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中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A文章編號：1008-1569(2007)02-0054-08

上世紀中葉以來，以美國經濟學家西奧多·舒爾茨和加里·貝克爾為創始人的現代人力資本理論得到廣泛傳播和長足發展，迄今已成為普遍使用的經濟學術語乃至常識性用語。人力資本理論也被國內社會各界，包括學術界和政府決策部門普遍認同和廣泛應用。但既往的研究和應用多蔽于技術層面和工具理性，而疏于人文意義和價值理性。事實上，人力資本積累不僅與經濟增長有高度相關性，而且與經濟社會發展，與人類福祉和人的自由全面發展有高度相關性，也是“以人為本”基本價值的具體實現。本文無意于人力資本理論的專深研究，僅借助人力資本積累視角參與城鄉統籌發展問題的討論，旨在框架性地提出問題，引起重視。

一、從人力資本積累視角看城鄉統籌發展戰略

自提出和推進新農村建設以來，我國的城鄉統籌發展戰略推進至新的發展階段，即從長期以來實際執行的“城市偏向”發展戰略實質性地轉向城鄉統籌發展戰略①。而在筆者看來，這一“實質性轉向”的重要標志是，在城鄉統籌發展的政策導向和實踐努力中，有了人力資本積累的視角，尤其是有了農村和農民人力資本積累的視角。所謂人力資本積累，現代人力資本理論的經典界定主要指：為增進人自身的知識、技能、體力和福利而進行的投資，包括醫療保健、正式教育、成人學習項目及就業遷移等，其中教育投資是最重要的內容項目。以此觀照近年來黨和政府出臺的一系列政策法規和措施，以及一系列相關的改革和創新，多與人力資本積累，尤其是農村和農民的人力資本積累有關，包括加大公共投入，尤其是向農村和農民傾斜的教育投入、醫療衛生投入，包括取消農業稅、培訓農民工以及面向農村的多種多樣的科技、文化和健康專項行動，還包括旨在維護農民權益、維護社會公平的戶籍、就業、教育、征地、農民工準入條件等方面的制度改革與政策創新，等等。在國家加大投入、社會廣泛參與、工業反哺農業、城市支持農村的大政方針和實踐努力下，城鄉統籌發展戰略落到了實處，找到了著眼點，體現了“以人為本”的發展理念。可以想見，由此而不斷推進，農民的人力資本——知識、技能、體力、福利及觀念文化等將不斷提升，農村的人力資本積累將不斷增進，社會弱勢群體的人力資本也將不斷增進。其重要作用，就當前城鄉統籌發展中的突出矛盾而言，既能積極促進農民增收、農業增效，促進農村富余勞動力順利轉移，促進就業，緩解我國就業的結構性矛盾；也能從根本上解決實踐業已提出的新農村建設主力軍缺位或主體性缺失的突出問題。從中長期看，既能滿足城鄉經濟結構、產業結構、職業結構調整和加速工業化進程以及提升城市化質量所需人力資本的需求，也能促進經濟增長、收入增長、社會發展與人類進步的良性互動、協調發展。可見，以人力資本積累為視角，可以觀照城鄉統籌發展全貌，解決好城鄉人力資本統籌問題，可以牽動城鄉統籌發展全局。

城鄉統籌發展的重點和難點在農村。其基本目標是讓農村建設、農村發展獲得與城市建設、城市發展同等重要的地位。讓農民真正獲得公正的國民待遇，享受與城里人一樣的經濟社會地位，過著與城里人一樣體面而有質量的生活。因此，當前及今后相當一段時期，城鄉統籌發展的重心應偏向遠遠落后于城市的農村。但新農村建設畢竟是農民自己的事。就我國的國情條件，無論國家如何加大投入、社會如何廣泛參與、工業如何反哺農業、城市如何支持農村，對于幅員廣大、基礎薄弱、問題積重的農村而言，都將是十分有限的。只有農民自身的人力資本不斷增進，農村自身的人力資本不斷增進，新農村建設才能迅速走出當前的困境，才有可持續發展的前景，城鄉統籌發展的基本目標才能逐步實現。

然而，由于歷史以來累積形成的復雜而深刻的城鄉關系，由于我國城鄉統籌發展的特殊困難——解決“三農”困境和加速工業化、城市化進程高度相關、同等緊迫、共同面對資源短缺問題，在工業化、城市化、市場化以及全球化等必然趨勢的交互作用下，突顯出資源向工業、城市集中的客觀必然與資源向農村傾斜的主觀努力的尖銳矛盾，尤其在人力資源方面。由此，統籌城鄉人力資本積累的政策導向與實踐努力難免在一定程度上被扭曲、被打折扣，乃至引發出新的問題矛盾。因此，政府應將統籌城鄉人力資本積累，尤其是留守農民的培養問題擺在城鄉發展戰略全局的更突出位置，總結經驗，尋求對策，解決實踐業已提出的問題；學界應更多地嘗試從人力資本積累視角，尤其是新農村建設不可或缺的農民和農村自身的人力資本積累的視角，推進城鄉統籌發展問題的深化研究，也為政府決策提供新的思路參考。

二、從人力資本積累視角看推進新農村建設的現實困境

當前，在推進新農村建設中，國家加大投入、社會廣泛參與、工業反哺農業、城市支持農村的大好趨勢、大好格局已經確立。但盡管如此，對于欠發達、不發達，尤其是落后偏遠的廣大農村來說，遠不足以全面解決其累積已久的“老三農問題”和新農村建設實踐所承接的“新三農問題”——農民工、失地農民和農業村落終結②。農民很無奈，農村基層干部也很無奈。如果從農村人力資本積累視角分析原因，我認為是城鄉統籌發展中的人力資本積累兩難問題。大量轉移農村勞動力人口是現代化、工業化、城市化的必然趨勢，也是新農村建設的必然要求。否則，它的直接現實就是農民無法增收、農業無法增效、產業結構調整和城鄉結構調整，乃至工業化、城市化進程無法推進。但在市場配置資源的條件下，城鄉之間的“推—拉”效應必定加劇。轉移出去的勞動力必定是農村中素質較高、也是新農村建設最緊缺的那一部分勞動力人口，目前，農村中能達到轉移就業最低準入條件的也只有他們。農村留不住他們，其結果必然是進一步稀釋了農村本來就很稀薄的人力資本積累，惡化了農村人力資源結構。婦女、兒童、老人和相對更弱質的中青年成為農村的留守主體。而且，越窮越偏遠的農村越是這樣。更深層次的問題還在于，我們當前圍繞著培養造就新農民及其下一代的各種教育、培訓的努力，可能會被打折扣，甚至會改變受益方向。據來自各方面的研究測算，農村只需1.7億勞動力，還需轉移1.5億勞動力。如果我們在制度安排和政策導向上沒有統籌城鄉人力資本積累的視角，未來轉移出去的農村勞動力，很有可能相當一部分就是我們今天所要培養造就的本用以建設新農村的農村人才。進一步說，我們今天實踐操作中的面向農村的教育培訓努力，也主要是面對農民的轉移就業，即農民工就業培訓，而不是針對留守農民建設自己家鄉的培訓。

關于農村勞動力轉移對鄉村治理的不利影響，學界早有敏銳覺察。其中最有代表性的乃徐勇教授的研究發現，他指出，持續不斷的大規模的農村人口流動，對于堆積在有限土地上的眾多人口解放具有重要意義，但也造成了鄉村發展“空心化”、鄉村結構再復制和鄉村秩序失衡的困境，為鄉村發展帶來新的問題。他認為，要走出這一困境，需要實現由人口流動到土地流轉的體制創新，從人口流動到人口遷移的跳躍，改革城鄉二元結構和“城市本位主義”基礎上形成的治理體制，并強調不能以鄉村的衰敗作為城市發展的代價③。本研究選題的提出，正是基于學界先知的相關啟示。之所以重提相似的問題，乃是因為問題仍然是問題。盡管徐教授所提出的對策思路，已在相當程度上轉化為近年來的實踐努力，體現在相關的制度安排和政策導向中。但我國的國情總是讓實踐在漸進中向前推進。這需要太多的時間，需要走很長的路，其間，還會出現許多新情況、新問題，而新農村建設迫在眉睫的人力資本積累困境既等不得、等不起，也不是現有的政策思維框架所能一攬子解決的。相反，它還將制約并在一定程度上迫使新農村建設與之相適應。比如，村落終結、農村發展后繼乏人、城鄉差距繼續擴大，以及不無片面的泛城鎮化傾向等。為此，筆者更傾向于這樣的思考：在相當一段歷史時期里，我們只能在城鄉二元的社會結構下探索自己獨特的農村現代化和中國現代化之路④。新農村建設和城鄉統籌發展戰略也只能在城鄉二元結構下探尋新的實現形式。換句話說，在相當一段時期里，我們將仍然處在消解城鄉二元結構的過程中，不能以目標取代過程。因此，既要轉移農村富余勞動力，也要留住和擴充農村建設人才，而這只能通過統籌城鄉人力資本積累來解決，通過統籌城鄉人力資本積累來統籌新農村建設和工業化、城市化進程，乃至調整既定的工業化和城市化發展策略和實現形式。

本研究選題的提出，還基于對福建省N市農村多年來的跟蹤觀察研究所獲得的經驗啟示，即農村內生性的人力資本積累問題沒解決好，外部支持、外部推動的作用不可能導致農村的迅速崛起和可持續發展。N市是福建省山區農業大市(設區市)，長期受“三農”問題的深重困擾。但N市各級黨和政府高度重視“三農”問題，工業反哺農業、城市支持農村的工作早在1999年就已初露端倪。2000年初，N市在全市農村推行了大面積、有計劃、持續性的下派干部制度。從黨政機關、事業單位挑選素質較高、熟悉且熱心農村工作的黨員干部或公職人員到農村分別擔任為期3年的村黨支書、科技特派員、流通助理、金融助理和企業助理⑤，7年來已派出3批近9000人的干部隊伍。在市委、市政府持續高度重視下，在農村工作機制創新和嚴格細化的考評獎懲機制配合下，干部隊伍的積極性、主動性、自覺性調動了起來，全市也形成了政府加大投入、社會廣泛參與、工業反哺農業、城市支持農村的氛圍和局面。此外，N市還與許多高等院校、科研機構及相關企業建立共建機制，指導農民掌握有關農業科技知識和流通經營本領。N市的經驗得到社會各界的高度關注。目前，全國許多省市農村，如西部地區諸省區農村，已普遍借鑒推行N市下派科技特派員的做法，福建省也在全省范圍內推行下派村支書的做法。然而，令人費解的是，迄今N市的GDP和農民人均純收入仍然處于福建9個設區市末位之列。這其中的重要原因，至少是原因之一，就是農村有生力量大量轉移，留守農民人力資本積累極其短缺，農村人力資源結構極其失衡，新農村建設的主觀努力被工業化、城市化、市場化的“鐵的必然性”(馬克思語)嚴重打了折扣。而以務工為主的外出農民，增加的收入多用于貼補家用。學有所成，且能帶回用以擴大生產的資金、技術和先進觀念文化的也很少，返鄉創業的更少。一些“空殼村”甚至因外出人員甚多而影響了農村選舉所需投票人數的有關規定。有的新建小學12間教室僅有11個學生。而因此而作的村莊拆并選擇，也出現了農業種植成本增加(距離遠了)，甚至部分農田拋荒的問題。上述原因也印證了徐勇教授若干年前的研究發現，即農村人口外流之所以有流動無發展，乃緣于相關的結構性限制、制度性限制和職業性限制，之所以有流動無傳統鄉村結構的突破，乃緣于流動人口現實的賺錢動機和收入不足、流動人口以務工為主的工作和生存方式⑥。而所有這些歸因，并非是短期內能解決的。與此相伴隨的是不無片面的城鎮化路徑使域內一些小城鎮建設在分離走原本可向農村傾斜的資源的同時，也使自身處于“有表層結構，無內里功能”的尷尬境地，即雖有人口等資源的集中，但規模不足，基礎設施簡陋，各項投入不到位，城鎮功能不配套、不齊全，從而不能對農村發生應有的有效輻射、帶動和滲透作用。由此可以想見，在條件不成熟的相當長的時期內，以部分農村衰敗和部分村落終結為代價的農村泛城鎮化路徑選擇是不合適的。

一般地說，農業規模經營、集中經營是農村生產發展、生活富裕的根本出路，依靠農產品結構調整和減輕農民負擔只能解決近期困難。但我國農村山高路遠、星羅棋布的空間格局和農民分戶經營的土地“遠近高低各不同”的狀況，就限制了相當部分農村的農業規模經營、集中經營。因此，我國農村基層社區將長期是一種不可或缺的社會組織形態，也是一種不可消解的生活方式。應讓適度的工業化、城市化進程容納不下的農民建樹對農村的信心，建樹在農村安家樂業的信念，為家鄉的發展做出貢獻。事實上，我們以往的某些認識是有偏差的：在強調工業化、城市化時，沒有正確處理與“三農”發展的深刻互動關系，只把農村看作是勞動力供給地；在測算農村勞動力富余量時，只機械地考慮農業生產的容載量，而沒有充分考慮農村建設發展的全面需求和我國農業的可機械化程度以及可規模經營的程度；在提出引導農村富余勞動力有序流動時，注意力集中在工業化的需要和城市化方面的人力資源合理配置，而沒有同時注意到城鄉人力資本的統籌平衡，沒有考慮到這樣的流動方式從農村的全面發展的角度和農民的利益角度看是無序的，對農村的人力資源配置和對農民的利益安排是不合理的。統籌城鄉協調發展，既是縮小城鄉差距，建立新型城鄉關系的需要，也是實施工業反哺農業、城市支持農村的內在要求和主要途徑。但不應只注意經濟的和某些社會的指標，還應注意統籌城鄉人力資本積累方面的指標。要讓人力資本積累最薄弱的農村和農民，擔當起新農村建設主力軍、主體性的責任，就應統籌好城鄉人力資本積累，并將重心首先傾向農村、傾向農民。

三、從人力資本積累視角看城鄉二元結構調整的路徑選擇

關于城鄉二元結構現狀、問題及其對策，學界已有深入持久的大量研究。其中陸學藝教授的研究對本文的寫作有重要的啟示。他在《構建社會主義和諧社會應更加重視調整社會結構》一文中指出，城鄉二元社會結構的形成，緣由于長期以來實行了“城鄉分治，一國兩策”的政策。經過20多年的體制改革、政策創新、實踐推進，尤其是推進新農村建設以來，已有很大改善，但仍然很不合理，從而造成城市化嚴重滯后于工業化，城鄉差距越來越大的趨勢仍在繼續(包括城鄉收入差距和教育、就業、醫療、社會保障等方面的城鄉差距)，甚至出現了城市內部的城鄉二元結構。調整城鄉社會結構主要途徑是抓好社會體制改革，尤其是下決心改革戶籍制度，同時改革農民工體制，調整就業結構⑦。目前，上述三項改革呼吁已見諸政府決策和全國性實踐，并日見其深化；但也難免曲折。正是基于前人的研究啟示和實踐中的諸多不如意，筆者的進一步思考是，從人力資本積累視角，或者說，輔之以人力資本積累視角來看城鄉結構調整的路徑選擇，或許會增進認識。大凡體制、制度層面的改革總是需要具備更多條件的，甚至相關條件的具備與否就是啟動改革的前提。比如戶籍制度改革，假定目前戶籍制度改革已經全面到位、一步到位，全體社會成員可以完全自由流動、自由擇居擇業，那么，就目前農民人力資本積累狀況而言，即使在市場公平競爭機制下，他們中的絕大部分仍然是弱勢群體，仍然居于社會底層。進一步的問題是，即使就業供求總量能夠平衡，擴大就業的結構性矛盾也會加劇；即使城市的容量不成問題，城市化的質量也會急劇下降；即使勞動密集型中小企業足夠多，也要以“資本深化”、“技術進步”的時機錯失為代價；即使上述問題都不成問題，新農村建設也可能因此面對主力軍缺位或主體性缺失問題。可見，中國的諸多問題，尤其是城鄉統籌發展、一體化發展，都與人力資本積累，尤其是農民、農村人力資本積累有關。不從人力資本積累視角，或者不輔之以人力資本積累視角思考問題，尋找對策，推進實踐，是不全面的。

比如城市化問題。我國的經濟發展水平已達到工業化的中期階段，但城市化水平還是初級階段(2006年城市化率約44％)。城市化嚴重滯后于工業化，使以現代服務業為主體的第三產業發展不起來，不僅影響了擴大就業，也影響了人民生活消費水平和購買力的提高⑧。這其中重要原因是人力資本積累尤其是轉移就業的農民的人力資本積累不適應“以現代化服務業為主體的第三產業”的發展。事實上，我國的城市化進程并不是以現代化服務業為主體的第三產業的發展為基礎的，而表現為政府干預下的以土地城市化過速和房地產城市化過熱為主要特征的。這顯然不符合城市發展的規律。城市發展的道路應是服務，只有通過深化服務才能提高城市的質量，提高城市的競爭力，也才能滿足城市擴大就業的需求。而服務業要向高附加值的方向深化發展與人力資本的提高是密不可分的⑨。

又如擴大就業和農民轉移就業問題。目前，我國在統籌城鄉就業(主要是就業政策和服務方面)和建立城鄉統一的勞動力市場方面取得了很大進展，農民工問題無論在政策還是實際操作上都已邁出了實質性的一步，和諧的勞動關系也在積極建構中。“十一五”期間將會出現勞動力從無限供給轉向有限短缺并存的“劉易期轉折點”⑩。總之，客觀條件趨于轉好，但主觀條件仍不容樂觀。據有關統計分析，目前我國15歲及以上的文盲率為11.04％(11)，農民僅具有初中及以下文化程度的達88％，其中農民工流動就業人群中，初中及以下的占83％，受過技能培訓的占28％，未接受過培訓的占72％，農民工以從事制造業和建筑業為主，已成為從業人員主體(12)。這里有幾個問題值得思考，一是如此低的人力資本積累，只適應于從事低端技術行業。這就是這幾年來越來越突出的低素質勞動力大量剩余，低技術、低技能崗位人滿為患，而中高技術、中高技能崗位又嚴重短缺的問題所在。亦即一方面許多人無事可做，另一方面又有許多事無人去做的結構性矛盾。如果勞動力素質與現代社會分工和經濟結構變動的要求不相適應，如果勞動力的供給與現代產業進步對勞動力的有效需求不相適應，擴大就業就是一句空話。二是很多研究都表明，我國勞動密集型的制造業已出現供大于求的狀況，城市服務業成為今后吸納就業人員的主要渠道，而服務業的深化發展是必然趨勢，它對人力資本積累也有梯度升級的要求。而目前農民工所從事的服務業絕大部分屬于低技術、低技能的。中高技術、中高技能的崗位，即使是接受過現有培訓的農民工同樣不適應。三是資本深化、技術進步總歸是制造業未來發展不可逆違的趨勢。而資本深化、技術進步必然要求減少勞動投入，降低經濟增長的就業彈性系數。由此，以農民工為從業人員主體的制造業領域，首先減少的就是農民工就業群體。因此，只有不斷提高勞動者的人力資本積累，尤其是農民工的人力資本積累，才能進一步擴大就業，才能使已就業的農民工不再失業。目前，我們對農民工的培訓主要是短期的滿足低端行業就業的崗前培訓，還顧不上產業進步所要求的崗位培訓或中高端行業就業所需求的崗位培訓。

此外，人力資本積累不僅僅是教育培訓投資，也不僅僅是普通教育、高等教育，而是包括專門的職業教育、醫療保健和轉移就業所需的費用。雖然這些方面我們都正在努力，但實踐業已出現的一些結構性問題應引起高度重視。這些年來，我們在職業大專大面積升級為普通本科及普通本科過度擴張方面已有經驗教訓，在勞動者的醫療保健供給方面也有過經驗教訓。前者的后果是“知識型”失業群體的出現和高技術高技能勞動者的短缺，后者的后果是因看病難、看病貴、無保障、有后憂而造成的大量“人力資本”處于亞健康狀態或基于健康考慮的人力資本“有限釋放”狀態。農民工、農民的醫療保健問題更是任重而道遠。所有這些，都要求采取更積極的制度安排或政策導向約束來促進人力資本積累。

總之，以人力資本積累視角認識城鄉二元結構調整路徑選擇及其各方面的相關問題解決，是有啟發意義的。筆者并非無視目前已在積極推進的實踐努力，也不是不顧國情能力而不切實際地陷于“理想主義”的急躁，而是認為，人力資本積累問題不僅關聯很多，而且其本身就特別重要(如上所述)。因此，如果我們在今后的城鄉統籌發展實踐中，包括制訂規劃、安排制度、創新政策等，能多一個人力資本積累的視角，或許有益于更積極的“事前安排”，更有遠見的宏觀調控，更加周全有效的“事后補救”。

四、關于留守農民的人力資本積累和培養問題

實現新農村建設的目標任務——生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，涉及農村的經濟、政治、文化、社會方方面面的建設，任重而道遠。如果作為建設主體的留守農民沒信心、沒能力、很無奈，甚至沒意愿，那就無從談起。而這樣的問題現象，筆者在許多欠發達尤其是偏遠落后的農村調查時是有所感受的。責任不在農民，也不能全怪農村基層干部，還是應該從統籌城鄉人力資本積累視角來思考問題，“尤其需要在城市化、市場化視角之外，還有新的農村發展視角”(13)。

現階段，我們在留守農民培養方面，主要存在兩個方面的問題。首先，是統籌不夠、投入不足、重點不突出。在新近出臺的一系列改革措施中，力度最大、覆蓋面最廣的是全面免除農村義務教育階段的學雜費。但它的效用并沒有直接發生在作為新農村建設主體的留守農村的成人農民身上。從遠期看，這些農村孩子長大后未必會留守農村。農村的新型合作醫療制度和最低生活保障及養老制度的改革安排，部分地解決了留守農民的健康保健問題和后顧之憂，但進展緩慢，效用不足。中央和地方政府及社會各界開展的各種針對農民的專項“外哺”活動，如文化“三下鄉”、科技星火計劃、新型農民培訓工程、科普活動、扶貧開發、健康教育行動、教育振興、對口支援、大學生志愿行動等，受益面小，力度不大，且各自為陣，各撒“胡椒面”，亦無持續性。這使我想起韓國統籌規劃、集中資源、階段性推進新農村運動的經驗。如果把中央各部委、地方政府及社會各界的“外哺”資源加以集中統籌，面向所有需要“外哺”的農村，分階段集中實施完成一項明確的目標項目，農村的貧困底線會均衡抬高，農村內部的差距或發展不平衡也會縮小。這有益于農民因新農村建設看得見的成果而逐步建樹新農村建設的信心和耐性。事實上，某一項成功的人力資本積累是能夠產生衍生和共生效應的，遠比在資源不足情況下全面鋪開、零散分流更為有效。值得順便一提的是，資源應集中在省市統籌操作，不應一竿子插到底，決策、執行和監督要分離。這有益于“外哺”資源的合理公平配置，也有助于減少和防患腐敗、官僚主義和資源浪費。此外，農民工培訓的責任也應盡快轉移給市場主體(企業)和非政府組織。政府只負責維護農民工權益的政策、法規和秩序的建設，以及初始階段的引導性培訓，而不是具體崗位技術培訓。這有益于“外哺”資源集中于留守農民的培養，也能促進市場主體和非政府組織的發育成長。

韓國新村運動的經驗證明，農村現代化與工業化、城市化可以同時并進，在城鄉統籌中，傾斜資源于農村的發展不僅不會延緩工業化進程，反而能為工業發展提供更大的市場和包括勞動力在內的資源支持，進而加快工業化、城市化進程。我國目前的人均GDP和農業產值結構與韓國20世紀70年代后期較為接近，亦即優于韓國新村運動初始時期。因此，將城鄉統籌的重點和資源集中傾向農村，快速推進農村現代化的時機已經成熟。

其次，是對農民的組織、教育和引導的工作機制與方法問題。農民是需要組織、教育和引導的。馬克思主義經典作家，如列寧、對此都有過深刻論述。但新農村建設畢竟是農民自己的事。如果農民自己沒有真正動起來，或者沒有能力動起來，農村自己沒有真正活起來，或者沒有能力活起來，如果村民自治不能發揮基礎性作用，新農村建設最終將流于形式。現在的問題是，這種“內生性”要求與農民需要組織、教育和引導的“外推性”需要沒有整合好。國家基于現代化努力同時又不能不依賴于科層運作體系及其工作機制而強制性介入是必要的。但在市場經濟和村民自治條件下，這種治理范式的效用很低，不僅農民不聽指揮，基層干部也未必真當一回事。因此，這種“外推性”努力必須自覺適應“內生性”要求，而不是相反。具體說，政府治理必須自覺對接村民自治，在“多予少取放活”上有所作為，讓村民自治發揮基礎性作用，同時積極推進社會共治，讓社會和市場的力量參與對農村的供給和治理(14)。但據筆者的觀察了解，也基于前人的研究，目前這些并未全面而有效推進。農村工作仍然是依靠自上而下的政府運作體系及其工作機制來推動的。推動的主要方式是逐層開會、傳達、發文件、聽匯報、部署工作。具體責任最終落實在基層政府和基層干部身上。基層干部往往出于任期責任的考慮，忙于制訂和完成外在的任務指標，因為這些任務指標同時是考核他們政績乃至決定他們升遷發展的量化指標。而農民的人力資本投資、村民內在素質的培育與形塑、村民自治的內在質量和長遠效益、農村的內在活力和發展后勁，費時費勁，也沒有可明確考量的指標，甚至基層干部的工作投入及成效如何與他們所預期的升遷發展及其他利益相關也不確定。這就促使許多基層干部在這些更為根本的工作中做做表面文章，并不真當一回事，甚至不尊重農民的意愿，不考慮農村的實際。可見，農村的許多難題并不是政策難題，而是好的政策沒有得到好的執行。但這不能全怪自上而下的工作機制，更不能全怪基層干部。追根溯源，還是我們早有所識的某些制度安排與現實實踐的深刻矛盾。比如，村民自治的路徑依賴與國家對制度體系的整體安排，至少當下是矛盾沖突的；村民自治的漸進性成果與“三農”發展的緊迫性要求也是矛盾沖突的；甚至村干部作為“國家人”，又作為“農村當家人”，同時還是個私性質的“經濟人”，三者之間的利益取向至少也是部分矛盾沖突的(15)。所以，我們在寄希望于有更好的制度安排時，還應從實際出發，思考可操作的對策思路。當務之急，作為權宜之計，應先調整和完善時農村基層干部工作政績的考核指標和考核方式，用制度和機制迫使新農村建設的具體組織者、推動者將注意力和工作重心用在對農民的組織、教育和引導，用在對新農村建設主體的人力資本積累和綜合素質的培養方面，用制度和機制而不是單純地靠政治動員和思想教育來持續調動和切實維持基層干部的積極性和責任感。只有這樣，他們才會認真研究并遵循新農村建設的規律與方法，從而有效推進實踐。

從工作方法方面看，我們也缺乏較深入具體的研究，從而影響了應有的效率。據筆者觀察，持續開展的針對農民素質提高的農村文化建設，各項科技、衛生、文化、教育“外哺”專項活動，都沒有最大限度地調動起農民的積極性和主體性。以文化建設為例，農村已普遍按上級要求建立了鄉村文化站、圖書室、文化活動中心或文化俱樂部以及各種夜校，各種活動也層出不窮。但許多農村參與者甚少，而且多半是老人、婦女、兒童。筆者所見到的，有的甚至是村干部事先安排的。看似繁榮，實則是浪費原本就極其有限的資源。這又使我想起韓國、美國、以色列等國家農村發展的有益經驗，甚至想起上世紀二三十年代我國的鄉村建設實踐，其中的重要經驗就是對接農村、農民的緊迫需求。農民的積極性和主體性植根于農民的緊迫需求，有需求就會有積極性，就會以主人翁的態度積極參與相關的學習和實踐，進而在“改造客觀世界的同時改造主觀世界”，在提高生活水平的同時提高自身素質。需求是有層次性的，因此，無論引導或投入都要對接需求的層次性。對于欠發達尤其是偏遠落后的農村來說，農民的首位需求是脫貧致富；對于新農村建設來說，農村的首位需求是作為主力軍的留守農民的人力資本積累。因此，應把有限的“外哺”資源和村集體資源投入到新農村建設最緊迫需求的人力資本積累項目上。在這些方面，我們應真正落實我們所一貫倡導的尊重農民的意愿，尊重農民的首創精神，也應做個稱職的“守夜人”，而不應是“父權干預式”的安排。畢竟現在的中國農民不是傳統意義上的農民，而是“社會化小農時期”的農民(16)。這一時期的新農村建設，主體是留守農民，重點是足以決定其生存質量和發展速度的人力資本積累。

注釋：

①李佐軍：《中國新農村建設報告》，北京：社會科學文獻出版社2006年版。

②李培林：《全球化與中國“新三農問題”》，《福建行政學院福建經濟管理干部學院學報》2006年第2期。

③⑥徐勇：《掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2000年第3期。

④(13)樊平：《2006年中國農民發展報告》，轉引自本書編寫組：《2007年：中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社2006年版。

⑤(15)黃陵東：《下派“村官”何以可能：一種“合實踐”的解釋》，《科學社會主義》2003年第5期。

⑦⑧陸學藝：《構建社會主義和諧社會應更加重視調整社會結構》，《福建行政學院福建經濟管理干部學院學報》2006年第1期。

⑨張平：《城市化：政府干預及宏觀政策選擇》，轉引自本書編寫組：《2007年：中國經濟形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社2006年版。

⑩張翼：《中國當前的人口結構和發展態勢》，轉引自本書編寫組：《2007年：中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社2006年版。

(11)中國科技部農村與社會發展司、中國農村技術開發中心：《2004中國農民素質發展報告》，北京：中國農業出版社2005年版。

(12)莫榮等：《就業形勢：關注農民工的就業問題》，轉引自本書編寫組：《2006年：中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社2005年版。

(14)黃陵東：《新農村建設內外部資源整合與開新研究》，《科學社會主義》2006年第5期。

(16)徐勇、鄧大才：《社會化小農：解釋當今農戶的一種視角》，《學術月刊》2006年第7期。