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內容摘要：本文從分析農業大省嚴峻的就業形勢及導致就業不足的原因出發，闡述了農業大省擴大就業的大體思路、基本路徑和這一路徑選擇的邏輯起點及其可行性。然后，提出了循著這一路徑積極擴大就業，作者認為必須采取的五條對策措施。

關鍵詞：農業大省；就業不足；擴大就業；路徑選擇；城鎮化戰略；就業優先

中圖分類號：F240

“積極擴大就業”以降低社會失業率，是近年來我國政府宏觀調控的主要目標之一。“十五”及今后一個時間農業大省擴大就業的路該怎樣走？應如何落實黨中央國務院的指示精神，把積極擴大就業作為改善人民生活的重要途徑？在此，筆者試圖對這一問題作一些也許膚淺的思考和探究。

一、就業不足的原因分析

農業大省由于建國初至改革開放前人口的過快增長，使當前男16~59歲、女16~54歲的勞動年齡人口，特別是農村勞動年齡人口大量膨脹，給當前和今后一個時期帶來了巨大的失業源。加之“入世”導致新一輪經濟結構調整所產生的下崗職工與失業人員，同農業剩余勞動力轉移的高峰不期而遇，造成了當前嚴重的就業不足，并呈現出如下四個明顯特點：一是不僅勞動力供求總量嚴重失衡，且結構性矛盾相當突出；二是由于城鎮化程度偏低，加之“入世”對近期農業的負面影響，使引導農業剩余勞動力轉移、化解農村就業壓力的任務變得十分艱巨復雜；三是科技進步使就業增長的彈性系數下降，導致單位投資提供的就業機會銳減；四是擇業觀念滯后，社會勞動參與率過高，導致就業競爭日益加劇。可見，今后一個時期農業大省的勞動力供需已嚴重失衡，致使就業不足的問題變得越來越嚴峻。據調查分析，導致就業不足問題突出的原因主要是如下幾點：

原因之一，由于“”時期我國人口政策的失誤，導致當前及今后一個時期城鄉勞動年齡人口不斷膨脹。就拿湖南來說，據推算，該省“十五”期間仍是勞動年齡人口增長的高峰期，2001~2005年每年新增勞動力分別為48.28、55.23、62.69、64.09、62.92萬人，5年累計新增293.21萬人，平均每年增加58.64萬人。按照25:75的城鄉比例分解，全省城鎮5年累計新增勞動力73.3萬人，農村5年累計新增219.91萬人。到2005年全省勞動年齡人口將達4405萬人。這表明僅就城鎮這一塊來看，如果不增加就業機會，即使新增的城鎮勞動力就將使2005年該省登記失業率在2001年接近4%的基礎上再提高5.5個百分點，達到9%以上。可見，由于勞動年齡人口大量膨脹，使農業大省的失業已成為一種典型的勞動力供給總量絕對過剩型失業，且農業剩余勞動力的轉移已成為今后一個時期化解失業壓力的主要矛盾。

原因之二，新一輪經濟結構的戰略性調整與升級，導致大量企業職工分流下崗，甚至失業。隨著改革的進一步深化，以及企業技術進步，使部分現有企業不僅不能提供新的就業機會，增加勞動力需求，而且因企業對自身效率的追求，部分原已就業的勞動力將轉變為亟待重新就業的勞動力派生性供給。其中有的可能在產業結構調整、升級中順利實現勞動轉移而重新就業；有的則因多方面原因包括自身素質的原因，可能面臨下崗；也有的因為企業技術進步與產業升級，出現技術、資本對勞動的替代而淪為失業人員。據資料介紹，“九五”期間湖南累計出現下崗職工190多萬人次，已基本實現再就業的僅140萬人次。到2000年底止，下崗后未實現再就業的仍有43萬多人，占全省國企在職職工總數的14%左右。據有關專家估計，“十五”期間該省下崗職工的總規模可能要突破150萬人（“九五”全省共有城鎮職工約590多萬人），扣除下崗后可能重新就業的約60萬人，預計有90萬下崗職工將面臨再就業困難。

原因之三，第三產業發展滯后，導致勞動力需求的增長缺乏產業依托。解決就業不足最有效的路徑，是要依托一個就業含量高的產業發展來擴大勞動力的有效需求。據湖南省職業介紹中心的調查表明，第三產業不僅是勞動密集型產業，有極強的就業吸納能力，而且就業“門檻”相對較低，通常是增加勞動力需求，擴大城鄉就業的主要載體。然而目前我國第三產業的發展仍然偏慢，到“九五”末全國第三產業占國民經濟的比重僅為42.3%，遠低于經濟發達國家75%的水平。第三產業是投資少、見效快、吸納勞動力多、就業門檻低的最佳就業產業，且發展的空間很大。因此，大力發展第三產業尤其是社區服務業，將成為“十五”及今后一個時期我國尤其是農業大省緩解就業矛盾，擴大就業需求的主攻方向。

原因之四，農業產業化進程緩慢，鄉鎮企業吸納就業的能力減弱，導致農業剩余勞動力轉移的難度加大。農業剩余勞動力就近轉移渠道不暢，其直接原因是農業產業化的進程緩慢，鄉鎮企業吸納就業的能力不強。據資料介紹，因農業產業化的規模偏小，農業大省農產品加工業的產值與農業產值之比一般僅有0.69:1，比全國平均比重低出近10個百分點。“八五”以來，全國不少經濟發達省市農業產業化進程加快，促進了鄉鎮企業發展，成為農村就業增長的主要動力。因此農業大省加快鄉村工業化進程，尤其要注重發揮農業優勢，大力發展以農產品加工業為主體的鄉鎮企業。須知，農產品加工業是農業產業化與鄉村工業化的連結點，同時更是擴大就業特別是農村就業的大容量載體。可見，以推進農業產業化為契機，大力發展以農產品加工為主的鄉鎮企業，并著力提高鄉鎮企業吸納就業的能力，對于促進農業大省就業不足這一矛盾的有效化解具有舉足輕重的作用。

原因之五，城鎮化程度偏低，制約了勞動密集型產業尤其是服務業的發展。當前，由于農業大省城鎮化程度偏低（一般為30%），制約了第三產業包括社區服務業的發展。事實上，推進多元城鎮化是加快發展第三產業的基礎，發展第三產業則是推進城鎮化的過程，同時發展第三產業又能為實現城鎮化提供條件和保障。因此發展第三產業與推進城鎮化必須同步進行、相互促進。今后一個時期，隨著農業產業化、工業化進程的加快，大力實施多元城鎮化戰略的時期與條件已經成熟。我們必須把握契機，將推進城鎮化與發展勞動密集型產業有機地結合起來，把促進第三產業發展納入多元城鎮化的整體推進戰略，在大力提高農業大省城鎮化水平的基礎上，調整服務業布局，促進農村服務業向小城鎮聚集，從而增強小城鎮吸納就業的能力。

此外，城鄉隔離的戶籍制度與農用土地制度改革的遲緩，阻礙了農業大省城鎮化進程，進而制約了農業剩余勞動力的就近轉移。農業大省城鎮化進程不快，農民實現非農就業的難度大，其根本原因在于戶籍管理和農用土地等項制度改革的步伐太慢、力度不夠。須知，由于這種“城鄉戶籍隔離管制”長期沒有根本性改變，導致了城鄉二元經濟社會結構的固化，抑制了農村勞動力的流動與轉移；現行制度下農用土地的非流動性，又制約了鄉鎮企業的連片集中發展，使鄉鎮企業發展長期與城鎮化進程相脫節，進而導致鄉鎮企業對增進本地就業最大化的目標根本無法實現。

二、擴大就業的路徑選擇

上述表明，“十五”及今后一個時期農業大省就業不足的問題相當突出，且大量農業剩余勞動力的有效轉移，將成為解決其就業不足矛盾的主要方面。那么，農業大省積極擴大城鄉就業的路在何方？筆者的大體思路是：以推進農業產業化、工業化和城鎮化為契機，以加快配套改革、化解突出矛盾、改善就業環境為突破口，以積極發展多種所有制的勞動密集型產業，尤其是第三產業作為拓寬就業渠道的主攻方向，為“提質、擴容、減壓”搭建新的勞動轉移“平臺”，打造大容量的就業“載體”。所謂“提質、擴容、減壓”，其基本政策涵義是提高勞動者素質，擴大就業載體的吸納容量，減輕社會失業壓力。

循著這一思路，筆者主張農業大省積極擴大就業應選擇如下基本路徑：深化戶籍管理、農用土地和社會保障等項相關制度改革——健全市場導向就業機制——積極引導農村勞動力有序流動——推進多元城鎮化——大力發展勞動密集型產業——擴大勞動力需求……當然，有人也許會提出質疑：若將戶籍制度完全放開，讓大量農民涌入城鎮，豈不給本已就業矛盾比較突出的城鎮雪上加霜？況且城市還有如此多的企業下崗職工和失業人員，讓農民進城與他們“爭奪”有限的就業機會，不怕給城市帶來更大的失業風險么？一言以蔽之：對于農業大省來說，這一“引狼入室”的路徑不可取！然而，依筆者之見，這恰恰又不是一個值得有識之士擔憂的問題。

須知，導致農業大省就業不足問題的主要根源，也許并不來自于城鎮下崗職工有沒有競爭就業的對手和壓力，而在于數量驚人的農業剩余勞動力能不能盡快實現有效轉移。近年來，由于農業已進入資本、技術替代勞動的加速時期，農村勞動力供大于求，已成為我國經濟發展中最突出的問題。事實上，自“九五”以來農業內部的就業壓力已在不斷積蓄，農業勞動力向非農產業轉移的內在沖動愈來愈強烈，加之城鄉比較利益差距導致了強大的轉移拉力，早已形成不可阻擋之勢。基于此，今天我們試圖仍然依靠“城鄉戶籍隔離管制”將農民擋在“城門”之外，只會使問題變得更為復雜，甚至使各種利益矛盾趨于激發而構成對社會穩定的威脅。可見，或許真正明智的選擇是：一方面通過相關制度的配套改革，引導和促進農業剩余勞動力合理流動與有序轉移；另一方面又通過加快城鎮化進程，為進城農民實現從非永久性的“城市漂流”，向永久性遷移（到城鎮定居）轉變開辟大容量的就業載體。

其實，自上個世紀80年代以來，我國農民進城經商辦企業的人數早已形成千萬之眾。這一具有鮮明時代特征和地域特色的“勞務經濟”，在有的市縣甚至已成為地方經濟發展的支柱和農民增收的主要來源。可見，只要加大相關制度特別是戶籍和土地制度改革的力度，僅讓已進城務工經商的農民變成“不再漂流”的城鎮人口，并得到與原有城鎮人口同等的待遇，那么理論上就自然達到了加快全國城鎮化之目的。相反，若實現了非農就業的農民不能成為永久性的正式城鎮人口，勢必導致我國農民的“城市漂流”現象日趨突出。研究表明，農民長期的“城市漂流”，不僅將影響內需的啟動和農民收入的穩定增長，而且會妨礙城鎮建設資金的籌集與規模的擴張，進而制約整個城鄉就業機會的增長。

可見，解決農業大省嚴重就業不足問題，上述路徑選擇是可行的。只要我們把握契機，切實加快城鎮化進程，并在深化相關制度改革的同時，制定出支持性的第三產業發展政策，又引導方法得當，就有可能產生出令人期盼的預想效果。

三、擴大就業的政策建議

為確保上述路徑行得通，我們必須趨利避害，切實采取如下有效措施與對策：

第一，實施多元城鎮化戰略，培育新的勞動力大容量就業載體。據史料分析測算，我國城鎮化水平每提高一個百分點，能相應帶動500萬個就業機會的增加。假定“十五”全國城鎮化程度平均每年提高2個百分點，五年共提高10個百分點，則“十五”可增加5000萬個就業機會。基于這一考慮，我們一是要抓好現有城市的擴容增量。我們必須適應第三產業尤其是社區服務業發展需要，采取有效的政策措施，促進全國大中城市規模擴大和人口容量的增加；二是要加緊編制出“十五”全國小城鎮發展規劃，為促進全國大中小城鎮多層次協調發展提供良好政策環境；三是要加快農村小城鎮建設，在努力擴充縣城和現有建制鎮規模的同時，選擇人口和鄉鎮企業較集中的農村集鎮，通過投入一定的小城鎮建設引導資金，扶持興建一批新的建制鎮，使之成為就近轉移農業剩余勞動力的大容量就業載體。

第二，強化就業領域的宏觀調控，均衡各地區之間的就業壓力。加強宏觀調控，不僅要加大對就業增量和存量調控的力度，而且尤其要重視對地區發展差別引起失業壓力差別的調控。為此，我們必須針對不同地區、不同行業的具體情況，實行不同的產業扶持政策。對于就業矛盾相對突出的地區尤其是農業大省，應結合培育新的經濟增長點，大力發展勞動密集型產業特別是第三產業；要統籌兼顧公有制經濟與非公有制經濟的發展，重點支持就業容量大的多種所有制企業優先發展；要正確處理長期穩定就業與近期靈活就業的關系，鼓勵短期性、臨時性的非正規就業；要采取多種經濟手段，盡量提高對困難地區的固定資產投資比重，擴大其公共投資規模，在扶持這些地區發展經濟的同時，盡可能擴大其就業機會。

第三，確立就業優先原則，扶持勞動密集的第三產業發展。為此，一是國務院要適時制定并出臺有利“就業促進”的法規或政策，使擴大就業的各種措施步入規范化、法制化軌道；二是在經濟結構調整過程中，必須注意兼顧提高經濟增長的就業含量，扶持就業密度高、容納能力強的產業特別是社區服務業優先發展；三是要鼓勵非公有制經濟在更廣泛的領域，參與第三產業尤其是勞動密集型服務業發展，并逐步擴大服務市場的對外開放度。為推進農村城鎮化和農業產業化，我們必須多途徑增加投入，支持困難地區發展以農產品加工為主的鄉鎮企業，并支持和鼓勵個體、私營企業到農村興辦服務業。

第四，積極調整反失業政策，促進各項相關制度配套改革的不斷深化。過來一些地區采取的所謂反失業舉措，大多帶有“歧視”農民的色彩。其特征是通過“城鄉戶籍隔離管制”、限制農用土地流轉、實行城鄉有別的社會保障等經濟的和行政的手段，阻止農業勞動力進城務工經商。為扭轉這種既不公正又不合理的狀況，促進勞動力合理流動和市場導向就業機制的形成，一是要深化社會保障制度改革，對國企下崗職工給予一次性經濟補償，減少其因流動或自謀職業帶來的制度性機會成本。并健全扶持長期失業者和殘疾人等“弱勢群體”就業的社區支持網絡，幫助城鎮就業困難群體擺脫生活困境，提高其適應職業變化的能力。

二是要徹底革除城鄉隔離的戶籍制度，逐步推行就業地入戶登記辦法，從而全面放開對農村勞動力轉移、以至進城“安家落戶”的行政性控制。

三是要努力推進農用土地的制度創新，健全農用土地流轉機制，降低其流轉交易的成本，推動小城鎮合理布局和鄉鎮企業的連片集中發展，從而促進全國城鎮化進程的加快和連帶就業效應的有效發揮。

第五，依法規范勞動力市場秩序，推動全國城鄉統一市場的發育。要通過有效的政策調整與制度創新，嚴厲打擊職業介紹中的欺詐行為，為我國城鄉統一勞動力市場在規范中發育、在發育中規范創造優良的制度環境。“十五”期間，我們必須著力培育市場主體，健全市場體系，盡快形成“單位自主用人，個人競爭就業，市場基礎配置，政府引導促進”的市場導向就業機制。并建立起一支規范化、專業化、現代化的就業服務隊伍，切實為勞動力供求雙方提供職業介紹、就業指導、信息咨詢等多種促進就業的優良服務。

此外，要把發展教育與培訓作為提高勞動者整體素質，降低社會勞動參與率，緩解結構性就業矛盾的優先措施，努力推動“市場引導培訓、培訓促進就業”機制的迅速形成。我們還應盡早采取積極的應對措施，運用現代信息手段，把我國勞動力市場的觸角與覆蓋半徑，迅速向國外拓展和延伸，以利我國勞動者在更大時空的就業競爭中，獲得更多的就業機會，從而確保全國就業局勢的長期穩定。

參考文獻：

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