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2007年7月19日至20日，國務院發展研究中心市場經濟研究所與世界銀行集團、國際金融公司共同召開了“中低收入居民住房政策”國際研討會。與會的國際住房專家對我國住房領域當前存在的問題、面臨的政策挑戰給予了高度關注，并結合各國住房政策經驗與教訓，提出了一些值得我們研究和探討的政策問題。

一、中國已進入城市化峰速發展階段，住房政策面臨全新挑戰

根據發達國家城市化的歷史，城市化率從40%上升到60%的過程，是城市化進程最為迅速的階段，國際上稱之為城市化峰速發展階段(PeakRateofUrbanization)。城市化進入峰速發展階段，不僅帶來城市人口的大幅增加和城市規模的急速膨脹，也對各國的住房市場帶來深刻的影響。這一階段不僅住房投資規模會進一步擴大，住房投資總量將達到相當于GDP7%-9%(或GNP3%-4%)的高位水平，而且房地產的資產價值也將持續快速增長，城市房地產的資產規模在國民財富中的比例，將從城市化啟動階段的15%提高到60%以上。

目前，中國的城市化率已經超過40%，正處在從城市化起飛階段向城市化峰速階段轉變的拐點上。這意味著未來20年，中國都將處在城市化峰速發展階段，龐大的人口規模以及城市化高速發展所帶動的巨大住房需求，可能在人類歷史上都是非常少見的，這對中國，乃至對全世界的影響都將是非常巨大的。

國際住房專家認為，中國在城市化起飛階段的住房政策是比較成功的，但也存在許多制度性的缺陷。進入城市化峰速階段后，中國的住房政策可能面臨著一系列的挑戰。如果不對以前遺留的制度性缺陷進行改革和調整，這種缺陷就會被放大，就會帶來更為嚴重的問題。因此，進入城市化峰速發展階段，中國更需要有一個好的住房制度安排和住房政策框架。

二、解決住房問題要與其他社會經濟政策相協調

國際住房專家強調，不能簡單地就住房問題來考慮住房政策，解決住房問題要與交通、城市建設、社會保障等問題相結合。

首先，各國政府在制訂住房政策時的一個基本思想，是要把住房問題和交通問題整合起來一塊進行考慮。如果只關注住房問題，讓中低收入居民住到遠離城市、且交通條件很差的地方，可能會帶來生活成本增加、就業困難等問題。以法國為例，從1960年到2004年，法國的城市化率是從60%上升到77%，人均收入水平從4000美元增加到35000美元，居民消費支出中的住房支出比例從不到10%上升到20%，住房條件得到較大改善；與此同時，法國政府非常重視發展公共交通，城市居民出行非常方便，交通支出比例在過去的44年中并沒有發生明顯的變化，2004年為10%，僅比1966年增加了兩個百分點。

其次，低收入人群的住房政策要納入統一的社會政策。低收入群體不僅在獲得住房方面存在問題，而且在獲得醫療、教育等方面也存在許多問題。為此，世界各國的普遍做法是，將低收入人群的住房問題，同就業、醫療、教育等問題結合起來考慮，統一納入國家社會政策范圍，以形成一攬子解決方案。

第三，從戰略高度協調好城市競爭能力和宜居性的關系。在城市化高速發展的過程中，各國都曾面臨提升城市競爭能力和改善宜居性的矛盾。目前中國已是一個相當開放的經濟，中國經濟競爭力的源泉，主要來自于城市。因為只有通過城市，才能夠獲得國際資本、技術、人才、管理等關鍵的發展要素，才能夠改善基礎設施。所以，城市競爭能力提升是中國融入全球化所必需的，也是城市自身發展所必需的。與此同時，城市發展也需要宜居性，為居民的生活和居住提供空間，為投資者和各類企業提供良好的生活環境和基礎設施。因此，處理好城市競爭力和宜居性的矛盾，不僅是促進城市經濟快速發展的戰略問題，也是住房政策中必須關注的關鍵問題。

三、在城市化峰速發展階段要特別重視住房供給及土地利用政策

從各國住房政策的演進過程來看，高度城市化的發達國家，目前的住房政策主要集中在需求方面。而在其城市化峰速發展階段，各國政府不僅需要通過補貼、住房金融等政策來推動住房需求，而且也高度重視供給政策，并在這一階段大幅度地增加住房的供給。

國際住房專家認為，在住房供給政策方面，中國特別需要關注土地利用政策。特別是在土地供應矛盾越來越突出的情況下，中國應特別重視提高土地的利用效率。發達國家在這方面的主要措施是加強城市規劃和容積率管理。在住宅區容積率管理上，各國在城市規劃中都對住宅區的容積率有較高的規定，例如巴黎住宅區的容積率為3，華盛頓為6，紐約為10。

在中國，各大城市的人口密度都比較高，但住宅區的容積率標準卻比較低，而且缺乏對容積率的總體規劃和管理，例如，在中國北方一個特大城市的總體規劃中，城市中心區及地鐵沿線的住宅容積率僅為1.5，而在城市郊區的公寓項目，其容積率卻是2。較低的容積率和管理規則的缺失，在用地規模沒有限制的條件下，就會出現城市規模無限擴張的問題；而在目前中國嚴格控制農地轉換為城市用地的條件下，將加劇用地矛盾，并影響住房供應總量或降低戶均住房面積。因此，中國迫切需要解決包括容積率在內的城市規劃問題，高度重視規劃部門的作用，加強對城市規劃人員的培訓，以應對城市化高速發展帶來的土地資源方面的挑戰。

四、中國的住房政策體系還需要加快完善

根據國際上通行的住房政策分析方法，一個國家的住房政策體系一般包括住房產權方面的制度及政策，有效的住房金融政策和競爭性的住房金融服務體系，住房補貼和稅收政策，土地供給政策以及相關市政設施的配套政策，土地利用及房地產的規范和政策，促進和規范建筑行業和房地產行業市場競爭的相關政策及行業風險控制政策，保障住房體系運行的相關法律框架、監管政策及房地產信息系統等七個領域，且每個領域都包含著非常豐富的政策內容，需要各國結合自身的情況、面臨的問題進行具體分析，有針對性地調整和完善各自的住房政策。

相對于發達國家甚至一些發展中國家來說，中國在上述七個住房政策領域以及整體政策體系上，還存在相當的差距。例如，在住房金融方面，中國自1998年開始發放住房抵押貸款，目前住房抵押貸款余額占GDP的比例大體上在11%左右，而發達國家或高收入國家的水平一般為40%-65%，馬來西亞和智利等發展中國家為15%-24%，可見，中國的住房金融市場發展程度還比較低，住房金融政策還有待進一步健全和完善。因此，中國目前非常需要對1998年住房制度改革全面推開以來的各種住房政策進行梳理，對政策成效進行深入分析，結合世界各國的住房政策經驗，針對中國進入城市化峰速發展階段的發展要求，加快制訂和完善住房政策體系，為住房市場發展和中國居民居住水平的提高，創造一個好的制度安排和政策框架。

此外，上述七個方面的住房政策體系，也同樣適用于城市和地方層面，但需要地方政府因地制宜地做出調整。例如，美國的洛杉磯和紐約，這兩個城市土地利用的規章制度是非常不一樣的，但從住房、就業、經濟發展等角度來看，這兩個城市都是非常成功的。其原因就是這兩個城市的土地利用政策和規章制度，因地制宜地適應了當地市場的土地供應和需求狀況。對中國而言，各地、各城市之間在總體發展水平、收入水平、住房市場供求狀況等方面，都存在較大差異，因此，中國不僅需要從宏觀層面對住房政策進行完善和調整，也需要地方性的住房政策，而且應該允許各地住房政策有所不同，以確保各地住房市場體系的正常運行。