到國家國有資產管理機構與出資人企業之間的經濟關系，其基本內容是：國家的國有資產管理機構在一定時期內，將一定數量的國有資產委托給選定的國有資產出資人經營；在經營期內，國家掌握授權資產的終極所有權，決定國有資產出資人的重大經營戰略和重要人事安排，國有資產出資人掌握授權資產的產權；在經營期內，國有資產出資人按協議承諾國有資產保值增值和依法經營的前提下，做到自主決策、自主經營、自負盈虧、自我發展。真正做到“管營分開”和“政資分開”。投資是國有資產運作的第二個層層次，它涉及的是不同企業之間的經濟關系，是國資出資人企業為了一定的效益目標，將國有資產的使用支配權委托給所投資企業行使，出資人保留國有資產的產權，被投資企業享受法人財產權。這樣就形成了國有資產的三級管理體制。

按照三級管理體制管理國有資產，在投資經營和授權經營中，“授權經營”是一個極為重要的體制設計，是建立新的國有資產管理體制的核心，因此，我們認為，按照這一體制管理國有資產關鍵是第一個環節。在第二個環節中，授權經營機構即出資人作為市場競爭主體，在參與市場競爭中與其它的市場競爭主體沒有什么兩樣，國有資產出資人與所投資的全資、控股、參股企業之間是股東與公司的關系，按照現存的《公司法》進行管理。現在的重點和難點是第一個環節，也就是如何將國有資產出資人塑成為一個真正的內有動力、外有壓力，高度關切和維護國有資產，使之最大限度地保值增值的市場行為主體。有人說，我國的經濟體制改革是先放開市場，后培育市場主體，這里指的市場主體主要是指國有資產產權主體，這一個環節就是做培育工作，第一個環節和第二個環節之間是源和流的關系，第一個環節即授權經營解決不好，新的國有資產管理體制就無法確立。面對數量如此龐大的國有資產授權給誰，如何授權，授權的期限如何確定，國有資產收益如何分配等問題，這就是目前攻而未破或者說正在摸索的問題。我們認為這需要專門的立法。在國家有關法規未完善之前，授權經營中最好采用簽訂協議的方式。即使將來法規比較健全了，由于國有資產分布于不同的行業，情況千差萬別，在一對一（國家國有資產管理機構與國有資產出資人）的談判和授權經營中，也還要有規范的協議，政府和出資人之間按經營協議來履行各自的權力和承擔相應的義務。

三、國有資產出資人怎樣產生和有序流動

我們認為，國有資產出資人的產生和流動只能通過公開的市場競爭，應盡可能做到“公開、平等、競爭上崗、擇優錄取”，“能者上，庸者下”。也就是說要盡量將國有資產委托給那些最能勝任它經營的市場行為主體，讓國有資產和其它非國有資產一起公開、平等到地參與市場競爭，使之最大限度地保值增值。按公平競爭原則選擇國有資產出資人既是市場經濟的內在要求，也是國有資產保值的需要。另外，按照優勝劣汰的市場競爭原則來對待國有資產還能為大力發展非國有經濟提供良好的外部環境。正如“十五綱要”所指出的那樣，“對不同所有制企業實行同等待遇”。如果不是采取公開、公平、擇優錄取的方式來選擇國有資產出資人，就難免存在“暗箱操作”，國有資產出資人就可能獲得某種特權，或者對國有資產的經營不負責任，國有資產和非國有資產就難以在同一起跑線上競爭，其結果是要么國有資產出資人不盡責任心而導致國有資產流失，要么因為國有資產出資人存在特權，而這種特權是非國有資產出資人所沒有的，這就可能限制非國有經濟的發展。

按市場競爭原則選擇國有資產出資人大致要經過以下程序：向社會廣泛國有資產授權經營信息——初步確定候選人——進行資格審查——出資人“競爭上崗”演說——可行性研究——進行決斷——向社會公示——正式授權。

國有資產出資人的流動包括程序性變更和非程序性變更。

國有資產出資人的程序性變更包括以下四種情況：（1）原國有資產出資人自愿退出后的補缺；（2）原出資人破產后的資產轉體；（3）實行末位淘汰；（4）原出資人授權期滿后與具備條件的其它經營組織一起重新競爭上崗。

國有資產出資人的非程序性變更包括以下兩種情況：（1）從外部來講，由于國家調整方針政策，如調整產業結構、地區經濟結構等，國有資產從所在的產業或地區退出，如“國有股減持”，國有資產變現等；（2）從內部來說，由于出資人在經營過程中違法違規操作，主要負責人已構成經濟犯罪，或者經營決策中有重大失誤，給國有資產造成不可挽回的損失，國有資產管理部門或委托方都可能終止合同，將國有資產權收回，交由一定的機構臨時托管或重新確定出資人。

按市場競爭原則選擇國有資產出資人和實行國有資產出資人的有序流動應注意兩個問題：

一是按市場競爭原則選擇國有資產出資人只是一個總的原則和方向，就目前來講，必須從實際出發，不能一刀切，要堅持試點，逐步推開。這里所指的不能一刀切包括不同地區、不同行業、不同部門不能一刀切；政策性經營領域和競爭性經營領域不能一刀切；還包括對國外的做法和經驗不能照抄照搬。我國的國有資產管理體制還很不完善，而這一體制改革又恰恰是我國政治經濟體制改革的難點的關鍵環節，只能是走一步看一步，對什么樣的設想和方案恐怕一下子還難以大刀闊斧地全面推開。另外，按照市場經濟運作的基本規律來管理數量如此龐大而又十分分散的國有資產是前無古人的事，國際上也沒有現成的經驗可供借鑒。據統計，我國有9萬多億國有資產，約占全社會資本總額的50％，其中競爭性資產在3萬億～5萬億之間（視劃分標準不同而有所差別），其絕對數和相對數都是全球絕無僅有的。西方成熟的市場經濟國家也有經營性國有資產和國有企業，但它們大多分布于關系國計民生的基礎產業和壟斷性行業以及公共產品的生產經營領域，競爭性領域極少。除此，我國的政治體制改革相對滯后，政府行為的透明度還不高，有一個循序漸進的過程，想要在較短的時間內就使國有資產出資人的選擇完全做到“公開透明、公平競爭、擇優錄取、競爭上崗”顯然是不現實的，所以要充分考慮國有資產管理體制改革的艱巨性、復雜性和長期性。

二是要求政府部門“從我做起”。我國的市場化取向的改革是政府推動型的，在某些領域，應該是政府退一步，市場才能進一步，政府不退，市場機制發揮作用就會受到限制。“政企分開”也好，“管營分開”也好，分不分得開，關鍵取決于政府。長期以來，我們對國有資產的經營管理存在著分權的格局。按照市場競爭原則選擇國有資產出資人，就要打破原來的格局，一些政府機關的既提利益就要喪失。1998年后，中央和一些地方政府的國有資產管理局撤銷了，將國有資產的出資所有權分由不同的政府部門行使，由作為社會經濟管理部門的財政（廳、局）兼國有資本基礎管理職能；由同樣作為社會經濟管理部門的經貿委行使對國有企業的監督職能；由人事部和大型企業工委負責國有企業的監管和主要經營者任免考核等，這樣的改革有的說它是一種“摸索和嘗試”，有的說它是“換湯不換藥，是一種舊體制的復歸”，還有人說得比較尖刻，說它是一種各部門的“利益均沾”。無論怎么說，事實上這些部門都可以管國有企業，都對國有企業插手，如果通過競爭性原則確定國有資產出資人，就必須有一個統一的部門來對國有資產出資人授權，以上分權的格局就要被打破，有些“部門利益”就會損失。匈牙利著名經濟學家卡爾·波拉尼就政府積極主動引導市場經濟，為市場經濟的發展創造良好的外部條件說過：“通向自由市場的大道是由國家鋪就，并保持其暢通的。”我國一位經濟學家也說過：“我們可以要求國有企業實行‘政企業分開’，但有權作出‘政企分開’決定和行動的正是政府。”

四、如何分別對待不同性質的國有資產

為了研究的必要，我們將國有資產分為一般性國有資產和特殊性國有資產。這里所指的一般性國有資產主要是指競爭性領域的國有資產，而特殊性國有資產主要是指非競爭性領域的國有資產或政策性經營領域的國有資產。基于這樣的劃分，是因為它們各有特點，在出資人選擇方面應有所區別。

我們認為，按競爭性原則選擇國有資產出資人主要是指一般性國有資產；對特殊性國有資產的管理需要制定特殊的規范，主要用行政指令或政府任命的辦法，確定其出資人。這主要有兩種做法：一是政府自己充當出資人，實行國有國營。但我們認為，這需要有專門的機構，這樣的機構只能作為國有資產的經營管理者，不能身兼其它的社會管理職能。例如，有些國家，設立了管理國有企業的專門部委，（如新西蘭的國有企業部、意大利的國家控股部），以法律形式規定這些專門機構的任務就是負責國有資產經營管理，其它政府部門不能干擾他們的工作，這種以機構分工和目標分解的方式來解決所謂的“雙重身份”問題的做法，即我們通常所說的“政資分開”，被一些國家的實踐證明是行之有效的。二是專門成立政策性經營公司，指定其經營特殊領域的國有資產，對這樣的公司的經營活動進行政策性補貼，如政策性銀行等。我們認為，一般性國有資產出資人可以是國有獨資公司，也可以是投資主體多元化的國有資產控股公司，盡管目前大多是國有獨資的，但今后發展的趨勢可能而且應該多元化。但政策性經營領域的國有資產出資人最好是國有獨資公司，因為這里允許有政策性虧損。

特殊性國有資產其出資人主要按行政原則確定，是不是說就不需要考慮這類資產經營中的成本與效益呢？回答當然是否定的。特殊性國有資產畢竟不是非經營性國有資產，仍應算“經濟帳”，我們要由過去對國有資本的直接經營轉向財政補貼、稅收減免、信貸優惠等手段相結合的間接經營，就可以減少國有資本經營過程中由于“軟約束”而帶來的過多的“政策性虧損”，增強這一領域出資人的責任心。

字庫未存字注釋：

＠①原字為兩個方下加土